矿区植被保护与生态恢复情况调研的目的是,了解掌握相关部门和典型矿区开展植被保护与生态恢复工作状况，掌握典型案例，总结经验，为编制全国矿区植被保护与生态恢复工程规划提供借鉴。

调研组3月底考察了山西省阳泉和平朔煤矿、5月中旬考察了江西省德兴铜矿、寻乌稀土矿区、辽宁省鞍山大孤山铁矿、9月中旬到黑龙江省鸡西煤矿，并就有关问题咨询了有关部门和高校的专家。调研主要内容：山西煤炭工业可持续发展政策试点中矿区植被保护与生态恢复情况，包括生态环境恢复治理工作在可持续发展政策试点中的地位与作用、矿区植被保护与恢复资金来源与使用情况、生态恢复与治理补偿资金提取的法律依据和标准、矿区生态治理长效机制建立情况等；矿产开采对生态的破坏和森林植被生长的影响、植被保护与生态恢复现状，包括矿区植被恢复主体、恢复与重建成本组成、定额标准以及植被保护与生态恢复总成本、资金来源、矿产企业自身补偿能力和相关政策，以及矿山企业对矿区植被保护与生态恢复的意见和建议等。

一、矿区植被与生态破坏现状

我国是世界上矿产资源总量丰富，种类齐全的国家之一。截止*年底，全国共有各类矿山企业近12.5万家，已探明矿种198种，涉及全国*余县（市），开采矿石总量（原矿量）73.5亿吨，居民点及工矿用地占地面积近25.7万平方千米。随着矿业的发展，已新建成300多座矿业城市。但是矿产资源的开发，特别是不合理地开发利用，也引发了地表沉陷、植被破坏、地下水位下降、水土流失和土地沙化等生态问题。这些问题严重影响到国土生态安全，直接威胁到矿区群众的生产生活。

（一）开采规模持续上升，森林植被与生态破坏不断加剧

矿业活动产生的生态环境问题和破坏的种类很多。包括：露天开采直接破坏地表土层和植被；矿山开采过程中的废弃物堆置，导致对土地的过量占用和对堆置场原有生态系统的破坏；矿石、废渣等固体废物中含酸性、碱性、毒性、放射性或重金属成分，通过地表水体径流、大气飘尘，对周围的土地、水域和大气造成污染，其影响远远超过废弃物堆置场所占地域和空间。我国现有国有矿山企业8000多个，个体矿山企业达到23万多个。据不完全统计，截止到*年我国矿区直接占用和破坏的土地面积已达339.3万公顷，其中，直接占用和破坏林地面积已达53.2万公顷，导致森林和林地退化的面积约372.1～531.6万公顷。我国正处于工业化高速发展期，矿产资源开发也处于急剧上升期。据统计，从1990到*年，我国煤炭产量从11亿吨增加到13亿吨，10年仅增长18%；*年我国煤炭产量已陡增至22亿吨，比*年增长69.7%。根据预测，我国矿业生产将继续呈现扩大的趋势，矿产开采造成的生态破坏也在不断增长。从本次调研的山西、北京、江西、辽宁、黑龙江等省市的矿区情况看，总体上证实了这种趋势。

山西省的统计分析表明，从1978年到*年，山西省煤炭年产量由9825万吨增加到55416万吨。同期全省产煤导致的生态环境损失高达3700亿元，直接破坏的森林面积61.4万公顷，受影响的森林面积433.6万公顷。河道、湖泊的干涸使水生动植物失去了生存条件，导致了大量水生生物的消亡。

辽宁省，采矿活动尤其是铁矿、煤矿、有色金属等优势矿种的开发挤占破坏了大量土地。据对182家矿山企业的调查，截止*年底，累计产生废渣42.1亿立方米，占地面积为22.0万公顷，破坏土地面积5.8万公顷。

