电力体制改革作为我国整体经济体制改革的一部分，目前基本实现了厂网分开、政企分开和主业辅业相分离，极大解放了电力生产力，也建立了相应的电力市场监管机构，促进了我国电力工业生产和监管的跨越式发展。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署，也为积极推进电力体制改革指明了方向。按照三中全会要求，深化电力体制改革必须始终确保改革的正确方向，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，整体推进和重点突破相促进。全面预算管理是西方国家行之有效的一种财务管理模式，对发电企业财务管理理论和实践创新具有重要的示范作用。

1相关概念和涵义

预算是一种收支预算或资金需求计划，企业领域的预算，作为企业内部管理控制的一种手段和制度具有特定含义。全面预算是企业的总体财务计划，反映的是企业未来某一时间段的全部生产经营活动。全面预算管理，是根据企业长期经营战略和经营目标，将企业经营目标层层分解到企业内部的各经营机构，围绕企业预算控制和协调考核等内容，建立起科学完整的指标管理控制系统。它以销售预测为起点，以企业的目标利润为目的，预测企业下一阶段的生产、成本及资金情况，并编制预计资产负债表、预计利润表。全面预算涵盖了财务预算、资本预算、筹资预算及业务预算。

2全面预算管理的基本特征

全面预算管理以长期战略规划为核心，是全过程、全方位的企业内部管理控制系统，其主要特征可归结如下。

2.1全面预算管理具有全局性

预算管理的范围覆盖了企业经营管理的各方面。企业的全面预算管理以计划、市场和企业中长期战略规划等作为具体工作对象和内容，通过与会计核算对企业经营管理的各个方面发挥预警和指导的作用。全面预算管理的具体工作分为编制、执行、分析、控制、调整及考核等阶段，形成对企业循环式的全面控制。

2.2全面预算管理具有融合性

预算管理将控制机制与管理制度高度结合，形成一个联系密切的的有机体。全面预算管理既是企业内部控制的的方法，又是企业经营管理制度的重要方面。通过全面预算管理，企业的执行、决策和监督等职能得以实施；通过全面预算管理，企业各个部门的相互制衡与监督得以实现，也是一种有效的内部控制方法，企业不同的组织结构权责利相互适应。同时，全面预算管理也可看作是企业管理的一种机制，一种和计划管理不同的管理制度机制，企业管理层可利用全面预算更好地开展日常经营活动，起到企业内部控制制度发挥的监督作用。

2.3全面预算管理具有综合性

预算管理要求企业全体员工积极参与其中。经过企业高层领导批准，全面预算管理的贯彻实施深刻融入企业的各个部门、各个层级和和各个业务流程。全面预算管理要求企业每个员工都参与到预算管理的各个环节，通过全面预算管理的传导和反馈机制，各员工的行为直接决定着企业高层预算政策的具体执行效果。另一方面，全面预算管理将企业内部管理流程有机融合成为一个关联性很强的系统，构成一套全员性的内部管理体系，呈现了每个部门的权责与利益。因此，各个管理阶层的员工的积极参与彰显了全面预算管理的综合性。

2.4全面预算管理具有互动性

预算管理的沟通过程是充分且必要的。沟通是企业重要的环节，全面预算管理在企业的实施中，董事会与经营管理部门之间，企业高层、中层、基层之间，以及各层级的管理部门和业务部门之间都存在着双向沟通和协调过程。全面预算管理使各业务单位形成一种特殊的合作模式，也可找到一个相互合作、相互容纳的平衡点，通过制定相应的奖惩措施建立统一的标准。

3发电企业实施全面预算管理要注意的特殊因素

与普通企业相比，发电企业的经营管理具有以下特殊性，需要在实施全面预算管理的过程中加以考虑。第一，在生产经营上，发电企业生产的是一种特殊产品，即电力。由于电力不能大量储存，因此发电企业基本上不存在存货现象。第二，在费用构成上，发电企业的主要费用支出为人工费、燃料费和水费，基本上不存在新产品开发费用，企业项目投资决策较为简单。同时，用电需求、上网电量以及燃料价格波动和对发电企业的经济效益影响极大，往往很难准确预计利润。第三，在生产经营上，电力作为产成品产销同步完成，发电企业生产经营时问连续性较强，其生产受电网用电计划影响，注重对生产的实时监控和调节运行，一线员工要绝对控制生产过程，因此，发电企业的预算管理要体现出时间上的延续性。第四，在资产管理上，发电企业的燃煤等生产资料需要量大，原料要求严格，电力生产过程需要精密复杂的设备，对预算要求较高。作为资金密集型企业，发电企业在预算中要尽量降低成本。第五，在外部环境上，是国家与行业法规对发电企业的运行经营、检修维护与环保要求等都有严格规定并实施监管，其生产流程紧密相连，不同专业、不同岗位及不同班组以整体的形式作用于发电企业之中。以上这些特点表明，发电企业的全面预算管理要充分符合发电企业的生产经营实际，并在生产部门和管理部门之间找到平衡点，才能实现公司的整体战略目标。

