税收规章范文第1篇

1998年，在需求不足、通货紧缩的经济社会背景下实现税收增收1000亿元的目标，其中的艰辛和甘苦，就是今天回想起来，依然十分清晰，历历在目。然而，从1999年起，中国税收似乎走上了快车道，当年的增收额近1500亿元，增幅达16．2％，全国税收收入规模首次突破了10000亿元的大关。2000年，税收的增长速度进一步加快，增收额达到了2348亿元，增幅为22．8％。刚刚过去的2001年，增收势头仍旧居高不下。全年增收额为2450亿元，增幅为19．7％。由此，全国税收收入规模又进一步迈上了15000亿元的台阶。

再往前追溯至1994年。那一年，全国的税收收入5070．79亿元。从5000亿元增加到10000亿元，我们用了5年的时间。从10000亿元跃增到15000亿元，我们用了2年的时间。照着这个势头走下去，即便最保守的估计，以每年税收增幅10％计算，至多再花上3年的时间，到2004年，即可跨越20000亿元。也就是说，10年时间，中国的税收收入规模便可翻两番。

税收收入的高速增长，本来应当作为一个利好消息来庆贺。国家拥有了较为充裕的收入，政府掌握了日趋增加的财力，可以干好许多过去想干而干不了的事情。诸如健全社会保障、加大科教投入、支援西部开发、强化宏观调控能力等，都是我们一直想做好，但又苦于钱少而不能全力去做的工作。更何况，增加税收收入在整个政府收入中的份额，提高财政收入占gdp的比重，又是我们企盼多年并为之付出了不懈努力的目标。当这些事情终于可以提上议事日程，当企盼且为之奋斗的目标终于有了实现的希望的时候，我们怎能不为之鼓掌、为之欢呼呢？

但是，与此同时，也可以从社会上听到另一种声音。这就是，税负重了。特别是在经济增长仍依赖政府动用各种手段加以推动的情况下，税收的增加会阻碍投资和消费需求的扩大，从而削弱经济增长的劲头。当将这些见解和判断纳入视野，并且同其他的相关因素联系起来的时候，我们又不能不在兴奋之中穿插着一些忧虑的成分。

冷静下来，平心而论，我们现行的税制还是1994年确立的。从那以后，税制格局并未做什么调整，税收政策亦未有什么大的变化。既没有增设税种（纳入费改税系列的车辆购置费改为车辆购置税，以及恢复征收的、属于个人所得税系列的利息所得税是两个例外），又没有扩大税基，亦没有提高税率。按照可以从任何辞典上查到的约定俗成的解释，这几年来，我们并没有采取什么可纳入“增税”范畴、可用“增税”来定义的举措。对于当前的税收收入高速增长，显然只能由经济增长、征管力度加强和费改税等一次性政策调整几个角度去分析。

税收收入可随经济增长而自然增长，会因一次性政策调整而跳跃式增加，这些都属于常识性的道理，在此并不需要重新审视。惟一的问题在于，应当如何看待税务机关通过加大征管力度、提高征收效率而带来的哪一块税收收入增长？

在既有税制的框架内依法征税，把该收的税如数收上来，是税务机关的天职所在也是税务机关必须倾力追求的目标。放着该收的税不收，听凭偷逃税的现象蔓延而不采取积极的行动加以阻止，或者跳出既有税制的框架，随意给予企业和居民所谓减免税的照顾，在中国的市场经济已经有了长足的发展、税制运行格局经过1994年的改革已经逐步趋于规范的今天，无论如何，不能再是税务机关的所作所为。抱怨税务机关因加大征管力度、提高征收效率，加重了企业和居民的税收负担，无疑既片面，又不合时宜。恰恰相反，税务机关还应当继续采取一切可以采取的行动，进一步加大征收管理的力度，力争实现税收的应收尽收。这是必须加以肯定，在任何时候或任何情况下都不能动摇的一条。

不过，换一个角度，站在企业和纳税人的立场上，就其当前所承受的来自于政府部门的负担来看，又的确不能说是轻的。其中的原因也为大家所熟知，那就是，在当前的中国，除了税收之外，政府还使用别的形式，通过别的渠道取得收入。其中，属于规范性的、纳入预算的收入有：企业收入、教育费附加收入以及其他杂项收入；介于规范性与非规范性之间、未纳入预算但可比较精确统计的收入有：预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等；纯系制度外且无法加以精确统计的收入，则是由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等。如果将上述四个层次的这些收入统统相加，中国政府收入的总量，将要以税收收入的倍数计算。以2000年的数字测算，能够统计到的前三个层次的中国政府收入总计为26314．87亿元，占到gdp的29．43％。在此基础上，以第四个层次——制度外收入——占gdp的5％计算，则加入制度外收入之后的整个政府收入占gdp的比重，达到34．

43％。这个负担水平，是单纯的税收负担数字的2．43倍。

如果以是否纳入预算作为判定规范性与否的标准，那么，前两个层次的政府收入便是规范性的，后两个层次的政府收入则是非规范性的。正是由于规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存，而且，相比之下，在数额上，后者又大于前者。1998年的时候，朱镕基总理才将当时的中国政府收入格局描绘为费大于税。并且，政府在加大税收征管力度的同时，启动了费改税的改革。

回过头来看一下1998年以来我们在费改税道路上所走过的历程，可以发现，费改税还没有多少实质性的进展。作为费改税重头戏的养路费改燃油税的方案，至今还处在论证阶段。农村的税费改革，仍在安徽等少数省份试点。有所突破的，只是从2001年起，原收取的车辆购置费改成了车辆购置税。

税收征管力度的加大已经带来了税收收入的高速增长，费改税的进程则相对迟缓。一快一慢、快慢不等。两项工作既然未能同步，非规范性的政府收入未能随规范性政府收入的增加而相应减下来，其结果，企业和居民的总体负担以及整个gdp的分配格局因此而朝什么方向变化，是不言而喻的。

这就是说，当前企业和居民的负担重，并非是税负重，而是五花八门的费负重。负担重，不能归因于税收征管力度的加大，而是费改税进程相对迟缓的结果。

再深一层看，在任何时期、任何情况下，大到一个国家的整体税制设计，小至整体税制中某一单个税种的税制设计，总是以取得既定规模的税收收入为基本着眼点的。由于现实生活中税收的实际征收率永远不会达到100％，故在设计税制时，无论是税基的选择，还是税率的安排，都要“宽打窄用”——将实际征收率的因素放入其中。税基、税率和实际征收率三个因素的乘积，便是我们要通过某一税种或整个税制所取得的税收收入。所以，税基和税率的乘积，只是理论上的税负水平。实际的税负水平，则要放入实际征收率的因素之后，从三个因素的乘积中去判断。其中，任何一个因素的变化，都会带来实际税负水平的升降。这便意味着，即使未采取任何扩大税基或提高税率等旨在提高理论税负水平的行动，随着税收征管状况的改善，也会使实际税负水平相应上升。