江西矿山生态环境问题也很严峻。据统计，截至*年，矿业活动已破坏土地及植被面积达18.7万公顷，占全省国土面积的1.09%，局部出现了大面积水土流失及沙(石)漠化。其中赣南钨矿、稀土矿开发区，累计破坏面积1.7万公顷；赣东北铜业、及多金属开发区，累计破坏土地面积1.7万公顷；萍乡—丰城煤、铁、盐矿采区，累计破坏土地面积2.3万公顷；赣西北铜金矿开采区累计破坏面积1.2万公顷。

据北京市*年8月地质环境情况调查结果，山区关停废弃矿山总面积5053公顷。这些矿山造成环境的污染和生态破坏相当严重，矿区原有植被消失、山体残破，弃渣、尾矿侵占了大量土地，破坏了自然景观，矿区水土流失十分严重。目前北京西山采煤区，已在房山、门头沟、丰台、海淀四个区的20多个乡镇和9个国营矿区出现地面塌陷集中发育区，总面积超过1370公顷，各类灾害直接经济损失累计达2亿元。

据黑龙江省*年调查，矿产开发破坏的土地以林地为主，其次是草地和耕地，分别为6.5万公顷、4.2万公顷、3.2万公顷。伊春市开采金矿破坏林地0.3万公顷，大庆油田采油废弃草地有0.2万多公顷，烧砖瓦用黏土及挖沙造成废弃地2万公顷，其中大部分是耕地。全省采金废弃地3.0万公顷，加上采煤、采黏土、砂石等几项主要矿业活动造成的土地破坏面积共占全部矿产开发破坏土地面积95%以上。

（二）矿产开采对林业及生态建设的负面影响巨大

矿产开采造成的林业及生态建设的影响，主要表现为：大量消耗了森林资源,阻碍了森林多种效益的发挥，增加了造林绿化成本，加大了管护难度、减少了湿地、降低了生物多样性等。

（1）森林发育受到显著影响，甚至出现森林植被逆向演替、森林资源直接损失严重的后果。据山西省对沁河源头采煤区的监测调查，采煤区森林活立木蓄积量比非采煤区减少30.15%。对全省煤田分布图与森林分布图的叠加分析表明，煤田开采历史较长的区域森林资源分布明显偏少。*年北京市矿山生态环境调查显示,密云县冯家峪铁矿区内原有的乔木和灌木丛面积明显减少，植被覆盖率由采矿前的41.9%降至34.1%。据辽宁省*年生态现状调查与评估，鞍山市东南部山区，20世纪50年代初森林覆盖率达60%以上，目前已不足20%，树种也由高大针叶和乔木变为灌木次生林。

（2）矿产开采产生严重的大气污染，加重了森林净化空气的负荷。山西省有关调查显示，每年全省燃煤排放的烟尘多达145万吨，二氧化硫为150万吨。加之采煤过程中的大量排水，造成地下水位下降，地表土层严重缺水，随之导致全省林区成片中幼龄林窒息枯死。阳泉矿区附近的平定县冠山森林公园树龄500年左右的油松多株死亡，灵石县万余株侧柏窒息枯死。黑龙江省对大庆石油勘探开发土壤和植被的变化研究表明，石油勘探的主要污染物--落地原油对井场周围植被产生不利影响，井场周围的植被由于长期受人践踏、机械碾压等，致使植物群落恢复变慢。

（3）矿产开采使森林管护难度加大。山西煤炭企业大都分布在山区、丘陵区，森林也集中分布这类地区。由于煤炭企业建设布局分散，从而增加了煤炭产业区与林地的接触面，使许多林区受到严重干扰，车辆、人员活动突然增加，也给森林经营和林地管护造成困难。林木盗伐案件增加，火险等级抬高，着火次数增加，有害生物侵入危险加重，森林“三防”难度加大，给森林安全带来许多潜在忧患。

