对当前行政执法存在的问题及对策的思考

党的十六届四中全会通过了关于加强党的执政能力建设的决定。执政能力建设，特别是科学执政、民主执政、依法执政是党执政后的一项根本建设，也是我们党始终面临和不断探索的一个重大课题。其中，依法执政又是党和国家历史基础教训的高度概括和总结。依法执政离不开依法行政，依法行政是依法执政的具体表现形式和实现方式，研究和解决当前行政执法方面存在的诸多问题，提高司法及行政执法能力和水平，是依法行政、依法治国的密切需要，对于完善社会主义市场经济，建设法治政府，提高党的执政地位具有重要的现实意义和历史意义。

一、当前行政执法中存在的突出问题

1、浓厚的功利色彩、部门利益驱动、不移送刑事案件

在一些行政执法部门查处的行政违法案件中，涉及的对相对人给予经济处罚的同时，又需要追究相对人的刑事责任，一旦将案件移送，罚款也将随案移送。执法部门为了不让利益受损失，维护部门和单位利益，完成上级下达的罚款创收任务，确保本单位干部职工工资、福利兑现，既便是相对人的行为构成犯罪，应该移送司法机关追究刑事责任，现在这种利益驱动下，也是一罚了之，单位得实惠，相对人也满意。

2、执法人员收受贿赂、徇私舞弊，不移送刑事案件

违法调解，以罚代刑的背后，往往伴随着权钱交易，执法人员收受或索取行政相对人的贿赂。阜阳劣质奶粉事件中，工商管理人员白启祥、李亭君明知他人销售劣质奶粉导致被害人死亡，被害人亲属也多次要求查处此案，但白、李二人却因接受了当事人吃请和1000元贿赂，仅作了行政处罚，并伪造材料，隐瞒事实真相，企图让犯罪嫌疑人逃避法律追究。

3、行政执法人员执法水平差，缺乏区分罪与非的识别能力，证据收集、保全能力低，而不移送刑事案件

行政执法案件中构成犯罪的，大多数为结果犯，有的用具体数字表述，有的则用“情节严重，性质严重”等模糊概念表述，在实践中不宜把握，尽管有的案件有司法解释，但行政执法部门对司法解释知之甚少，在案件处理中，往往是就低不就高，以理解和掌握的政策法律结案，致使有些触犯刑律的犯罪嫌疑人未受到刑事追究，放纵了犯罪。另外，收集固定证据是专业性很强的一项专门工作，一方面，法律对证据形式、证明方法有特殊要求，另一方面，对证据材料的调查、收集、审查必须符合法定程序；同时，证据由于时间或其它原因，有灭失或难以提取的困难，固定和保全证据也显得尤为重要，行政执法人员使用证据的专业水平低，要么程序不合法，要么证据不能证明犯罪，致使有些刑事案件降格处理，导致打击不力，放纵犯罪。

4、行政执法权“出租”现象严重，致使权力泛滥

行政执法权是国家赋于国家行政机关的一项特殊权利，任何单位和个人都无权享有。实际工作中，有此国家行政机关利益驱动，法制观念淡薄，把本应由国家行政机关依法行使的行政权利，“出租”给某些单位和个人，以致使一些单位和个人借用“出租”的行政权，乱罚款、滥收费，甚至索取、收受行政相对人贿赂、贪污、私分罚没款，造成较坏的社会影响。如烟火爆竹、煤碳管理权本应由国家行政主管部门负责，但是，有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人，并以政府的名义成立办公室，行使行政执法权。这种行为导致的结果必然是权利泛滥，影响政府形象，破坏社会经济秩序。

5、检察机关对行政执法的监督意识差

检察机关是国家的法律监督机关，理所当然地应当担负起对法律实施的监督职责，但检察机关重刑轻罚的思想依然存在，在打击刑事犯罪方面我们的确积累了不少经验，这是无庸置疑的。但随着我国经济的发展，行政执法领域经济领域内的违法犯罪日渐增多，打击这类犯罪是我国法治建设的需要，我国九七刑法的修改就是例证。检察机关如何随着立法上的调整，加大对行政执法领域犯罪的查处力度是当前我们值得探讨和思考的问题。首先，要认识到当前行政执法中有些问题的严重性，有的权钱交易，败坏党和政府的形象，有的渎职造成人民生命财产重大损失，有的无视法律，侵犯公民的人身权利和民主权利等等。如果听之任之，会破坏我国刚刚建立的市场秩序和法制秩序，就影响十六届四中全会提出的依法执政目标的实现，其危害性是不能低估的。其次，唱好法律监督的主旋律，借助法律监督这个平台，查处和打击行政执法犯罪案件，维护社会公平正义，是我们义不容辞的职责。如果我们在观念上对行政执法监督仍然抱着无所谓，害怕多一事，或者是例行公事，满足于发文件、讲讲话，不实实在在地抓一抓案件，那就是对“强化法律监督，维护公平正义”认识的一种偏颇，是执法中的教条主义和主观主义，应当给予摈弃。