一旦将实际税负水平引入分析过程，如下两个方面的结论也就可随之得出：

税收规章范文第2篇

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

税收立法的基本原则主要包括宪法原则、法定原则、公平原则和效率原则。

税收立法的宪法原则．又称依宪治税原则。宪政是以宪法为核心的民主政治，其核心一是对政府权力进行合理限制；二是保障公民的基本权利。税收立法遵循宪法原则集中体现在对征税主体权力的科学设置和对纳税主体合法权益的有效保障两个层面上。

税收立法的法定原则，又称税收法定主义。税收立法的法定原则主要包括税收立法权限法定、税收立法程序法定、税收立法范围法定。权限法定是指税收立法权限的横向和纵向配置要依法行使；程序法定是指税收立法程序要严格遵循法律规定的程序进行；范围法定是指税收立法要保持在全国范围的统一实施。

税收立法的公平原则。公平原则反映在税收立法层面的主要内容：一是普遍参与原则，即立法过程要广泛吸收各层面纳税人参加，要体现公开透明。二是权利(力）义务对等原则。即征税主体与纳税主体，立法主体与纳税主体间的权利(力)义务应该是对称的，在强势群体与弱势群体间不应存在权利(力)义务的差距。

税收立法的效率原则，包括经济效率原则和程序效率原则。经济效率原则是指税收立法的成本最低原则：程序效率原则是指税收立法的期间最短原则。

二、税收立法制度

税收立法制度包括税收立法体制的制度、税收立法主体的制度、税收立法权分配的制度，税收立法程序的制度、税收立法监督的制度以及税收立法与有关方面关系的制度，等等。本文重点分析体制、主体、权限、程序等几个制度。

(一)税收立法体制

税收立法体制是关于税收立法权、税收立法权运行和税收立法权载体诸方面的体系和制度构成的有机整体。它由三个要素组成：一是立法权限的体系和制度，包括税收立法权的归属、性质、种类、范围、限制、各种税收立法权之间的关系等内容。二是税收立法权的运行体系和制度．包括税收立法权运行的原则、过程、方式等方面的体系和制度。三是税收立法权的载体体系和制度，包括行使税收立法权的立法主体或机构的设置、组织原则、活动形式与程序等方面的体系和制度。

现代世界税收立法体制主要有以下几种模式：

一是单一的税收立法体制。这是指税收立法权由一个政权机关行使的税收立法体制。包括单一的一级立法体制，即税收立法权由中央一级一个政权机关行使，而不是由几个中央政权机关行使：单一的两级立法体制，即税收立法权由中央和地方两级各由一个政权机关行使。

二是复合的税收立法体制。这是指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制，根据立法权归属的不同，有议会和总统共同行使和君主与议会共同行使两种。

三是制衡的税收立法体制。这是指税收立法权建立在税收立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的税收立法体制。这种体制下，立法职能原则上属议会，但行政首脑有权对议会的立法活动施加影响，甚至直接参与。

目前我国税收立法体制是—狭义法律角度上的单一的一级立法体制和广义法律角度上的复合立法体制并存的特殊税收立法体制。所谓狭义法律角度上的单一的一级立法体制是指我国税收法律目前只有《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年)三部法律是经中央立法机关颁布的。所谓广义法律角度上的复合立法体制是指我国税收立法除仅有三部具备狭义法律效力外，其余的均为国务院的行政法规和财政部、国家税务总局的部门规章(而这些均属授权立法)，而更多的则是不具广义法律效力的规范性文件。无论单一的一级税收立法还是复合税收立法(中国的这种复合立法体制不是典型的复合立法体制，所谓“复合”是指最高权力机关和最高行政机关的“复合”立法)，中国的税收立法权仅限中央，而地方不具有税收立法权。因此，要改变目前这种税收立法体制，应适当下放地方税收立法权，建立单一的两级税收立法体制，这也是深化税收体制改革、统一城乡税制的必然趋势和要求。

(二)税收立法主体

税收立法主体有狭义与广义之分。在单一的一级立法体制条件下，狭义的税收立法主体是指依法有权进行税法的制定、认可和变动活动的中央国家权力机关；广义的税收立法主体还应包括与广义税收立法体制相对应的授权参与税法的制定、认可和变动活动的其他国家机关以及纳税人代表。在单一的两级立法体制条件下，狭义的税收立法主体应包括中央和地方级国家机关。因此，狭义的税收立法主体是指具有税收立法权的国家权力机关，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，具有税收立法权的国家权力机关是全国人大及其常委会。广义的税收立法主体还包括国家最高行政机关(国务院)在授权条件下具有税收行政法规的立法权以及财政部．国家税务总局依法具有税收部门规章的立法权。

(三)税收立法权限

1．税收立法权的内涵。税收立法权是一个综合权力体系。从横向看，有权力机关的立法权、行政机关的立法权和司法机关的立法权；从纵向看，有中央立法权和地方立法权；从性质看，有立法机关的立法权和非立法机关(即授权机关)的立法权；从体制看，实行单一的一级立法体制国家，只有国家立法权，实行单一的两级立法体制国家，则有中央立法权和地方立法权，等等。

税收立法权是税收立法的核心，科学地界定与配置税收立法权具有重要的现实意义：一是有助于防治专制擅权；二是有助于实现立法制度化和科学化：三是有助于明确不同层次，不同机关立法的任务与目标；四是有助于监督立法活动。

2．税收立法权的范围。《立法法》是一部专门规定立法主体行使立法权范围的基本法律。税收法律的立法权限范围，《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。国家立法权是指由最高国家立法机关，以整个国家名义行使的，用以调整最基本的、全局性的社会关系，在立法权体系中居于最高级别和地位的一种立法权。根据这一规定．税收法律(狭义)的立法权归属全国人大及其常委会．其他国家机关无此权力。《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。至于如何界定“税收基本制度”，即在税收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法规”和“部门规章”的法律形式，《立法法》并未明确界定，这给税收立法留下了不确定的空间，也是诸多税收“行政法规”迟迟不能上升到”法律”级次，“税收基本法”迟迟不能出台的根源之一。因此，具体界定“税收基本制度”并在“税收基本法”中加以规定是税收立法的当务之急。我们认为，”税收基本制度“是税收法律中具有普遍指导作用、规范一般最基本的法律制度。具体应包括以下主要内容：一是税法的基本原则制度；二是税收立法权限制度；三是税收管理体制制度；四是征纳双方的权利(力)与义务制度；五是税收执法责任制度；六是税收的处罚制度；七是税收救济制度：八是税务组织机构和职能制度；九是税务中介机构制度；十是涉外税收制度。等等。

税收行政法规的立法权限范围。根据《立法法》第九条的规定，在“税收基本制度”尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要．对其中的部分事项先制定行政法规。同时，根据《立法法》第十一条的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。但对”条件成熟”和”及时制定”没有具体条件和时间的规定，这给税收立法的及时“升级”留下了缺口，以致一些改革方案比较成熟的税收行政法规，经历了十几年的”实践检验”仍不能”及时制定法律”。其实，《立法法》第五十六条已明确规定国务院制定税收行政法规的法律依据是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。根据这一规定，目前我国只有三部税收法律。而行政法规只能围绕执行这三部税收法律来制定，如果根据这一逻辑推理，凡与这三部税收法律无关的行政法规均无法律依据，从而均属无效法规。改变这种税收立法实践与《立法法》严重相悖尴尬局面的惟一途径就是将已基本成熟(不可能完全成熟)的税收行政法规尽快”及时制定法律”。