（4）矿产开采大量消耗木材。据调查，山西煤炭开采主要以中小型煤矿为主，且多采用传统或半机械化的方式生产，开采设施和技术手段落后，多使用坑木作为井下支护。全省平均吨煤消耗木材为0.02立方米，以此推算，*年全省原煤产量为5.54亿吨，年消耗木材达1108万立方米，相当于活立木蓄积1600万立方米。按全省单位面积平均蓄积量计算，相当于消耗20万公顷的森林资源。

（5）开矿造成生物多样性降低。长期以来，由于矿产开采、企业建设占地、排放污水和人为活动干扰，不仅使得森林生态景观破碎化，生态系统丧失完整性，森林和湿地的生态功能被削弱，而且使矿区及其周边地区野生动植物生存环境日趋恶化，生存空间不断缩小，栖息地孤岛化问题愈加明显。生物多样性降低，特别是给珍稀濒危野生动物种群之间的基因交流带来困难，从而直接威胁到珍稀濒危物种的生存和繁衍。从野生动植物资源现况看，山西省分布的439种陆生野生动物中，有34.5%的野生动物的种群数量呈下降趋势；国家重点保护野生动物原麝、林麝等的分布范围大幅度退缩；10余种野生动物已经在山西省绝迹。

（6）植被恢复生态重建成本加大。开矿活动的后果是地下水位下降，宜林地土壤干旱，立地质量变差，使造林保存率降低。建国以来山西省共造林1067万公顷，保存率为18.9%。其中，1996年～*年造林172万公顷，要通过造林恢复植被，关键是浇水。据山西省调查，不考虑其它成本，仅浇水一项就是每公顷造林的成本增加3000-4500元。

（7）造成湿地面积萎缩、功能退化。研究表明，1980～*年期间山西省河川径流量减少了41.51亿立方米，减幅为36.35%。其中约60%是人类活动所致，径流量减少的主要原因是挖煤改变水文下垫面以后影响了流域的产流机制。由于河川径流量不断减少，地下水位下降，致使不少河道断流，原来的沼泽变成了湿草地，湿草地变成草地，湖泊逐渐缩小甚至消失。主要煤炭开采区的大同市十里河、阳泉市桃河已经断流干涸，湿地功能随之丧失。山西省国土资源厅*年底统计资料，全省湿地总面积36.6万公顷，比二十世纪90年代初期减少了约13万公顷，平均每年减少近1万公顷。

二、矿区植被保护与生态恢复情况

近几年，随着对生态建设工作的重视，矿山植被保护与恢复治理工作力度正在不断加大，并取得了显著成绩。

（一）矿区植被保护与生态恢复逐步开展

近年来，国家有关部门对矿区治理给予高度重视，财政支持力度也在加大，矿区治理在逐步开展。据初步统计，*年全国共恢复治理矿山面积4.5万公顷。本次调研的山西省平朔、阳煤集团、辽宁省鞍山、江西省德兴、寻乌等矿区的植被保护与生态恢复工作取得了一定成效。

山西省平朔矿区是国有大型矿区，总占地面积4000余公顷，排土场复垦面积已达1466.7公顷，排土场植被覆盖率90%以上，而原地貌的植被覆盖率仅为10%；经过采取水保措施和复垦的排土场，水土流失逐年减轻。复垦后侵蚀模数为3478吨／平方千米、年，减少径流66%，减少浸蚀77%；

阳煤集团在阳泉市共有21座矸石山，计186.7公顷，累计堆放矸石1.3亿吨。二十世纪90年代中期，阳煤集团开始矸石山自然的治理工作。*年进行了五矿24公顷矸石山的复垦绿化，使矸石山变成了良田。*年完成三矿18.7公顷矸石山的复垦绿化；*年投资*余万元，完成了二矿、三矿废弃矸石山计23.3公顷的生态恢复；2007年，已安排5600余万元完成67公顷的矸石山生态恢复。

