一、“以票控税”存在的主要问题

（一）“以票控税”的复盖面太窄，税收征管“难控”

从对象上来看，纳入税控管理的增值税纳税人所占比重较低。以*市为例，20*年10月底*市国税局总户管量为170,999户，增值税一般纳税人22,510户，已纳入防伪税控管理的增值税一般纳税人19,163户，纳入税控收款机管理的增值税纳税人（不含防伪税控企业）37户，实行税控管理的纳税人占全市总户管量的11.23%。未纳入税控管理的纳税人151,799户，占全市总户管量的88.77%。可见，税控管理面还较窄。

从税种上看，税控管理仅限于增值税。现行的“以票控税”主要是增值税以及与增值税管理相关的部分税种的相关环节，其他税种基本没有纳入税控管理。以国税部门管理的车购税为例，车购税因受公安交管部门上牌制约，车辆经销商销售车辆只能开具机动车辆销售专用发票（属于普通发票），无法纳入防伪税控系统管理，导致在缴纳车购税环节，以假机动车辆销售专用发票作为缴纳车购税凭证的行为时有发生，且难以查实。另外，对“扩抵”企业来说，由于购进车辆不能取得增值税专用发票，无法实现固定资产进项税额的抵扣，制约了“扩抵”政策全面执行。

有限的税控复盖面，要实现“以票控税”的预期目标难以做到。

（二）“以票控税”的票种不全，发票管理“漏控”

目前，纳入税控管理的增值税发票主要有增值税专用发票、防伪税控系统使用的普通发票、卷筒电脑版发票三类，其他增值税普通发票实行手工开具，均未纳入税控管理。此外，部分与增值税抵扣紧密相关的铁路运输发票、航空运输发票、农产品收购发票、废旧物资收购发票等均未纳入税控管理和信息比对。这些未纳入税控管理的扣税凭证，形成了一个税收管理的“真空区”，成为不法分子“虚开虚抵”的洼地，也是国税机关难以监控的“老大难”问题。

（三）“以票控税”的政策不配套，部分环节“失控”

“以票控税”是税收管理的重要而有效的主要手段，必须要有相应的税收政策与之配套，否则，“以票控税”?就会失控。从近几年增值税“以票控税”运行情况看，现行增值税政策还存在一些与“以票控税”不匹配之处，形成了部分管理环节失控：

一是废旧物资行业政策有缺陷。现行采取的是对废旧物资回收经营企业实行免税，对用废企业实行凭废旧物资回收经营企业开具的专用发票金额计算抵扣10%的政策。由于废旧物资回收经营企业经销业务实行免税，且在收购环节可以实行自开收购发票入帐，其开具的销售发票又缺乏有效的利益机制来制约，极易导致废旧物资回收经营企业向用废企业虚开发票、用废企业虚抵进项税额的情况，使国税机关的管理处于被动状态，无法对其业务的真实性进行核实。

二是农产品征税政策难掌握。农产品收购企业税收征管中存在的主要问题：第一，农产品收购发票开具不规范，农产品收购发票栏目填写不实，造成税务机关难以核查。第二，虚开、假开收购凭证现象较多。农产品收购发票的填开完全由纳税人自主完成，不受税控系统的制约，而且是自开自抵，开多少、抵多少，形成了税务征管的相对真空，增加了税务机关征管难度。第三，购进农产品时索取增值税专用发票不规范。不索取或索取较正常进项税额少的专用发票，导致销方企业不提或少提销项税额、购方企业虚开虚抵进项税额等问题的出现。

三是税种业务交叉难监控。房地产开发、建筑安装、工程施工等均与建材销售业务紧密联系，增值税、营业税两个税种政策界线难以划清，国、地税征管相互扯皮，纳税人利用政策缺陷钻空子。一方面，纳税人可以利用税种政策交叉进行避税。从建筑安装工程的工费与货物的构成看，往往货物价值大大超过建筑安装的工费价值，理应属于增值税征收的范围，而不应纳入营业税管理范围。由于营业税税负低于增值税税负，纳税人发生税收政策交叉时，会主动选择缴纳营业税。另一方面，由于建安行业没有纳入增值税征管范围，导致建材销售行业税收难以控管。建材销售对象大都是建筑工程公司，他们不需要增值税专用发票，有的甚至普通发票也不需要，这样给建材销售商偷逃税收提供了条件，增加了国税机关征管的难度。