税务部门规章的立法权限范围。根据《立法法》第七十二条规定，国务院各部委，在本部门的权限范围内，可以制定规章。但同时又规定，制定规章的法律依据是“根据法律和国务院行政法规”和“属于执行法律或者国务院的行政法规事项”。如果上述分析行政法规时的逻辑推理成立，那么同样，凡与三部税收法律无关的税务部门规章均无法律依据，从而也均属无效的部门规章，而实际情况是部门规章在广义的税收“法律”中占有相当大的比重。我国税收立法严重滞后可见一斑。

3．税收立法权的配置。税收立法权的配置包括横向配置和纵向配置两个层面。税收立法权的横向配置主要是指税收立法权在权力机关和行政机关的配置。目前，税收立法权横向配置存在的主要问题是权力机关与行政机关的税收立法主体身份本末倒置，集中表现在行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位。这是对税收法定主义的严重背离，其直接后是税收立法层次低、质量差、权威性不高。

税收立法权的纵向配置是指税收立法权在中央权力机关与地方权力机关之间、国务院与省级行政机关之间以及国家税务总局与地方省级税务局之间的税收法律行政法规和税收部门规章的税收立法权之间的配置。显然，纵向税收立法权的配置较为复杂，涉及税收法律、税收行政法规和税收部门规章三个法律层面的关系与内容。目前，税收纵向立法权存在的主要问题是法律规定与法律实践存在较大反差，即法律规定上。税收立法权高度集中在中央．在国务院，而税法实践中，地方则拥有较大的税收立法权。这种状况的直接后果是：一方面地方不能适应市场经济和改革开放的需要享有适当的税收立法权以调整和配置资源；另一方面由于种种主客观原因实际上地方拥有游离于国家税法体系之外的许多税收立法权．从而破坏了税法的完整与统一。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于“适当扩大地方税政管理权”的决定为解决税收纵向立法权问题提出了基本思路，但真正要解决纵向立法权问题尚有待逐步以法律形式加以明确。从“适当扩大地方税政管理权”到“适当下放地方税收立法权”还有多远的路要走，是国人普遍关心的问题。从法律意义上讲，地方享有适当税收立法权符合《宪法》和《立法法》的规定，而《税收征管法》却设置了法律上的某些障碍，但《立法法》的法律阶位是高于《税收征管法》的。因此，我们认为，适当下放地方税收立法权应做好以下立法准备：一是确立地方立法的基本原则；二是确定地方立法的性质与范围；三是确定地方税收立法的具体事项(采取反列举法)：四是建立地方税收立法专门机构与专业人员；五是建立地方税收立法的监督机构与机制，等等。

(四)税收立法程序

根据法律级次，我国对法律、行政法规和部门规章分别制定了相应的立法程序制度。

法律的立法程序制度。全国人大通过的《立法法》第二节和第三节分别就全国人大及其常委会的立法程序做出了法律规定。该法规定制定法律必须经过提出、审议、表决和公布四道程序。

行政法规的立法程序制度。国务院制定的《行政法规制定程序条例》规定，制定行政法规必须经过立项、起草、审查、决定与公布和行政法规解释等五道程序。

部门规章的立法程序制度。国务院制定的《规章制定程序条例》规定，制定部门规章必须经过立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案等五道程序。

目前，除国家税务总局根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，制定了《税务部门规章制定实施法》(2002年3月1曰起实行)以外，我国尚无专门的税收法律和税收行政法规的立法程序制度，税收法律和税收行政法规的立法程序应遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关制度实行。但是，对于日常大量的税收规范性文件却无制定程序的相关制度，这必将引起税法间的不协调、甚至矛盾现象的时有发生。因此，尽快出台和填补规范性文件制定程序的空白，并将其中重要内容提升为部门规章是避免规范性文件过多过滥的当务之急。

三、税收法律体系的形成

目前，我国宏观层面税收立法面临的主要任务是对税收立法的全面规划与设计，即对税收法律体系的规划与设计，主要包括对税收法律立法的短期、中期和长期的规划与设计。我们认为：

从长期规划看，应设计一套适应国情的税收法律体系。具体讲，应设计一套以《税收基本法》为统领的，其他各部门税法包括《税收实体法》、《税收程序法》、《税收救济法》、《税收组织法》和《税收国际法》等相互协调配套的税收法律体系。这一体系大致用10年左右的时间完成立法程序。从中期规划看，应在抓紧完成《税收基本法》最后一道立法程序的前提下，完成《税收程序法》和《税收组织法》等的立法准备程序工作等等。从短期(近1～2年)规划看，应抓紧完成《税收实体法》的完善与升级程序以及《税收基本法》的审议等等。

与此同时，从宏观层面还应规划与设计税收立法的级次。我们认为，《税收基本法》应列为全国人民代表大会审议通过的最高级次；一些重要的单行行政法规和国务院的《增值税暂行条例》等应列入全国人大常委会审议的税收“法律”级次；一些重要的部门规章和财政部的《增值税暂行条例实施细则》等应列入国务院的税收“行政法规”级次；一些重要的“批复”或“通知”应列入国家税务总局的税收“部门规章”级次，应尽量减少“规范性文件”的数量。

四、提高税收立法质量与效率的对策建议

首先，要现实地确定税收立法的基本内容。我国经济体制改革已触及深层次的矛盾，即权力与利益的重新调整与配置面临的阻力而影响税收立法的进程与效率，比如《税收基本法》中关于权力主体与义务主体的权益问题；出口退税、合并内外资企业两套所得税制改革都会引起中央、地方政府利益格局的变动等等。在这种情况下，应该既从全局出发，又兼顾利益格局不受太大影响，选择震动较小的立法内容，成熟的和基本成熟的先立，即先易后难，不能等各方都”协调好”或完全成熟了再出台，以加快税收立法的效率。

税收规章范文第3篇

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

税收立法的基本原则主要包括宪法原则、法定原则、公平原则和效率原则。

税收立法的宪法原则．又称依宪治税原则。宪政是以宪法为核心的民主政治，其核心一是对政府权力进行合理限制；二是保障公民的基本权利。税收立法遵循宪法原则集中体现在对征税主体权力的科学设置和对纳税主体合法权益的有效保障两个层面上。

税收立法的法定原则，又称税收法定主义。税收立法的法定原则主要包括税收立法权限法定、税收立法程序法定、税收立法范围法定。权限法定是指税收立法权限的横向和纵向配置要依法行使；程序法定是指税收立法程序要严格遵循法律规定的程序进行；范围法定是指税收立法要保持在全国范围的统一实施。