截至*年8月，鞍山市矿区植被恢复面积1350公顷，栽植各种乔灌木1093.6万株，投入资金11166.8万元，完成矿区土地复垦和植被恢复率的13.5%。其中，国有大型矿区7家，恢复植被面积1139.7公顷，植树858万株，投入资金8372.5万元，占全市矿区已恢复植被面积的84.6%，复垦率达27.3%。

德兴铜矿从二十世纪80年代初就开始进行生态复垦的试验研究，先后与有关科研和教学单位合作，在1#尾矿库开展矿山生态环境综合整治及其试验示范研究，并在纯尾砂上种植了水蜡烛和无叶节节草，使在尾砂上无土恢复植被成为可能。到*年，共恢复植被7处，面积257.5公顷，占应恢复治理面积的10%左右。

寻乌县1999年根据《全国生态环境建设规划》的要求，编制了《寻乌县地质生态环境近期建设规划》。目前全县治理采矿区面积2631.3公顷，其中封禁治理931.3公顷，营造保护林面积约810.1公顷，栽种经济果林木692.9公顷，种草197公顷，塘坝36座，谷坊27座，共完成土石方量约15.1万立方米。

（二）矿区植被保护与生态恢复制度正在建立

目前，我国已出台了一系列相关法律、政策和规章制度，矿区植被保护与生态恢复的制度正在逐步建立。

（1）有关法律法规对矿区环境治理和生态恢复的责任已有规定。《森林法》规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，由用地单位缴纳森林植被恢复费。《水土保持法》规定，因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防治水土流失。《土地管理法》明确因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦。《土地复垦规定》明确各级人民政府土地管理部门负责管理、监督、检查本行政区域的土地复垦工作。《矿产资源规划管理暂行办法》明确国务院地质矿产主管部门是全国性矿产资源总体规划和生态环境保护等专项规划的主管机关。

（2）国务院相关部门正在组织开展矿区环境治理和生态恢复规划的相应工作。*年国务院领导明确要求国土资源部牵头起草《国务院关于煤炭矿山环境保护与治理意见》、编制《矿山环境保护与治理规划》、制定《矿山环境保护条例》。*年—*年，国土资源部组织完成全国矿山地质环境调查与评估工作，并于*年发出了《关于开展省级矿山环境保护与治理规划的通知》，目前正在编制《全国矿山环境保护与治理规划》，规划内容包含矿区植被保护与生态恢复。国家林业局已提出“全国矿区植被保护与生态恢复工程规划”。

（3）矿区环境治理和生态恢复经费来源已有明确规定。财政部、国土资源部、环境保护总局*年2月10日出台的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建[*]215号），要求各地建立矿山环境治理恢复保证金制度。依据国务院批复，今年4月，国家发展改革委出台《关于建立和完善生态补偿机制的部门分工意见的通知》，明确要求建立和完善生态环境保护的收费制度。破坏生态环境的单位和个人要依法缴纳有关费用。要整合和完善现行涉及补偿及生态补偿的各项收费，统筹安排并集中用于因开采开发活动破坏生态环境的恢复治理，包括土地复垦、水土保持、植被恢复等方面的开支，明确由包括林业在内的相关部门研究落实。

（4）一些地区已陆续建立环境治理和生态恢复保证金制度，正在编制《矿山环境保护与治理规划》。目前已有山西、内蒙、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、重庆、贵州、云南、青海等10多个省（区）建立了矿山环境治理恢复保证金制度。河北、黑龙江、山东、江苏、浙江、福建、安徽、湖南、重庆、贵州、甘肃、宁夏、新疆、西藏等十多个省（市、区）完成了省级规划编制任务。规划中包括了生态恢复和土地复垦、地质灾害防治、“三废”治理等工程建设内容。北京、山西、辽宁、浙江、江西、福建、云南等省（市）的林业部门参与了规划工作。