4目前发电企业实施全面预算管理存在的问题

4.1预算管理缺乏战略指导

受长期以来计划经济的影响，发电企业以往一直属于垄断行业，企业生产经营和财务管理在一定程度上缺乏系统、科学的企业战略指导，部分企业甚至出现重视短期活动而忽视长期目标的问题。同时，发电企业各期预算的衔接性较差，缺乏对年度预算安排的通盘安排，甚至在有些年度、季度和月份预算计划的实施上损害了企业长期发展目标。

4.2预算编制办法落后

据了解，我国发电企业普遍采取传统的增量预算编制方法，下一年的预算编制是在上年经营状况的基础上结合对下一年宏观经济环境的预期，根据经验推测预算增（减）量进行编制的。增量预算的编制办法最大的优点在于简便易用，但也存在很多弊端：一是增量预算编制办法使发电企业更为关注企业以前年度的经营状况，对现实经营环境和未来发展趋势缺乏必要的关注；二是上级公司制定的预算目标可能超出了企业集团的能力范围，会导致企业产生短期经营行为，偏离预算编制的最初目的；三是采取增量编制办法，上级公司所确定的年度预算指标以上一年分公司的执行状况为依据，上级公司和下属企业间信息传递不畅通，下属企业为了躲避上级的考核可能有意掩盖其真实的经营现状，这些都将影响指标的合理性，降低上级公司编制的预算方案和指标的准确性，限制了集团企业整体财务预算管理战略的发展。

4.3预算执行效果不佳

受长期形成的计划经济管理思想影响，目前我国发电企业往往重视预算编制，轻视预算执行。通常的表现是，每年在编制下一年度预算的时候，发电企业从上到下都非常重视争取本部的预算最大化，通过各种努力以期得到企业管理层在预算编制安排上的倾斜和照顾。但是，一旦预算编制工作完结之后，各部门对预算执行的重视不够，在各部门、各环节上都不同程度地出现执行预算不力、预算调整过频等问题，特别在预算细化程度上没有实现预算编制和执行的相互对应。据分析，原因主要在于以下3个方面：一是企业编制的年度预算缺少预算指标层层分解，预算执行的责任未能落实到具体的部门和个人；二是预算细化不够，目前发电企业的年度预算往往只分解到季度，预算还未能细化到月度，即使发电企业每个月都召开预算执行分析会，但由于预算编制时没有建立细化指标，导致预算执行分析较为笼统，大部分部门只能泛泛而谈，预算执行的效果不理想；三是发电企业预算执行监督缺乏健全的跟踪监控体系，企业对收入情况、生产计划和成本支出等无法做到及时跟踪分析，难以对已编制的预算按照实际情况进行对比验证，使全面预算管理的目标难以实现，也与企业可持续发展的战略不相符。

4.4预算考核制度不完善

据了解，目前我国发电企业的考核体系大多仅包含了预算计划和实施阶段的相关考核，而对预算实施等阶段评价较少，也没有设定完整的绩效考核和激励体制。因此，即使企业的预算管理计划和实施阶段的方案制订得详细、科学，但是预算执行缺乏必要的监督与奖惩措施，没有合理的奖惩考核制度对预算执行情况进行考核和约束，就很难实现全面预算管理的作用。

5发电企业实施全面预算管理的方式和途径

5.1正确全面理解全面预算管理的理念

全面预算管理体系蕴含企业的战略思想、经营目标、内部控制、财务指标以及企业的文化建设，是企业的整体发展方案。全面预算管理理念认为，企业在不同发展时期所面临的外部环境与威胁也不相同，企业需要根据实际情况不断变换全面预算管理的具体模式。全面预算管理的一项基本要求，就是根据企业实际情况选择合适的预算管理模式。在全面预算管理理念下的预算管理模式，主要是以现金流量为导向的预算管理模式、以成本为导向的预算管理模式和以销售为导向的预算管理模式3种主要的预算管理模式。我们要摒弃直接照搬外国预算管理模式或认为全面预算不适合我国实际的片面认识，树立正确的全面预算管理理念。发电企业必须转变认识，根据实际情况及时调整预算计划，并通过预算运行情况和预算执行结果的分析评估和修正企业战略，实现对企业战略的全方位支持。

