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我市农田水利基础设施建设的调研报告

我市农田水利基础设施建设的调研报告

关于我市农田水利基础设施建设的调查报告

——加强农田水利基础设施建设,改善农业生产条件

加强农田水利基础设施建设,对于巩固农业基础地位,提高农业特别是粮食综合生产能力,增加农民收入,具有特别重要意义。实行税费改革后,各县(市)在组织农田水利基本建设过程中面临的新问题比较突出。为此,我们深入基层进行了专项调研。小陈老师工作室

一、我市农田水利基础设施的现状及问题

经过多年的建设,我市已初步形成了一套具有一定规模的防洪除涝、农田灌溉、水土保持和城乡供排水体系,基本保障了农村经济社会发展的需要。

1、防洪工程。我市有堤防1620公里,其中干流堤防370.93公里,中小河流堤防1249公里。从地域上划分,城区堤防46.6公里,郊区堤防69.1公里,沿江8县堤防255.4公里。

2、水库工程。我市有水库196座,其中大型2座、中型17座,总库容13亿立方米。目前正在建设的有xx水库和xx水库。

3、灌溉工程。我市有机电井11435眼,小塘坝8344处,提水站3979处,累计兴建灌区20808处,其中万亩以上灌区60处,实灌面积481万亩,发展节水灌溉面积380万亩。

4、除涝工程。我市有涝区847处,其中大中型涝区27处,已治理易涝面积485.84万亩。

5、饮水解困工程。我市已建人畜饮水井3467眼,解决了280万人饮水困难。

6、水保工程。我市已治理水土流失面积1229.15万亩,占水土流失面积的37.4%。

7、水电工程。我市有小水电站17座,装机容量2.5万千瓦,年发电量8061万度。

但是从总体上衡量,特别是与全市经济社会发展和全面建设小康社会的要求相比,我市农田水利基础设施薄弱的局面并没有从根本上改变,主要是:

一是灌溉设施老化严重。全市已建灌区中大部分标准比较低,工程不配套。如江河自流灌区共有拦河坝1175座,但永久小陈老师工作室性的只有117座,仅占10%,其余均为五、六十年代以前建设的条石坝,建设标准低,工程质量差,加之运行年久、老化失修,实际灌溉排涝能力很低,亩均水资源和水利化程度都低于全国平均水平,水利设施更新改造的任务很重。

二是中小河流防洪能力不强。我市流域面积4平方公里以上的中小河流有186条,河流总长4484公里。其中已设堤防的还不足1/3,仍有3235公里河段没有设防,而且建成的堤防多为砂基砂坝,防洪标准很低,建筑物也不配套,遇有暴雨极易成灾,每年给农业生产带来的损失较重。

三是控制性工程不足。全市流域面积50平方公里以上的河流多数没有控制性工程。全市19座大中型水库控制面积只有6015平方公里,占全市区域面积的13%。由于缺少控制性工程,全市103亿立方米地表水年径流量只利用了13亿立方米,每年有82.6%的降水白白流走,水的利用率低,水资源优化配置格局没有形成,农业抗灾能力较弱。

四是水源工程分布不均。我市是水旱灾害频繁发生的地区,尤以旱灾为重,一遇干旱农业生产损失惨重。而目前我市仍有4620个村屯没有机电井,占全市农村总数的48.5%;有6286个屯存在人畜饮水困难,占全市农村总数的65.9%;还有许多耕地没有必要的水源、灌排条件,仍旧靠天吃饭。现有的8981眼灌溉井都集中分布在松嫩平原地区,山区、半山区、丘陵地带几乎空白。

五是水土流失严重。我市是全省水土流失严重地区之一,共有水土流失面积3282万亩,占总土地面积的41%。由于投入不足等原因,平均每年治理面积60万亩,目前仅治理了1178万亩,占水土流失面积的28%。此外,由于人口增加、建设规划用地等原因,又造成新的水土流失,防治任务十分艰巨。这种状况不改变,很难保证农业整体综合生产能力的发挥,难以改善农村贫穷落后面貌。

二、税费改革后农田水利建设面临的严峻形势

当前,随着农村税费改革的进一步实施,农民劳动积累工和义务工逐步取消,农田水利基础设施建设投入机制和组织方式发生了重大改变,造成农田水利基本建设投入锐减,建设速度明显放缓。主要表现在:

1、建设投资严重不足。建国以来,我国的农村水利建设主要是靠政府扶持和农民出工投劳进行的。税费改革前,我市农田水利基本建设年均投工1000万个,完成土石方3300万立方米,总投资1.04亿元。改革后,实行村内“一事一议”,而且对小陈老师工作室筹资投劳都作了明确的限制,减少幅度很大,农田水利基本建设投资投劳严重不足。2003年全市仅投工361.7万个,完成土石方1190.59万立方米,总投资5591.95万元,投资降幅达53.7%,不利于农业生产条件进一步改善,农业防灾减灾能力明显下降。

2、农民兴修水利的积极性不高。税费改革后,多年形成的政府发动、群众参与、技术负责、市场化运作等一整套行之有效的工作方法有相当一部分已不能再用,转而实行“一事一议”、民主决策。但由于水利工程建设具有自身的特点,在实践过程中农民对有较强公益性的工程采取不闻不问的态度,不参加议事;对流域性和利益不均衡性的工程往往“议而不决,决而不行”,缺乏兴修水利的积极性,没有真正形成“修水利、兴水利、用水利”的良好氛围,致使很多急需进行的农田水利工程建设不能组织实施。

3、水利工程正常管护难以为继。水利工程担负着防洪、除涝、灌溉等多项任务,大部分属于公益事业。对于这些工程的维护和管理,各县(市)普遍采取由劳动积累工支付维护管理经费。取消两工后,政府财政没有及时研究解决管护资金,导致我市大部分中小河流堤防、绝大多数涝区都处于无人管理状态,工程损坏相当严重,形成了新的隐患。尤其是那些存在病险隐患的小水库和小塘坝,简单的维修都难以进行,正常防汛备土无法到位,使本来建设标准不高的水利设施更加脆弱不堪,一旦发生洪涝灾害后果不堪设想。

4、产权制度改革进展缓慢。虽然我市自l995年就在全省率先开展对小型农田水利工程推行“承包、租赁、拍卖和股份合作制”等形式的产权制度改革,但其中大部分还只是采取简单承包的办法,回收资金有限。大中型水利工程产权制度改革力度普遍不够,目前全市万亩以上灌区、堤防工程、涝区排涝工程还没有实行产权和经营权分离经营性承包的,大中型水库也只进行了水面经营性承包。由于没有放开建设权和搞活经营权、缺乏市场运作条件,制约了水利建设吸纳社会资金,而利用外资、世行、亚行贷款搞水利工程的更少。改革滞后使农田水利工程建设与维护出现更多的困难。

5、“一事一议”难以施行。调查发现,由于农民民主参与意识低、议事过程不规范等原因,“一事一议”在现实操作中很难实行,主要表现为:突发事件难议;受益不均难议;遗留问题难议;牵扯到个人利益难议;班子软弱内部分歧家族矛盾难议;心理逆反超前建设超前消费难议。因此,“一事一议”很容易流于“有事不议,有事难议,议而不决,决而不行”,致使农田水利基本建设面临新的困境,这与当前高度重视“三农”问题的大环境很不协调。

按照税费改革政策,明年我市全部取消劳动积累工后,折资计算全市每年将减少农田水利基本设施投入1个多亿元,而这个数额地方财政是无力补偿的。全市农田水利基础设施的支撑能力将继续下降,将会制约农村经济的快速发展和农民增收目标的实现。

三、加强农田水利基本建设的建议

农田水利工程是农业和农村最基本的基础设施,在农业生产和农村经济发展中占有十分重要的作用。因此,必须充分认识当前农田水利基本建设遇到的新问题,运用科学的发展观,适应新要求,研究新办法,探索新机制,把农田水利基本建设坚持不懈扎实有效地开展下去,进一步巩固和增加农业基础设施,为农村经济发展、粮食安全和农民增收创造条件。为此建议:

1、创新工作思路,实行政策引导。历史经验证明,中国农业的发展包括农村水利的发展,首要的是靠政策。当前各地对农田水利基本建设如何组织出现了困惑。为了澄清模糊认识,划清政策界限,增强干部组织农建的信心,建议出台《关于加快农田水利基本建设的意见》,提出新形势下搞好农田水利基本建设的新思路,制定相应的扶持引导政策,对农田水利建设进行再动员。特别是要针对费改税后如何在保护农业、保护农民的同时又加快水利发展做出明确规定,从而使弱质产业逐步壮大,保障和支撑农村水利持续发展。