税收立法的公平原则。公平原则反映在税收立法层面的主要内容：一是普遍参与原则，即立法过程要广泛吸收各层面纳税人参加，要体现公开透明。二是权利(力）义务对等原则。即征税主体与纳税主体，立法主体与纳税主体间的权利(力)义务应该是对称的，在强势群体与弱势群体间不应存在权利(力)义务的差距。

税收立法的效率原则，包括经济效率原则和程序效率原则。经济效率原则是指税收立法的成本最低原则：程序效率原则是指税收立法的期间最短原则。

二、税收立法制度

税收立法制度包括税收立法体制的制度、税收立法主体的制度、税收立法权分配的制度，税收立法程序的制度、税收立法监督的制度以及税收立法与有关方面关系的制度，等等。本文重点分析体制、主体、权限、程序等几个制度。

(一)税收立法体制

税收立法体制是关于税收立法权、税收立法权运行和税收立法权载体诸方面的体系和制度构成的有机整体。它由三个要素组成：一是立法权限的体系和制度，包括税收立法权的归属、性质、种类、范围、限制、各种税收立法权之间的关系等内容。二是税收立法权的运行体系和制度．包括税收立法权运行的原则、过程、方式等方面的体系和制度。三是税收立法权的载体体系和制度，包括行使税收立法权的立法主体或机构的设置、组织原则、活动形式与程序等方面的体系和制度。

现代世界税收立法体制主要有以下几种模式：

一是单一的税收立法体制。这是指税收立法权由一个政权机关行使的税收立法体制。包括单一的一级立法体制，即税收立法权由中央一级一个政权机关行使，而不是由几个中央政权机关行使：单一的两级立法体制，即税收立法权由中央和地方两级各由一个政权机关行使。

二是复合的税收立法体制。这是指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制，根据立法权归属的不同，有议会和总统共同行使和君主与议会共同行使两种。

三是制衡的税收立法体制。这是指税收立法权建立在税收立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的税收立法体制。这种体制下，立法职能原则上属议会，但行政首脑有权对议会的立法活动施加影响，甚至直接参与。

目前我国税收立法体制是—狭义法律角度上的单一的一级立法体制和广义法律角度上的复合立法体制并存的特殊税收立法体制。所谓狭义法律角度上的单一的一级立法体制是指我国税收法律目前只有《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年)三部法律是经中央立法机关颁布的。所谓广义法律角度上的复合立法体制是指我国税收立法除仅有三部具备狭义法律效力外，其余的均为国务院的行政法规和财政部、国家税务总局的部门规章(而这些均属授权立法)，而更多的则是不具广义法律效力的规范性文件。无论单一的一级税收立法还是复合税收立法(中国的这种复合立法体制不是典型的复合立法体制，所谓“复合”是指最高权力机关和最高行政机关的“复合”立法)，中国的税收立法权仅限中央，而地方不具有税收立法权。因此，要改变目前这种税收立法体制，应适当下放地方税收立法权，建立单一的两级税收立法体制，这也是深化税收体制改革、统一城乡税制的必然趋势和要求。

(二)税收立法主体

税收立法主体有狭义与广义之分。在单一的一级立法体制条件下，狭义的税收立法主体是指依法有权进行税法的制定、认可和变动活动的中央国家权力机关；广义的税收立法主体还应包括与广义税收立法体制相对应的授权参与税法的制定、认可和变动活动的其他国家机关以及纳税人代表。在单一的两级立法体制条件下，狭义的税收立法主体应包括中央和地方级国家机关。因此，狭义的税收立法主体是指具有税收立法权的国家权力机关，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，具有税收立法权的国家权力机关是全国人大及其常委会。广义的税收立法主体还包括国家最高行政机关(国务院)在授权条件下具有税收行政法规的立法权以及财政部．国家税务总局依法具有税收部门规章的立法权。

(三)税收立法权限

1．税收立法权的内涵。税收立法权是一个综合权力体系。从横向看，有权力机关的立法权、行政机关的立法权和司法机关的立法权；从纵向看，有中央立法权和地方立法权；从性质看，有立法机关的立法权和非立法机关(即授权机关)的立法权；从体制看，实行单一的一级立法体制国家，只有国家立法权，实行单一的两级立法体制国家，则有中央立法权和地方立法权，等等。

税收立法权是税收立法的核心，科学地界定与配置税收立法权具有重要的现实意义：一是有助于防治专制擅权；二是有助于实现立法制度化和科学化：三是有助于明确不同层次，不同机关立法的任务与目标；四是有助于监督立法活动。

2．税收立法权的范围。《立法法》是一部专门规定立法主体行使立法权范围的基本法律。税收法律的立法权限范围，《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。国家立法权是指由最高国家立法机关，以整个国家名义行使的，用以调整最基本的、全局性的社会关系，在立法权体系中居于最高级别和地位的一种立法权。根据这一规定．税收法律(狭义)的立法权归属全国人大及其常委会．其他国家机关无此权力。《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。至于如何界定“税收基本制度”，即在税收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法规”和“部门规章”的法律形式，《立法法》并未明确界定，这给税收立法留下了不确定的空间，也是诸多税收“行政法规”迟迟不能上升到”法律”级次，“税收基本法”迟迟不能出台的根源之一。因此，具体界定“税收基本制度”并在“税收基本法”中加以规定是税收立法的当务之急。我们认为，”税收基本制度“是税收法律中具有普遍指导作用、规范一般最基本的法律制度。具体应包括以下主要内容：一是税法的基本原则制度；二是税收立法权限制度；三是税收管理体制制度；四是征纳双方的权利(力)与义务制度；五是税收执法责任制度；六是税收的处罚制度；七是税收救济制度：八是税务组织机构和职能制度；九是税务中介机构制度；十是涉外税收制度。等等。

税收行政法规的立法权限范围。根据《立法法》第九条的规定，在“税收基本制度”尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要．对其中的部分事项先制定行政法规。同时，根据《立法法》第十一条的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。但对”条件成熟”和”及时制定”没有具体条件和时间的规定，这给税收立法的及时“升级”留下了缺口，以致一些改革方案比较成熟的税收行政法规，经历了十几年的”实践检验”仍不能”及时制定法律”。其实，《立法法》第五十六条已明确规定国务院制定税收行政法规的法律依据是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。根据这一规定，目前我国只有三部税收法律。而行政法规只能围绕执行这三部税收法律来制定，如果根据这一逻辑推理，凡与这三部税收法律无关的行政法规均无法律依据，从而均属无效法规。改变这种税收立法实践与《立法法》严重相悖尴尬局面的惟一途径就是将已基本成熟(不可能完全成熟)的税收行政法规尽快”及时制定法律”。

税务部门规章的立法权限范围。根据《立法法》第七十二条规定，国务院各部委，在本部门的权限范围内，可以制定规章。但同时又规定，制定规章的法律依据是“根据法律和国务院行政法规”和“属于执行法律或者国务院的行政法规事项”。如果上述分析行政法规时的逻辑推理成立，那么同样，凡与三部税收法律无关的税务部门规章均无法律依据，从而也均属无效的部门规章，而实际情况是部门规章在广义的税收“法律”中占有相当大的比重。我国税收立法严重滞后可见一斑。