由于“以票控税”的复盖面太窄、票种不全、政策不配套等问题的存在，形成了“以票控税”的死角和盲区，不仅增加了税收管理的难度，而且在一定程度上削弱了“以票控税”的整体效应。

二、“以票控税”的实践效果

（一）推行网上开票，控管车辆税收

20*年初，为贯彻落实机动车辆税收“一条龙”管理办法，*市国税局通过“一条龙”清分对比系统，对异常机动车销售统一发票进行纳税评估，发现部分汽车销售商在开具手写版销车发票时，采用大头小尾、一车多票等手法，人为降低车价，偷逃车辆购置税和增值税。更有甚者，在代办税费手续时，少数汽车销售商使用假销售发票、假车辆购置税完税证明实施偷税。针对车辆税收(包括增值税、车购税)管理中的问题，*市国税局组织专班，开发启用了《机动车因特网电脑版销售发票开票系统》。该系统以*国税12366网络为平台，纳税人只要通过互联网，登录*国税12366网站，链接机动车开票系统，即可在线开具发票。纳税人通过机动车因特网电脑版销售发票开票系统上传开票信息后，这一信息就会通过*市国税局设置的服务器，即时与市国税局内网进行信息交换，全市各级国税机关通过市国税局内网登录12366网站，就可按权限及时调用、统计、查询、比对、评估纳税人的机动车开票信息。

在推行网上开票的基础上，*市国税局建立了12项评估指标，加强对小汽车关联信息的比对，细化了机动车“一条龙”管理工作。使车辆税收“一条龙”管理工作更加完善、监控更加有效。一方面规范和控制了经销商开具、使用机动车销售统一发票行为，遏制了机动车销售中的发票大头小尾、一车多票和使用假发票等偷税行为，规范了车辆经销行为，促进了车辆经销企业增值税税收增加，取得了明显成效。另一方面运用《机动车因特网电脑版销售发票开票系统》自动生成车购税征收信息，实现了车辆税收管理信息的比对、查询、调取、统计、评估的电子化，提高了车购税业务的办事效率，堵塞了车辆税收征管漏洞。据初步统计，在推出该项措施的次月，单台车购税陡增20%，成效显著。实现了增值税和车购税联动、增值税管理和车购税征收效能同步提高、增值税税收和车购税税收同步增长的共嬴局面，得到了总局有关部门的赞赏，《中国税务报》对此进行了专题报道。

据统计，至20*年10月底，全市531户机动车经销企业累计开票14.1万份，开票金额达161亿元。20*年全市征收车购税6.93亿元，较20*年的5.91亿元增长17.22％。实行网上开票后，全市按最低计税价格缴纳车购税的机动车比例由40%下降到了20%以下。

（二）运用汉字识别技术，实施商贸企业购销发票信息比对

商贸企业的管理一直是增值税管理的重点。近年来，*市国税局根据商贸企业购、销、存会计核算原理，运用汉字识别技术，尝试通过对商贸企业的购、销发票明细信息按商品名称进行货物购销存明细比对，从中发现商贸企业经营中的疑点问题。此办法操作简便，比对直观，延伸了以票控税的管理，拓展了以票控税的范围，扩大了以票控税的作用，收到了较好效果。黄陂区国税局试用此法对12户纳税人进行分析比对，发现了一般纳税人利用小规模纳税人购进货物之便以本企业的名义取得专用发票抵扣进项税额而形成有进无销、一般纳税人为小规模纳税人代开专用发票而形成有销无进等问题，共补缴增值税税款67.73万元。

（三）建立一级稽核制度，监控海关扣税凭证

针对部分不法份子利用虚假海关凭证骗抵税款的情况，*市国税局建立了海关凭证一级稽核制度。

一是完善一级稽核程序。各区局在现认证岗增加海关完税凭证一级稽核职能。纳税人当月核算抵扣的海关完税凭证，必须于当月底前将海关完税凭证实物票及电子清单送征收大厅窗口进行一级稽核并采集其电子信息后，方可在次月申报期内申报抵扣。未经征收大厅审核的海关完税凭证，纳税人不得申报抵扣。各区局征收大厅当月一级稽核采集的海关完税凭证电子信息，存盘后传送到网上纳税申报平台。纳税人在次月申报时，网上纳税申报平台将对其申报的海关完税凭证数据进行比对。比对不符的，不能申报抵扣。