2、创新投入方式,建立多元化机制。税费改革后,农村水利建设的主要难点是资金问题。在当前农村经济基础相对薄弱,农民收入水平相对较低的情况下,要尽快建立和完善国家、地方、群众等多元化、多层次、多渠道、制度化的投入机制。一是各级财政都要按照经济增长速度,逐年增加农村水利建设的投资预算。建议市政府调整公共支出结构,在保证农村兴利工程投资的情况下,加大对农村纯公益工程的投资额度,提高农业生产综合抗灾能力;二是要根据“渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则,将农业综合开发、水利、国债资金、扶贫和以工代赈等用于水利建设的资金捆绑使用,采取资金分部门按原渠道管理,项目建设内容按照水利总体规划进行的方法,集中连片进行山、水、田、林路综合治理,提高农村水利建设的整体效益,最大限度地发挥投资效果;三是要实行以奖代补,探索对农民实行补贴的各种有效办法,加大对发展节水、水保等项目的扶持力度,充分调动农民的投资和参与信心;四是要积极探索、勇于实践、大力发展民营水利,积极引入市场经济机制,本着有利于调动群众的积极性、有利于加快水利建设步伐、有利于加强工程管理的原则,制定和完善发展民营水利的优惠政策和激励机制,充分调动社会各界的积极性,走民建、民有、民营,“小农水、大水利”的发展之路,改善水利投入严重不足的状况。

3、创新管理体制,深化水利改革。要按照“抓大放小,改旧促新”的指导思想,转让所有权,放开建设权,搞活经营权,深化水利改革。建议市政府强力推进水利工程产权制度改革,积极引进外来资本,盘活现有资产,形成产权多元化的格局。一是深入总结“五小”水利工程产权制度改革的经验,针对合同不规范、养护不及时、承包期限短、拍卖租赁形式少等问题,适时启动第二轮改革,注意推广成功模式,以便最大限度回收资金,保证水利工程发挥作用。二是充分利用全省水利工程管理单位体制改革的契机,尽快组织实施我市大中型水利工程管理体制改革,按照定岗定编、全员聘任、转换机制、管养分离的办法,从而进一步解决水管单位机制不活、经费短缺、人员臃肿、管理粗放的问题,提高工程的运行效益和管理水平;三是对新建的水利工程要放开建设权、管理权和经营权,采取市场化运作方式,实行投资主体多元化。在搞好试点的基础上,制定优惠政策,鼓励单位和个人按照“谁投资、谁建设,谁所有,谁管理,谁受益”的原则,根据农田水利基本建设的总体规划,采取独资、合资、股份合作等各种形式,兴修农田水利工程;采取租赁、拍卖、承包等办法,进行小流域和荒山、荒沟、荒丘、荒滩的开发,逐步实现农田水利工程产权明晰化、投入多元化和经营企业化。四是积极推进水价改革,按补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定水价,实行“新水新价、一区一价、合同水价”,提升水利工程的盈利能力,促进产权制度改革深入发展。

4、创新组织形式,规范议事规则。要严格按照“村民自治,一事一议”的原则,对“一事一议”的范围、形式、程序、用工管理和约束机制等进行规范,使其更加完善并更具操作性,逐步建立农民自愿参与、村社自行组织、政府协调服务的组织形式。一是要加强指导,健全村民自治组织。重点是要防止出现家族、宗族势力控制村委会现象,推行财务、政务、事务公开,设立“政务公开墙”和“财务明白栏”,让农民真正了解政策,自己当家作主。二是要规范议事程序。指导、督促村民委员会建立规范的议事程序,特别要把加强水利规划、注重项目筛选、突出事前宣传、提交工程效益分析报告等环节纳入议事程序中来,提高议事的成功率。三是要适当扩大议事范围。实践表明,我市农村大中型水利工程70%以上都是跨村、跨乡的工程。要尊重治水的区域性和科学性,跨村的工程要经乡镇人代会通过、跨乡工程要经县人代会通过,然后再经过村民代表大会议定后实施,减少议而不决的现象。四要加大督查力度。督查方式可以采取设立意见箱、开通举报电话、建立村务民主公开监督小组等多种形式。督查内容应涵盖资金筹集、议事工作开展及议事款项管理情况三个方面,避免决而不干。