3．税收立法权的配置。税收立法权的配置包括横向配置和纵向配置两个层面。税收立法权的横向配置主要是指税收立法权在权力机关和行政机关的配置。目前，税收立法权横向配置存在的主要问题是权力机关与行政机关的税收立法主体身份本末倒置，集中表现在行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位。这是对税收法定主义的严重背离，其直接后是税收立法层次低、质量差、权威性不高。

税收立法权的纵向配置是指税收立法权在中央权力机关与地方权力机关之间、国务院与省级行政机关之间以及国家税务总局与地方省级税务局之间的税收法律行政法规和税收部门规章的税收立法权之间的配置。显然，纵向税收立法权的配置较为复杂，涉及税收法律、税收行政法规和税收部门规章三个法律层面的关系与内容。目前，税收纵向立法权存在的主要问题是法律规定与法律实践存在较大反差，即法律规定上。税收立法权高度集中在中央．在国务院，而税法实践中，地方则拥有较大的税收立法权。这种状况的直接后果是：一方面地方不能适应市场经济和改革开放的需要享有适当的税收立法权以调整和配置资源；另一方面由于种种主客观原因实际上地方拥有游离于国家税法体系之外的许多税收立法权．从而破坏了税法的完整与统一。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于“适当扩大地方税政管理权”的决定为解决税收纵向立法权问题提出了基本思路，但真正要解决纵向立法权问题尚有待逐步以法律形式加以明确。从“适当扩大地方税政管理权”到“适当下放地方税收立法权”还有多远的路要走，是国人普遍关心的问题。从法律意义上讲，地方享有适当税收立法权符合《宪法》和《立法法》的规定，而《税收征管法》却设置了法律上的某些障碍，但《立法法》的法律阶位是高于《税收征管法》的。因此，我们认为，适当下放地方税收立法权应做好以下立法准备：一是确立地方立法的基本原则；二是确定地方立法的性质与范围；三是确定地方税收立法的具体事项(采取反列举法)：四是建立地方税收立法专门机构与专业人员；五是建立地方税收立法的监督机构与机制，等等。

(四)税收立法程序

根据法律级次，我国对法律、行政法规和部门规章分别制定了相应的立法程序制度。

法律的立法程序制度。全国人大通过的《立法法》第二节和第三节分别就全国人大及其常委会的立法程序做出了法律规定。该法规定制定法律必须经过提出、审议、表决和公布四道程序。

行政法规的立法程序制度。国务院制定的《行政法规制定程序条例》规定，制定行政法规必须经过立项、起草、审查、决定与公布和行政法规解释等五道程序。

部门规章的立法程序制度。国务院制定的《规章制定程序条例》规定，制定部门规章必须经过立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案等五道程序。

目前，除国家税务总局根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，制定了《税务部门规章制定实施法》(2002年3月1曰起实行)以外，我国尚无专门的税收法律和税收行政法规的立法程序制度，税收法律和税收行政法规的立法程序应遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关制度实行。但是，对于日常大量的税收规范性文件却无制定程序的相关制度，这必将引起税法间的不协调、甚至矛盾现象的时有发生。因此，尽快出台和填补规范性文件制定程序的空白，并将其中重要内容提升为部门规章是避免规范性文件过多过滥的当务之急。

三、税收法律体系的形成

目前，我国宏观层面税收立法面临的主要任务是对税收立法的全面规划与设计，即对税收法律体系的规划与设计，主要包括对税收法律立法的短期、中期和长期的规划与设计。我们认为：

从长期规划看，应设计一套适应国情的税收法律体系。具体讲，应设计一套以《税收基本法》为统领的，其他各部门税法包括《税收实体法》、《税收程序法》、《税收救济法》、《税收组织法》和《税收国际法》等相互协调配套的税收法律体系。这一体系大致用10年左右的时间完成立法程序。从中期规划看，应在抓紧完成《税收基本法》最后一道立法程序的前提下，完成《税收程序法》和《税收组织法》等的立法准备程序工作等等。从短期(近1～2年)规划看，应抓紧完成《税收实体法》的完善与升级程序以及《税收基本法》的审议等等。

与此同时，从宏观层面还应规划与设计税收立法的级次。我们认为，《税收基本法》应列为全国人民代表大会审议通过的最高级次；一些重要的单行行政法规和国务院的《增值税暂行条例》等应列入全国人大常委会审议的税收“法律”级次；一些重要的部门规章和财政部的《增值税暂行条例实施细则》等应列入国务院的税收“行政法规”级次；一些重要的“批复”或“通知”应列入国家税务总局的税收“部门规章”级次，应尽量减少“规范性文件”的数量。

四、提高税收立法质量与效率的对策建议

首先，要现实地确定税收立法的基本内容。我国经济体制改革已触及深层次的矛盾，即权力与利益的重新调整与配置面临的阻力而影响税收立法的进程与效率，比如《税收基本法》中关于权力主体与义务主体的权益问题；出口退税、合并内外资企业两套所得税制改革都会引起中央、地方政府利益格局的变动等等。在这种情况下，应该既从全局出发，又兼顾利益格局不受太大影响，选择震动较小的立法内容，成熟的和基本成熟的先立，即先易后难，不能等各方都”协调好”或完全成熟了再出台，以加快税收立法的效率。

税收规章范文第4篇

关键词：税法体系税收立法权人民主权职权立法授权立法

对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应社会主义市场经济发展要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式科学和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、地方性法规和规章等只是围绕支柱和框架而设立的各种模块结构。只有零散的模块结构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。从现在的立法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。

三是税收行政法规、规章比重过大，国家行政机关几乎包揽了税收立法。除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个，这是一种很不正常的立法现象。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有极大权威性的税收法律，税收法制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。尽管行政法规、规章可能对税收的种种问题、方方面面已作了规定，但远没有达到税法体系建立甚至是初步建立的要求。

其次，从更深层次分析，我国当前的税收立法主要有两大问题。

一是税法立法权的归属问题。我国现行税法的立法，为什么主要由国家行政机关而不是主要由国家权力机关进行呢？究其原因，恐怕是同对税法的性质的认识有关。

关于税法的性质，一些资本主义国家的学术界存在租税权力关系说和租税债务关系说两种截然不同的观点，其代表人物分别是德国的奥特。玛亚和阿尔泊特。海扎尔。租税权力关系说从传统行政法学派的观念出发，认为租税法律关系属于权力关系，国家为维持国家机器的正常运转，必须拥有经济上的收支权力。派生于国家主权的税权，使得国家当然地拥有了课税权和税的使用权。国家在租税法律关系中的地位优于人民，行政权起着主导作用，作为纳税人则处于行政法律关系中的行政客体位置，对于行政命令只有服从的义务，纳税人的权利被忽视。租税债务关系说则认为，租税法律关系属于公法上的债权债务关系，在租税法律关系中，国家与公民的地位对等，行政机关不享有优越地位。租税债务关系说在强调公民遵从国家制定的法律承担纳税义务的同时，特别强调对纳税人权利的保护。这里不去评判这两种观点的是非曲直，但从我国的税收立法现状中可以看出，在我们的立法观念的潜意识中或多或少反映出租税权力关系说的影子。这种观念是导致大量行政立法而不通过国家权力机关立法的一个重要原因。