（三）矿区植被保护与生态恢复投资巨大

由于矿产资源开采对矿区生态影响破坏严重，矿区生态治理与植被恢复难度加大，植树造林更加困难，从而加大了资金投入。据山西阳煤集团测算，治理与植被恢复成本最低75万元/公顷，平均约112.5万元/公顷；一般的绿化工程投入也达到了6—7.5万元/公顷。平塑煤炭工业公司的露天煤矿，仅将开采后的土地恢复成可以造林的土地(不包括造林)的费用就达7.5—9万元/公顷。

江西德兴铜矿的生态恢复和环境治理投资完全由企业承担，费用纳入企业生产成本。累计生态恢复与环境治理投资1579万元，其中，植被恢复投资450万元，占28.5%。植被恢复平均成本为1.8万元/公顷，客土成本平均0.9万元/公顷，植树种草平均成本0.8万元/公顷。

从各地的不同矿区的治理情况来看，矿区生态治理与植被恢复的单位面积费用普遍比常规工程的成本要高很多。要取得较好的治理效果，必需要建立有效的投入机制，保证足够的资金投入。

三、存在的主要问题

近年来矿山环保工作虽取得一些成绩，但由于矿山开采造成的生态破环和环境污染十分严重，加上历史欠账多，治理速度缓慢，矿山环境恶化趋势至今还没有得到有效遏制。主要表现在：

（1）我国生态破坏历史欠账多、基数大，生态恢复差距甚远。

多年来，由于部分地方政府和部门存在“先发展起来，再治理保护和改善生态环境”的错误思想，忽视了对矿产资源开发中对生态环境的保护，因而所属企业利润全部上交财政，没有留下矿山生态环境治理的备用资金。目前总的复垦率不到10%，与国外大多数国家的50%以上的土地复垦率相比，差距巨大。森林植被的恢复差距更大，*-*年实际恢复森林植被面积仅为7.7万公顷，占同期应恢复森林植被面积的14.3%。本次调研发现，治理力度比较大的大型国有企业山西省平朔矿区土地复垦率仅为40%。德兴铜矿恢复植被占应恢复治理面积的10%左右。寻乌稀土矿综合治理度仅9.0％，此外，民营小型矿区植被保护与生态恢复率更低，如鞍山有民营小型矿区754家，恢复植被面积210.3公顷，占全市矿区已恢复植被面积的15.6%，复垦率仅为4%。

（2）没有从生态文明的高度认识土地复垦，未把林草放在矿区生态恢复优先地位。

在现有制度中，矿区复垦的全局观念不强，生态恢复意识较差。例如，有些人认为土地复垦只要把土地恢复到可供利用的状态即达目的。从生态意义上讲，这种意义的土地复垦没有达到土地利用的最终目标，是不完全的。从建设生态文明，加强生态环境保护和增强可持续发展能力的意义上来讲，在一些重要生态功能区和一切有条件的地区，将矿区损毁土地优先复垦成林草地，优先复垦成野生生物栖息地，是非常必要的。

(3)矿山企业占地以外的植被与生态恢复工作未纳入矿山企业职责范围。

矿山企业占地范围的植被与生态破坏只是矿产开采引起的植被与生态破坏的一部分。除了露天矿以外，矿山企业占地在矿区面积中只占很少的部分，矿产开采中造成的植被与生态破坏必然涉及到矿区周边范围。根据山西省调查结果，矿产开采除了引起径流量减少，地下水位下降和湿地缩小外，还因产生采空区漏斗状辐射区域而影响地表植被，其面积约为采空区面积的2.6倍。山西省对汾河上游、沁河源头采空区和非采空区森林生长量的调查表明，采空区森林生长量比同等条件下非采空区森林生长量减少30%。当前，由于矿区周边影响范围的生态恢复治理的职责还没有明确，矿区整体范围内的生态系统难以在环境自净和自然演替的作用下得以恢复平衡。