6、对行政执法监督程序不规范，导致监督不力

今年高检院和国务院部分行政执法部门共同会签了关于完善行政执法部门移交刑事案件的文件，这对监督行政执法具有积极的作用。司法实践中，这种监督是伴随刑事案件的移送而开展的，对移送以外的行政执法案件，如该立未立的，该移送而未移送的如何开展监督，法律未有明确规定，形成法律监督的“灰色”地带。正如以上分析所述，容易形成案件的降格处理和执法中的徇私枉法现象。另外，检察机关内部对行政执法如何进行监督，行政诉讼法只规定了进入诉讼程序，检察机关有权进行监督，对诉讼以外的行政执法案件如何开展监督，检察机关内部如何划定职责，也需要认真研究解决。

二、加强对行政执法监督的设想

加强对行政执法的监督，有利于提高行政案件质量和执法人员的执法水平，有利于维护政府形象，有利于在全社会实现公平正义，对于完善社会主义民主和法制，提高我党依法执政水平具有重要意义。

1、强化监督意识，维护公平正义

人民检察院是宪法和法律规定的专门法律监督机关，有权对行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。完善和加强这种监督制度和方式，健全刑事司法与行政执法衔接机制，发挥检察机关对行政机关及其工作人员的职权活动进行监督的作用，是贯彻十六届四中全会精神，加强依法执政能力建设的需要；是规范政府行政行为，维护法制统一的需要；也是落实高检院提出的“强化法律监督，维护公平正义”的需要。当前，社会治安和反腐败的形势比较严峻，行政执法领域里有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，因此，要强化法律监督，发挥监督职能，探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，使执法部门的权力受到有效的监督和制约。一方面，法律监督的触角要向前延伸，由过去重点审查批准逮捕、审查起诉，提前到引导侦查监督上，对该立未立，该诉未诉，“另案”作其他处理的，要问一个为什么，要建议立案、追扑、追诉。另一方面，要积极探索，认真研究对执法部门监督的范围、程序、方式等，使法律监督更加符合司法规律，符合中国法制建设的需要，使法律监督与健全法制社会有机结合起来，与惩治腐败建设廉洁政府有机结合起来，与打击犯罪维护社会经济秩序，社会稳定有机结合起来，有效地保证法律统一正确实施，实现全社会的公平正义，更好地为全面建设小康社会服务。

2、加强法制宣传教育，提高行政执法水平

依法治国，一个重要方面就是依法行政，各级行政机关要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员都要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和全国人大颁布的《行政许可法》是推进依法行政，建设法治政府的重大举措。检察机关可结合查处行政职务犯罪案件，以案示法，尤其是对当前行政执法领域暴露和存在的突出问题。如：违反委托授权执法权“出租”问题；有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、乱罚款问题；执法程序不规范问题等，可到发案单位和重点执法领域进行个案剖析，举行一次案发原因分析会，上一堂法制课，提一份检察建议。同时，可利用各种形式上如办培训班，举办电视讲座，图片展、报告会等。对行政执法单位进行执法理念的教育，引导和规范执法程序。另外，检察机关与行政执法单位可建立会议联系制度，采取“走出去，请进来”的方式，建立司法与行政执法联系工作机制。

3、严肃查处行政职务犯罪案件

随着改革的深入，经济和社会的全面发展，行政职务案件也呈上升态势，尤其是侵害国家和社会公共利益的犯罪，严重侵犯公民权利的犯罪，经济犯罪，严重失职、渎职的犯罪较为突出，要加大查处和打击的力度；一是要有一定的案件数量，数量是打击力度的具体体现；二是要查处有重大影响的案件，出重拳、击重点，力争破窝案、串案；三是对职务犯罪案件不能一退了之，避免单纯追求经济利益的倾向，更不能有等级观念，能诉的坚决诉，不在检察环节消化；四是对职务犯罪案件判刑时轻的要坚决抗诉，防止打击不力而放纵犯罪的倾向和苗头；五是要提高办案质量，要确保“立得住、诉得出、判得了”，用较高的办案质量确保打击的效果。

4、建立对行政执法的监督机制

要从两方面入手，一方面，要进一步完善规范行政执法与刑事执法衔接机制，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，是行政执法与刑事执法协作配合两个规范性文件，要认真贯彻落实，在此基础上，最高检、公安部等部门又颁布了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，对进一步规范和完善行政执法与刑事执法衔接具有重要作用，下一步，要加大工作的落实力度，要突出抓好：一是要落实情况信息通报制度，要制度化、规范化，要建立以检察机关为主体的协调机构，确保信息交流，情况通道畅通；二是建立检察机关对行政执法案件的查询制度。确保检察机关的查询权不受干预。检察机关可以根据某一时期行政执法方面的一些热点问题，群众普遍关心的问题，有针对性、有重点地查询行政执法机关某一时期的执法情况；同时，检察机关还可以根据专项治理以及一些带有倾向性的问题，采取“系统查、查系统”的方法，分行业、分系统，对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人举报或群众反映强烈的行政案件进行普查或抽查。另一方面，要完善检察机关内部分工，强化监督功能。行政执法涉及的行政法规比较多，监督单位必须了解和熟悉行政法规，从这个角度讲，民事行政检察部门应是检察机关对行政执法监督的主体，应赋于他们的初查权，涉嫌构成犯罪的，然后再分流有关部门处理，这样做，对监督法律实施，适用政策法律，处理涉刑案件都是有益的。