要正确回答税法立法权的归属问题，关键是正确认识税法的性质和地位。

①“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律规定，无偿地向私人课征的金钱给付。”②“税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定标准，对一部分社会产品进行无偿分配，以取得财政收入的一种形式。”〖RU/右上〗③〖，RU/右上〗这些概念的共同之处，都是只说明了国家的征税权一个侧面的含义，引伸出来的仅仅是纳税人的义务，而没有立足于纳税者的立场对纳税者的权利给予足够充分的关注。如果从法治论、宪政论和人权论出发来理解税收的概念，就应以维护纳税人、国民的福祉为核心内容，让国民承担纳税义务须以国家依宪法和法律的规定使用租税为前提，不能以割裂征收与使用的统一的观点来构筑税的概念。

现代租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论的学说。根据这种学说，人类在自然状态中是完全自由的，人们共同生活，以合适的方法决定自己的行为，处理自身的人身和财产，人人平等，没有任何人必须服从他人的权威。但是自然状态也有一些缺陷，主要表现在人们所享有的生命、自由和财产的权利没有保障。为了结束在自然状态中产生的混乱和无序，人们相互缔结契约，个人都把属于自己的部分权利（包括部分财产权利）让渡给社会公共权力机关，于是建立了国家和政府。个人让渡给国家的部分财产权利即是赋税，赋税是政府机器的经济基础。但是，人们根据契约建立的社会公共权力不能超越“公众福利”的范围。政府是为社会成员而保管和使用这部分财产的，没有社会成员的同意，政府没有任何权力处理他们的财产，否则它就违反了社会契约。社会契约论和天赋人权论，主张国家主权应属于人民，而且永远属于人民。在此基础上建立起的主权在民的民主国家中，人民的意志是国家一切行为的根源。为了确认、保障主权在民，国家的课税权、征收权必须体现人民承诺的意思，只有经人民的承诺，国家方可行使其税收权力。租税的赋课、征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。在资产阶级启蒙思想的鼓舞下，新兴资产阶级反对封建专制的革命首先在英国接着在其他国家发动，其中反对国王横征暴敛是资产阶级革命的主要内容之一。“无法律则无课税”、“租税是法律的创造物”的租税法律主义原则（或称租税法定主义原则）的提出和确立，是近代资产阶级革命的重要成果。

1215年，英诺曼王朝国王约翰被迫签署《大宪章》，其中规定，除固定税金外，国王若要征收其他税金必须召开贵族会议决定，否则不得向市民征收额外的税金。1628年英国议会通过《权利请愿书》，重申限制国王征税权力，提出今后凡未依国会制定的一般性同意，任何人无须承担所谓的税金及其他类似负担，并不受强制性约束。1688年《权利法案》第4条规定：“凡未经国会准许，借口国王特权，为国王而征收，或供国王使用而征收金钱超出国会准许之时限或方式者，皆当非法。”强调未经国会同意的课税应被禁止。

1764～1765年，美国弗吉尼亚殖民地议会率先做出决议：对人民课税依人民自身所为或他们的代表所为是防止过重课税的唯一保障。唯有人民代表才知道人民能负担何种租税，何种征税方法最易于为人民接受。该决议为后来的“无代表则无课税”理论奠定了基础。1776年6月12日，弗吉尼亚议会通过的《弗吉尼亚权力法案》第6条规定了“封锁代表则无课税”的原则，重申民主代表制对课税的意义，强调民主代表制与课税的关系，“未经他们本人或他们以此种方式选出代表之同意，不得对他们课税，或为公共用途剥夺他们的财产。”1787年制定的美国宪法规定，国家租税的赋课征收权作为一项极为重要的权力被赋予联邦国会。美国宪法第1条第7款明确规定：征税法案应由众议院提出。第8条直接规定，国会有下列各权：赋课并征收直接税、间接税、输入税与国产税，偿付国债，并计划合众国的国防与公益；但所有的各种税收、输入税与国产税应全国划一。这些规定使租税法律主义中“无代表则无课税”的原则得到完全、充分的体现。

法国1789年8月26日通过的《人权和公民权利宣言》第13条：“为了维持军警力量和行政费用，公民捐税是不可少的，此项捐税应当在全体公民中按照他们的能力平等地分摊。”第14条：“公民有权亲自或者通过代表调查公共捐税的必要性，自由地对此表示同意，监视其用途，并且决定税额、征税基数、征税及期间。”以宪法的形式把赋课、征收租税的权力交给了人民及其代表。

资产阶级在反对封建专制，建立民主制国家的过程中确立的租税法律主义，既强调国家的课税权应属于人民，即由人民通过自己选举的代表机关—议会来行使课税权，还强调租税支出权也应属于人民。

由上可见，资产阶级民主国家把税收的征收权和支出权视为至高的国家权力亦即人民权力的一项重要内容，并以国家根本大法的形式对其基本问题做出明文规定，赋予税收征收权与使用权以宪法的效力。同时，税法的立法权也被规定为国家立法权，原则上应由议会代表人民行使，不得随意转让。如果立法机关以委任方式进行租税立法时，则必须对其委任立法事项作具体、明确的限定，否则该委任将因属概括性委任而构成违宪。

我们国家是社会主义国家，根本性质与资产阶级国家不同，但是关于税收的性质和地位的原理是相通的。我国税收的本质是“取之于民，用之于民”。我国的税收制度对于保障国家机关工作的正常开展，发展国民经济，巩固国防，扩大对外交往，发展科技、文教、卫生事业等都有着非常重要的作用，也是国家财政收入、资金积累的重要来源。税收作为国家的必要收取，是符合人民利益的。纳税是公民维护国家利益、享受权利的前提条件。正是在这个意义上，宪法规定我国公民有依法纳税的义务。根据权利义务相统一的现代法制原则，公民依法承担纳税义务是以享受宪法规定的各项权利为前提的。完整的法律上的税的概念应是从纳税者的权利与义务相统一的角度构造的。这说明，税收不仅是维系国家机器正常运转的物质保障，是发展经济和开展各项活动的物质基础，而且与每个公民的切身利益休戚相关。税制是我国基本制度的重要组成部分。所以，税权（征收权与支出权）属于国家主权的范畴。

④人民行使国家权力的形式是通过直接或间接选举的各级人民代表大会代表人民来行使的。人民代表大会集中人民的意志，对人民负责，受人民监督，以制定法律的形式代表人民行使税权。由于我国是中央集权的单一制国家，国家主权由中央集中统一行使，作为国家主权派生的税权，也由最高国家权力机关统一行使。2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第8条第8项规定，财政、税收的基本制度只能由全国人大及其常委会以法律的形式制定。