(4)矿区植被与生态破坏状况不清，缺乏全面系统的规划。

从调研情况看，一是矿山企业占地以外的植被与生态破坏状况不清。无论是大中型国有矿区，还是乡镇小型矿区，涉及矿山企业占地范围以外的破坏和影响面积，矿山企业基本上不纳入管理范围，提供的矿区植被与生态破坏情况数据偏小；二是乡镇矿山企业和个体矿山企业占地范围内的植被与生态破坏状况不清。这些矿山管理不规范，过于追逐利润，对生态环境不闻不问，没有相关数据。家底不清，多头管理，各自为阵，缺乏系统的综合规划，是造成矿区植被保护和生态恢复治理滞后的重要原因。

（5）矿区植被保护与生态恢复难度大、投入高、缺口大，政策机制不健全。

矿区地表土壤大多受到严重破坏，要恢复植被，应先恢复土壤，特别是开挖面需要填平补齐，煤矸石山需要平整、固坡、覆土、预防自燃等。因此植被与生态恢复难度大、投入高。*年2月，财政部等三部门联合出台的财建[*]215号文件，要求各省建立矿山环境治理恢复保证金制度。但据了解，目前只有山西、内蒙古等11省（自治区）建立了保证金制度。另外，保证金制度主要适用于新建矿山企业，或新矿山开发新产生的破坏。而对于历史遗留的矿山植被与生态恢复问题仍然没有明确的资金来源。此外，随着时间的推移、标准的提高，治理难度不断增加，所需植被与生态恢复治理资金缺口也随之加大，长此下去，势必造成“旧帐未还，又欠新账”的局面。

（6）矿区植被保护与生态恢复涉及部门多、协调困难。

矿区生态破坏问题不单纯是土地破坏问题，还涉及污染和森林植被破坏等多个方面。因此，矿区植被保护与生态恢复按目前的部门分工，上下都涉及与发改、财政、国土、环保等部门和矿山企业的协调，各部门相互配合和支持才能做好此项工作。

四、对策与建议

（一）打破部门和区域局限，加深对土地复垦定义的认识和理解

美国、澳大利亚等国，将矿区复垦定义为对采矿引起退化的矿区生态系统，通过重整地形和表土，采取植被或其它适宜的土地利用方式，恢复其生态平衡的过程。同时，将矿区周边受影响范围纳入矿区植被保护与生态恢复的范畴，整体规划，全面治理。我们应该借鉴他们的经验。

（二）政府主导、划分事权、明确职责

矿区植被与生态恢复是一项复杂的工作，植被与生态恢复不能搞一刀切，要根据实际情况分别处理，更要明确政府、矿山企业的职责。根据政府和企业的职责分工和事权划分：对于历史积留的矿区植被与生态恢复，包括闭坑矿、废弃矿以及在产矿中历史积留的植被与生态恢复资金，由政府投资；矿山企业当前和以后引起的矿山企业占地范围的植被与生态恢复，由矿山企业环境治理恢复保证金支出；矿山企业当前和以后引起的矿山企业占地范围以外的植被与生态恢复，通过建立专门的补偿制度由矿山企业解决。

（三）统筹规划，分布实施

全面开展矿区植被与生态状况调查、规划编制工作，掌握矿区植被与生态破坏状况，包括破坏面积、程度、分布等，制定相应的对策措施，为开展矿区植被与生态恢复工作提供依据。林业部门要立足本职工作，争取发改委、财政、国土、矿山企业的支持，动员组织各省参与编制全国矿区植被与生态恢复规划。

（四）提出矿区生态补偿的政策措施，建立生态恢复的长效机制

组织有关专家，研究制定各类矿区植被破坏应予补偿的指标体系，提出各类矿区以森林为主体的植被恢复和生态治理的标准，以及对实施全国矿区植被保护与生态恢复工程的成本、时限、规模和效益等进行科学测算，研究国家投入与企业治理相结合的投资模式，明确矿产开发企业的职责和任务，制定对森林植被保护和生态治理的单位和个人的补偿途径、补偿方式、补偿标准等，建立各类矿区森林植被恢复和生态治理的长效机制。