二是规范纳税申报资料。增值税一般纳税人申报抵扣海关完税凭证，必须同时报送海关完税凭证原件和相应的报关单、进口货物合同、外汇结算凭证、运保费凭证、付款凭证的原件、复印件以及进口货物交易有关其他资料原件。自营进口业务的商贸企业，须向税务所报送对外贸易经济合作部门关于赋予其进口经营权的批准文件复印件。委托进口业务的商贸企业，须在签订进口合同后5日内将合同复印件报税务所备案。进口业务完成后，税收管理员在海关完税凭证实物票复印件上签“此笔合同已备案”字样。未按规定备案的，其相关进口货物的海关完税凭证不得作为扣税凭证。

三是明确一级稽核内容。审核纳税人报送的报关单、进口货物合同、外汇结算凭证、运保费凭证、付款凭证原件、复印件以及进口货物交易有关的其他资料原件；审核纳税人报送的海关完税凭证原件的真伪性。通过一级稽核软件，查询审核海关代码、进口货物税则号是否与申报的海关完税凭证实物票相符，通过《总局清分专用发票稽核结果用――外贸企业代码库》查询企业是否有进出口经营权；核对海关完税凭证原件数据信息与海关完税凭证电子清单的明细数据信息是否一致。未经征收大厅审核的海关完税凭证，纳税人不得申报抵扣。从而大大提高了海关完税凭证数据信息采集、比对的质量，有效遏制了虚假海关凭证蔓延势头，有力打击了不法份子的偷骗税违法活动。洪山区国税局在推行此法的两个月时间内，成功阻止和查处5起利用虚假海关完税凭证骗抵增值税的行为，严厉打击了犯罪分子的嚣张气焰，为国家避免直接经济损失100余万元。

（四）完善“一窗式”管理，规范以票控税

一是强化逾期申报企业的发票管理。为了进一步贯彻落实总局增值税纳税申报“一窗式”管理规定，加强纳税申报和增值税专用发票的控管，*市国税局从20*年5月1日起，全市在CTAIS系统中恢复了逾期未申报违章强制性停售发票锁定功能，凡逾期未申报以及逾期补申报但未按规定接受处罚、补缴税款和缴纳滞纳金的均不得发售增值税专用发票。每月纳税申报期内，增值税一般纳税人必须先纳税申报后购买增值税专用发票。增值税专用发票发售岗在受理纳税人领购发票时，通过“一户式”查询，在确认纳税人纳税申报成功后方可发售发票。使“一窗式”管理更加完善和规范，对落实“以票控税”起到了重要作用。

二是强化发票源头控管。发票发售环节是“以票控税”的源头，抓住了源头，也就抓住了关键。从20*年10月开始，*市国税局进一步完善了“专用发票验旧购新”办法，要求各区局发票发售岗在专用发票验旧购新环节必须对纳税人上月开具的红字发票和作废的蓝字发票进行查验。扩展了专用发票发售岗的职能，加大了专用发票验旧购新力度，丰富了专用发票验旧购新内容，实现了发票发售岗由原来简单的发售发票向全面审核纳税人纳税申报、用票情况等“以票控税”的转变。

三是开展存根联滞留票的核查。20*年9月，*市国税局针对存根联发票数据大量滞留的现象分析发现，部分纳税人收到的增值税专用发票抵扣联并未全部认证抵扣，可能存在购进货物不入账、其对应的销售收入亦不申报，采取账外经营的方式偷逃税款的现象，及时部署全市开展对存根联滞留票的核查，取得了佳绩。全市对防伪税控系统中的137,241份存根联滞留票进行了审核检查，共调整、补征增值税12,280万元。