税法的立法权由全国人大及其常委会统一行使，有利于法制的统一，以防止法出多门，互相矛盾，使人们无所适从；有利于提高税法的权威。法律必须拥有极大的权威才可能得到切实遵守和执行。全国人大及其常委会的崇高地位，可以从立法主体上保证法律的权威性；有利于发挥国家强制力对税法实施的保障作用（国家强制力包括国家的武装力量、警察、法院、检察机关、监狱等），只有最高国家权力机关具有领导、指挥、监督国家强制力的职权；有利于统摄国家行政机关、司法机关和被授权的其他机关协调配合，共同负责地实施税法。如果主要以国家行政机关作为税法的立法主体，在上述诸方面都将大打折扣。

当然，我们说税法的立法权由最高国家权力机关行使，并不绝对排斥国家行政机关制定税收行政法规、规章的权力。《立法法》第9条对此作了规定，即有关税收事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。

二是大量的创制性税收行政立法问题。前文已经述及，我国现行有效的税法，由最高国家权力机关制定的为数寥寥，基本上都是行政法规和部门规章的形式，并且大多是创制性立法而非执行性立法。这种现象是否符合宪法和法律规定呢？

根据现行宪法和组织法的规定，我国立法权的行使结构是：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律可以制定行政法规；省、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案；民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案；省、自治区的人民政府所在地的市人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会批准后施行，并报省、自治区的人大常委会和国务院备案。

⑤“一元”是指全国人大及其常委会行使国家立法权，“两级”是指中央与地方的立法权所构成的两级立法权。除全国人大及其常委会外，其他一切立法主体的立法权均来自全国人大及其常委会。可见，国务院享有立法权，即根据宪法和法律可以制定行政法规的权力。这种权力是宪法赋予的，属于“职权立法”，一般不需要特别授权。

但是，《立法法》规定，有关税收基本制度（根据笔者的理解，税收基本制度包括税法的适用范围、征税管辖、税法立法程序、纳税人的权利和义务，税务组织机构、税务违法处罚、税务争议的处理、税务司法、税务中介、单项税收制度以及税收使用制度等）的立法权属于全国人大及其常委会的专有权力，国务院及其部门均无权行使这种立法权。只有当对税收基本制度的某些事项全国人大及其常委会尚未制定法律时，经全国人大及其常委会授权，国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规。这些授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人大及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。国务院的这种立法权属于“授权立法”或“委任立法”。

无论从职权立法上看，还是从授权立法上看，由国务院及其主管部门制定的税收行政法规和规章均存在有悖于宪法和法律规定的问题。

到目前为止，除了《个人所得税法》、《外商投资企业与外国企业所得税法》、《税收征收管理法》这几部法律是由全国人大或全国人大常委会制定的之外，绝大多数税收规范是由国务院以及财政部和国家税务总局制定的行政法规和规章。依宪法的规定，在国务院及其有关行政主管部门所制定的税收行政法规和规章中，只有上述三部法律可以作为依据。依据这三部法律制定的相关行政法规可认为是职权立法，而大部分法规、规章都是既无宪法根据，又无法律根据的。

不属于职权立法的，是否可以认定为授权立法呢？

⑥在税收行政立法方面，授权法是有的。1984年9月18日全国人大常委会通过《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》，“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外资企业。”对照上述授权法应具备的条件，该授权法的瑕疵颇多：（1）采取的是禁止实行的空白授权形式；（2）授权的目的、内容、范围不具体；（3）授权期限是非确定的。应当说这是一个不合格的授权法。税收立法权本应严格地掌握在国家立法机关手中，一种赋税不经过人民代表大会同意，便不能征收。行政机关只能在立法机关的有限授权范围内就税收问题作适当的解释或谨慎地行使自由裁量权，结果因这一纸授权书，使行政机关几乎垄断了税收立法权，造成了行政立法权逐渐蚕食立法机关立法权的局面。据统计，新税制改革以前，在我国全部税收立法中，全国人大及其常委会制定的税收法律只有4个，仅占10%左右，其他的近80%为国务院所制定，另有10%左右为财政部、税务总局、海关总署所制定。实行新税制后，共有25个税种、23个税收法律规范性文件出台，其中经全国人大及其常委会制定的税法也只占15.2%，而国务院及有关行政主管部门制定的税收行政法规、规章则占84.8%.政府制定过量的税收行政法规、规章，集立法、执行、监督于一身，在全国人大的监督权、撤销权未予有效运用和司法审查权极其有限的情况下，可能引起很多问题。由以上可以看出，政府的税收立法，绝大多数也不属于授权立法。

总之，有违于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象不能再继续下去了。目前人们并未在意这种现象，从立法者、执法者到普通老百姓，较真的人并不多，因此已制定的税收行政法规、规章依然能在实际中发挥效用。以不正常为正常，这正是我们的法治意识淡薄的表现。依法治国，依法治税，是必然的趋势，我国的税收法制一定要健全和完善，也一定能够健全和完善。客观地说，我国现行的大量税收行政法规和规章，不但在规范税收征管者和纳税人的行为上发挥了极其重要的作用，而且也积累了相当丰富的经验，为国家立法机关制定尚未制定的税收法律打下了良好的基础。可以预见，我国税法体系的建立将任重而不道远。

参考文献

（1）戚渊著《论立法权》，中国法制出版社2002年出版。

税收规章范文第5篇

第一条为了规范政府非税收入（以下简称“非税收入”）管理，切实提高资金使用效益，增强政府宏观调控能力，建立完善的公共财政收入体系，促进经济和社会健康发展，根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》、财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》及国家、省政府相关法律、法规和市政府《关于加强和规范政府非税收入管理的意见》精神，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本市范围内有非税收入收支活动的国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门（集团）和政府委托的其他机构。

第三条本办法所称非税收入，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的，并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。

第四条非税收入管理依照“所有权属国家、调控权属政府、管理权属财政”的原则，按规定实行“收支两条线”管理办法。

第五条各级政府应当加强对非税收入管理工作的领导，严格实施法律、法规以及国家和省有关非税收入管理的规定，积极推进非税收入管理信息化建设，建立健全非税收入监督机制，切实提高非税收入管理水平。

各级政府应当定期向本级人民代表大会或者其常务委员会报告非税收入的收支和管理情况，接受其监督。

第六条各级财政部门是非税收入的主管部门，根据有关法律、法规、规章，制定非税收入管理的具体办法，并负责非税收入年度预算（计划）草案的编制和组织执行等工作。

各级非税收入管理机构负责本级非税收入管理有关法规、规章、制度的具体实施和执行，负责本级非税收入计划的制定、审核、汇总、征缴工作。

第七条审计、物价、监察、人民银行等部门按照各自的职责，做好政府非税收入的有关监督管理工作。

第二章收缴与管理

第八条非税收入主要包括：

（一）行政事业性收费；

（二）政府性基金；

（三）国有资源和国有资产有偿使用收入；

（四）国有资本经营收益；

（五）公益金；

（六）罚没收入；

（七）以政府名义接收的捐赠收入；

（八）主管部门集中收入；

（九）政府财政资金产生的利息收入；

（十）其他非税收入。

社会保障基金、住房公积金不纳入非税收入管理范围。

各项非税收入具体按照下列规定收取：

1、行政事业性收费依据法律、法规以及国务院、省人民政府或者省级以上人民政府财政、物价部门的规定收取；

2、政府性基金依据法律、行政法规以及国务院或者国务院财政部门的规定收取；

3、国有资源和国有资产有偿使用收入依据法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省人民政府的规定收取；