5.2注重发挥全面预算管理的全面性

发电企业要特别注重发挥全面预算管理的“全面性”。首先，发电企业要将企业所有经济活动、生产经营的各个环节均纳入全面预算管理的范围，将全面预算管理覆盖企业的全范围。其次，企业制定的发展目标要在各个层级保持一致，通过预算的分门别类，有层次地将企业高层制订的经营目标分解到各职能部门，延伸细化到每个岗位的员工，成为他们在特定期问的具体工作目标，最终实现企业个体目标与总体目标的协调统一。再次，提高全面预算管理水平，需要发电企业各部门之间建立起有效的沟通与协调机制，在预算的编制、审核、执行各工作环节，企业各部门之间要做到相互配合、相互协调，发电企业所有的部门、人员都要参与到预算管理之中，并有相应的、明确的职责分工，实现业务归口管理、指标归口负责，实现在整个企业层面全面、全员、全过程的预算管理。最后，发电企业要提高全面预算管理水平，要按照预算方案跟踪实施预算控制管理，把企业管理的方法思路贯穿于执行预算的过程中，并及时反映和监督预算执行情况，辅以必要的制约手段，实现事前规划、事中控制到事后考核的闭环管理。

5.3建立完善全面预算管理机构和制度

发电企业要建立完善全面预算管理机构，具体可在企业内部全面预算管理委员会，由企业总经理担任委员会的主任或主席，企业各部门负责人和相关领导组成委员会的各职能委员。全面预算委员会主要负责制订企业年度预算经营目标、审批企业年度预算方案和预算调整方案等。全面预算管理委员会可下设由财务部牵头的预算管理办公室，具体负责公司预算的编制、汇总、审核、调整和考核等工作。同时，发电企业全面预算管理委员会要研究企业全面预算管理的总体制度要求，明确发电企业各单位、各部门在全面预算管理中的权、责、利关系，通过制度安排明确企业各下属单位、各部门作为为具体的预算责任单位，负责本单位（部门）预算的编制、执行、分析和控制等，并配合预算管理办公室做好公司总预算的综合平衡等。

5.4建立规范的全面预算管理制度规范

按照发电企业全面预算管理委员会制订明确的全面预算管理总体制度要求，发电企业有关职能部门要制定企业全面预算管理制度及其实施细则等规章制度，在制度范围方面，相关的制度规范要涵盖企业生产、经营和基本建设的各个方面。在制度环节方面，相关的制度规范要包括从预算编制、预算执行、预算分析、预算控制以及预算调整等预算环节。在制度对象方面，相关制度规范要明确企业各级领导、各部门、各岗位在预算管理活动中的权限，使其分工负责、各司其职，确保企业能够有效、合理配置资源和组织协调生产经营活动。在制度体制方面，发电企业要通过制度明确实行统一管理、分级负责的预算管理体制，按照全面预算管理的要求实现企业各层级在预算管理方面的权力和责任相统一。

5.5改进预算编制方法

按照西方全面预算管理理论，预算编制方法是否科学可行，是决定预算准确性的关键因素。目前，我国大部分发电企业仍采用增量预算编制方法，究其原因，是因为增量预算编制的方法较为简便，在一定程度上承认了历史预算的合理性和延续性，可为今后预算确定过程中的讨价还价创造空间。增量预算编制的最大缺点在于预算编制不准确，往往与实际需要相脱节。从西方发达国家实施全面预算管理的实践来看，企业编制预算时可分别或同时采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算和概率量预算等多种方法，根据不同情况发挥不同预算编制方法的优势。我国发电企业在实施全面预算管理的过程中，和根据实际情况综合采用零基预算、弹性预算、滚动预算这些西方企业证明有效的预算编制方法，使预算真正起到目标导向作用，更准确地反映实际清况。在具体应用上，可结合发电企业实际，在增量预算的基础上引入零基预算，在定期预算的基础上引入滚动预算，在固定预算的基础上引入弹性预算，积极发挥各种预算编制方法的优势和长处，提高发电企业预算编制水平。

5.6建立全面预算管理考核体系

健全的考核体系是全面预算管理的重要组成部分，体现了全面预算管理的约束与激励机制，可引导全体员工自觉规范自身行为，使责、权、利更加明晰，更好地促进全面预算考核的落实。发电企业在实施全面预算管理的过程中，要结合现代企业管理制度的要求，建立起科学、规范的全面预算考核体系，并从指标设置、分值确定以及具体的奖惩安排等方面做好各项考核工作。首先，发电企业可借鉴业内外比较成功的经验，建立科学的考核指标并设置合理的分值，具体可将全面预算管理的考核指标分为预算编制类指标、预算执行类指标、预算分析类指标、预算监控类指标、预算调整类指标、等类型，然后按照重要性原则对各指标分别赋予分值和权重。其次，在预算考核组织程序上，主要由发电企业的全面预算管理委员会实施考核工作，预算考核需要针对预算管理的各个方面，包括预算编制、预算执行、预算分析、预算调整等。再次，在奖惩方法上，要根据各个部门的预算目标完成情况来计算其收入水平，例如，可对发电量指标、固定生产成本、机组服务水平等不同指标进行档次划分，决定有关部门的奖励或处罚措施，通过预算考核将预算目标贯彻落实，通过逐月、逐季、逐年的对各个项目进行逐一检查和考核评分，将评分与部门或个人的年终绩效相结合，督促员工与部门自觉执行预算、树立成本节约意识。

作者：刘红川 单位：广东粤华发电有限责任公司