（五）多措并举，严格普通发票控管

一是限版限量。对实行查账征收的增值税小规模纳税人，原则上核定使用千元版以下普通发票，其数量最高为一个月用量，每次领购数量不得超过5本，持票数量为一个月用量；对实行定期定额征收方式的个体工商户，原则上核定使用百元版普通发票，数量为一个月用量，每次购票数量以2本为限，持票数量为一个月用量；纳税人临时需要使用超限额版本普通发票的，由区国税局进行代开，并按规定缴纳税款。截至20*年7月底，*市国税局对原核定的4,478户领购十万元版普通发票资格全部取消，对实行查账征收的小规模纳税人领购万元版普通发票的从14,048户降至766户；取消个体双定户领购万元版普通发票资格，对个体双定户领购千元版普通发票的从20,201户降至2,216户。实行限版限量管理后，小规模纳税人领用超额版本发票的行为得到有效遏制，降低了发票管理风险的，提高了发票管理质量，全市呈现使用千元版普通发票的个体双定户户平税负大幅增加的良好局面。*市国税系统20*年5月至7月中心城区共有670户个体双定户因增领千元版普通发票而调增定税36.9万元。20*年7月份使用千元版普通发票的个体双定户月平纳税达到774元，较限版限量前的316元增加458元，增幅144%。

二是强力推行税控发票。20*年1-9月*市国税系统累计发售各类发票43,787万份，其中税控发票合计37,369万份（专用发票377万份，一机多票发票116万份，卷筒发票36,876万份），较上年同期的20,928万份增加16,441万份，增幅达78.56%，比重也由上年的79.17%提高到了85.34%。非税控发票6,418万份，较上年同期的5,5*万份增加913万份，增幅16.59%，比重由上年的20.83%下降到14.66%。目前，全市一机多票月开票量稳定在20万份左右，税控发票尤其是税控普通发票的用量呈上升之势。税控发票的普及，提高了税源监控效果。

三是实行分类管理。对不具备推行税控发票的纳税人，采取企业衔头发票、行业普通专用发票等形式，实行纳税人各用各的票，有效地遏制了发票转卖、违规开票、虚开代开行为。

四是开展票表比对。在发票验旧环节查看发票核定的版面、数量与纳税人经营规模、缴纳税款是否相匹配，所填开的发票是否全部申报纳税，杜绝不申报、不缴税，低申报、少缴税而使用大额版、大数量发票的现象发生，从而堵塞管理漏洞。

由于严格了普通发票的控管，社会上非法代开票行为有所抬头，*市国税局正积极与公安部门联手实施专项打击。

三、“以票控税”的完善途径

（一）拓宽“以票控税”层面

鉴于目前一般纳税人发票已纳入防伪税控管理，较小规模纳税人管理更规范。为了扩大以票控税的对象，通过降低一般纳税人门槛，即较大幅度降低一般纳税人认定标准，将更多的纳税人纳入防伪税控系统管理，以利于税收控管和规范纳税人的纳税行为，以利促进经济发展，以利提升税务机关对纳税人的管理层次，促进流转税管理效率提高。建议将工业一般纳税人年销售额标准降为60万元，商业一般纳税人销售额标准降为100万元。改变现行一般纳税人认定办法，实行一般纳税人强制认定和依申请认定相结合的办法。即对达到一般纳税人销售额标准的，必须按规定进行认定，强制纳入一般纳税人管理。允许纳税人自主选择纳税人类型（小规模纳税人，一般纳税人），对没有达到一般纳税人销售额标准的，纳税人因经营需要申请认定一般纳税人的，税务机关也应予以认定。

对小规模纳税人包括建帐个体工商户全面推行卷筒发票，将更多的纳税人纳入税控管理。

（二）扩大增值税征管范围

扩大增值税的征收范围，将与增值税联系紧密的行业纳入增值税防伪税控系统的管理，构建完整的增值税税制链条，税种交叉、运费抵扣难以控管等问题就会迎刃而解。

建议将建筑安装、交通运输业务纳入增值税征收范围。如果不能一步到位，也可分步实施。尽早先将建筑安装纳入增值税征收范围，择机再将交通运输业纳入增值税征收范围。鉴于运费抵扣管理的难度太大、成本太高，且铁路运输、航空运输等发票未纳入比对管理的情况，与其管不住，不如取消之。建议在交通运输业纳入增值税征收范围之前，取消运费抵扣规定。20*年1-6月*市全市增值税一般纳税人申报抵扣总进项税额470亿元，其中运费发票抵扣进项税额3.66亿元，占总进项税额的0.78%。运费进项税额在纳税人总进项税额所占比重低，且税务机关管理难度如此之大，取消运费抵扣规定，对纳税人经营影响不大，操作上可行。