4、公益金依据财政部或省财政厅规定的资金分配比例提取；

5、罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取；

6、国有资本经营收益的收缴管理，按照国家和省有关规定执行；

7、其他非税收入依据法律、法规、规章和国务院、国务院财政部门或者省、市人民政府的有关规定收取。

第九条法律、法规、规章规定了收取部门、单位（以下统称执收单位）的非税收入，由执收单位收取；执收单位根据法律、法规、规章的规定委托其他单位收取的，应当报本级财政部门和非税收入管理机构备案。

法律、法规、规章没有规定执收单位的政府非税收入，由非税收入管理机构负责征缴。

第十条非税收入管理机构应当向社会公布各执收单位负责收取的非税收入项目、标准及其依据、范围、对象和期限。

执收单位委托其他单位收取非税收入的，执收单位应当将受委托单位和受委托收取非税收入的内容向社会公布。

第十一条执收单位或者非税收入管理机构应当依照本办法第九条的规定收取政府非税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。

缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴非税收入的，应当提出书面申请，经执收单位审核、报同级财政部门审定后报同级政府批准。非税收入管理机构按照规定程序办理相关事宜。

第十二条非税收入收缴管理遵循“单位开票、银行代收、财政统管”的原则，实行“票款分离”和“罚缴分离”征收管理制度。

部门、单位具体适用的“票款分离”和“罚缴分离”征缴方式，由非税收入管理机构依据不同部门收入的特点，分别确定并向社会公布。未经本级非税收入管理机构批准，执收单位不得自行改变非税收入征缴方式和程序。

第十三条经县级以上财政部门会同中国人民银行当地分支机构确定，有收付款项业务的商业银行和信用合作社，均可作为政府非税收入的代收银行。代收银行协商确定后，由非税收入管理机构与代收银行向社会公布。

第十四条非税收入管理机构应当在代收机构开设政府非税收入汇缴结算帐户，用于归集、记录、结算政府非税收入款项。

执收单位不得开设非税收入帐户或者过渡性帐户。

第十五条缴款义务人或代收银行应当按照规定时间、足额地到指定的代收银行将有关款项缴入非税收入汇缴结算帐户。

执收单位依法当场收取非税收入或不宜采取银行代收形式的非税收入款项，执收单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分非税收入款项。

第十六条缴入非税收入汇缴结算帐户的待结算资金，由非税收入管理机构按各项资金的现行预算管理形式规定，在规定时间内分别解缴同级财政专户或国库。

上下级分成的非税收入，按照就地缴款、分级划解、及时结算的原则，由非税收入管理机构通过非税收入汇缴结算帐户定期划解、结算。

经确认为误收、多收的政府非税收入，由执收单位或非税收入管理机构提出意见，经本级财政部门审核同意后，由非税收入汇缴结算户退还缴款义务人。

第十七条非税收入的核算按国家统一规定的会计制度执行，各执收单位内设机构或非独立核算单位不得管理非税收入。

非税收入管理机构，应按照执收单位、收费项目等对非税收入进行明细核算。

第十八条缴入财政专户或国库的非税收入，由各级政府按照财政预算管理的有关规定，统筹安排使用。有法定专项用途的非税收入，应当专款专用。

第三章票据管理

第十九条财政部门依照有关法律、法规的规定，统一管理非税收入票据。

非税收入管理机构具体负责向同级财政部门领购非税收入票据，负责向代收银行或执收单位发放、核销、使用、稽查以及保管等日常管理工作。

第二十条非税收入票据由省财政厅统一监制并提供，其他任何单位和个人不得印制非税收入票据。

第二十一条代收银行或执收单位收取非税收入时，应当向缴款义务人出具省财政厅统一监制的非税收入票据；不出具者，缴款义务人有权拒绝缴款。

第二十二条代收银行或执收单位使用的非税收入票据，向本级非税收入管理机构领购。

代收银行或执收单位应当建立健全非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度，保证非税收入票据安全。遗失政府非税收入票据的，应当及时报告同级非税收入管理机构和财政部门，并公告作废。

第二十三条代收银行或执收单位应当严格按照《市政府非税收入票据管理办法》的有关规定使用非税收入票据。不得使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据。

第四章监督与处罚

第二十四条各级政府应当加强对本级各部门、单位和下级人民政府执行非税收入管理法律、法规、规章的监督，依法处理非税收入管理中的重大问题。

第二十五条县（区）级以上财政部门和非税收入管理机构应当加强对非税收入收取、使用、管理的日常监督和专项稽查，及时依法查处非税收入管理中的违法行为。

代收银行或执收单位应当如实提供帐册、报表、票据等有关资料，如实反映情况，接受本级财政部门和非税收入管理机构的监督检查。

第二十六条各级审计机关依法对非税收入的收取、使用、管理情况进行审计监督。

第二十七条非税收入管理机构应当编制本级政府非税收入项目目录，向社会公布，接受社会监督。

对违反非税收入管理的行为，任何单位或者个人均有权向县（区）级以上财政、物价、审计、监察等部门举报、投诉。有关部门应当为举报、投诉者保密，并在20日内依法处理，书面答复举报、投诉者。有关部门认为举报、投诉事项不属于本部门职责的，应当先行受理，并自接到举报、投诉之日起3日内移送其他有关部门。

第二十八条违反本办法，有下列行为之一的，由县（区）级以上财政部门或者有关部门责令改正。有违法资金的，追缴违法资金。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由县(区)级以上人民政府监察机关或者任免机关按照人事管理权限，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反规定设立非税收入项目或者擅自改变政府非税收入项目的范围、标准、对象和期限的；

（二）违反规定权限或者法定程序缓收、减收、免收政府非税收入的；

（三）擅自开设非税收入帐户或者过渡性帐户，隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分非税收入款项，或者将非税收入款项存入非税收入汇缴结算帐户以外其他帐户的；

（四）未按照规定实行非税收入收缴分离的；

（五）滞留、截留应当上缴的非税收入资金的；

（六）违反规定将非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位的；

（七）转让、出借、代开非税收入票据，或者使用非法票据，或者不按照规定开具政府非税收入票据的；

（八）违反规定发放、销毁非税收入票据，或者保管不善造成政府非税收入票据毁损、丢失的；

前款第（一）项行为所取得的款项，限期退还缴款人；无法退还的，收缴国库。

第二十九条违反本办法，伪造或者擅自印制非税收入票据的，由县（区）级以上财政部门依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条财政部门、非税收入管理机构以及各相关部门工作人员在非税收入管理工作中，有下列行为之一的，由县（区）级以上政府监察机关或者任免机关按照人事管理权限，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）从非税收入管理工作中获取非法利益的；

（二）包庇或者纵容违反非税收入管理行为的；

（三）违法实施行政处罚，或者以行政处罚代替纠正违法行为的；