通过以上政策调整，便可从根本上解决当前税种交叉、运费发票难以控管等问题。

（三）调整部分增值税政策

一是调整废旧物资行业政策。在对废旧物资回收企业继续给予免税政策不变的情况下，引入废旧物资加工企业，实行用废企业凭废旧物资加工企业开具的专用发票抵扣办法。

具体操作办法：废旧物资回收企业经营废旧物资给予免税，不得开具专用发票，并只能销售给废旧物资加工企业。废旧物资加工企业对废旧物资进行粗加工整理后销售给用废企业，用废企业只能向废旧物资加工企业购进经加工整理后废旧物资，并索取增值税专用发票。废旧物资加工企业实行超税负（5%－6%）返还办法，向用废企业销售经加工整理的废旧物资时，按17%税率开具增值税专用发票并计提销项税额，用废企业凭专用发票抵扣。废旧物资加工企业仅限抵扣加工整理中发生的并取得增值税专用发票的进项税额，不再实行依收购凭证计算抵扣进项税额的办法。?

此办法的优点是：首先，对废旧物资回收企业给予免税，对废旧物资加工企业凭专用发票抵扣，购进废旧物资以废旧物资回收企业开具的普通发票入帐，不予抵扣进项税额，解决了长期困扰税务机关对收购凭证的管理难题。其次，由于废旧物资加工企业只能从废旧物资回收经营企业购进废旧物资，且不能取得专用发票，其可以抵扣的进项税额仅限加工整理废旧物资发生的很少一部分进项，实行超税负返还政策，解决了纳税人税负较高的矛盾，也有利于促进资源的再利用，符合国家发展循环经济政策。第三，通过引入废旧物资加工企业，用废企业凭专用发票抵扣，能有效地防止虚开专用发票问题的发生，对用废企业的管理更为简便有效。

二是改革农产品征税办法。其基本思路是：对农业生产者销售农产品继续免征增值税。对纳税人收购农产品开具收购发票，但不予计算抵扣进项税额。购进农产品一律凭专用发票抵扣。销售农产品一律按13%的税率征税。引入农产品专营商。其收购农产品允许开具收购发票，但不予抵扣其进项税额，准予抵扣其经营过程发生的除收购农产品以外的且取得专用发票的进项税额。销售农产品按规定开具专用发票，一律按13%的税率征税，实行超税负（2%－3%）返还办法。对农产品加工企业购进农产品并凭证专用发票抵扣，取消纳税人凭证收购发票注明金额计算抵进项税额的规定。推行此法，可彻底根除纳税人虚开虚抵行为，大大降低税收管理难度，提高增值税管理质效。

三是完善海关完税凭证比对机制。鉴于海关总署目前尚不能完整提供海关完税凭证信息，可按照立足当前，着眼长远原则进行改良。当前，主要以比对中存在的亟待解决的问题为主。鉴于各地海关所在地国税机关已向总局上传了海关完税凭证入库信息，为提高海关完税凭证稽核比对质量，建议建立海关完税凭证信息双向比对机制，即海关总署向总局提供的海关完税凭证信息和各地海关所在地国税机关根据当地海关提供的海关增值税入库回执联向总局上传的信息进行二次比对，以弥补海关提供信息不全的问题，确保海关完税凭证信息源的完整性，增强信息比对的有效性。此外，总局还应对各地海关所在地国税机关上传的海关增值税入库信息向各级国税机关提供信息查询，便于各地国税机关核对海关完税凭证。从长远看，总局应建立与海关总署的信息互通网络，从根本上解决海关信息比对不全的问题。

（四）改革车购税征管环节

为加强对车辆税收的全过程税控管理，建议将车购税的征收环节前移至生产环节。由生产厂家在出厂销售环节缴纳车购税，税基可与增值税一致，车辆经销商销售车辆一律开具增值税专用发票，从而使车辆销售的全过程纳入防伪税系统管理。同时取消机动车辆销售专用发票，取消公安交管部门依据机动车辆销售专用发票和车购税税票办理车辆牌照的规定，统一以增值税专用发票作为办理车辆购置、使用等事项的唯一合法凭证。对于应减免车购税的车辆，可通过税务部门退税方式解决。推行此法，既省去了现行政策规定的税务机关验车、车价信息采集、一条龙比对等繁琐管理环节，提高了工作效率，又杜绝了不法分子利用虚假发票骗缴车购税行为，也解决了“扩抵”企业固定资产进项税额的抵扣问题，可谓一举多得。