2010年12月13日，国务院新闻办对外宣布，正式设立山西省国家资源型经济转型发展综合配套改革实验区(以下简称综改实验区)。该实验区不仅是我国第九个综改实验区，而且是我国第一个全省域综改实验区。该实验区总面积156579平方公里，包括太原、大同等11个地级市，119个县(区)。这是中央为促进山西资源型经济转型发展的一项重要举措，是我国改革开放后继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，即我国的新特区。在此背景下，分析现行税制体系对综改实验区的制约因素，探索和创建适应综改实验区建设的税收政策，对改革的成败至关重要。

一、关于分税制问题

“综改实验区”的设立，毫无疑问要涉及中央与地方可用财力的分配问题，这实际上是中央与地方的博弈。从长远改革趋势看，进一步完善中央与地方财权与事权相匹配的财政体制，必须厘清各级政府的职责和权限，明晰各级政府事权和公共支出责任，调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分机制，健全我国上下级政府间的财政转移支付制度。我国目前的分税制是在1994年税改后逐步形成的，将现有税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。共享税包括企业所得税、个人所得税和资源税。其中，企业所得税和个人所得税实行中央、省、市、县四级分成，分成比例为60%、12%、6%、22%;营业税和资源税实行省、地、县三级分成，分成比例为30%、15%、55%，市区内为30%、30%、40%。中央财政收入占全国总收入的比重基本在55%左右。加之中央税大部分是易于征收的税种，中央集中后，省级又将营业税、资源税等数额较大的税种分享，这必然形成事权和财权的倒挂。总体看，地方政府收入占整个财政收入的比重为40%，而支出占整个财政支出的60%～70%。省级以下的分税制实施情况更糟。山西省作为全国煤炭、电力能源的主要输出省，未能从资源开发中得到相应的利益，反而要直面资源枯竭、产业结构失衡、失业、贫困等诸多问题，“综改实验区”的设立面临严重的财政危机，地方政府将更加关注非税收入。2009年山西财政总收入为1537亿元，而地方财政收入只有805．8亿元。“综改实验区”的设立将使得上述问题更加突出。因此，“综改实验区”建设必须解决两个问题:一是与中央的收入分成，包括中央转移支付。报批提高共享税中央和地方的分成比例。如企业所得税中央和地方的6∶4分成，能否改成5∶5分成或4∶6分成。对传统支柱产业增值税中央和地方分成比例能否实现7∶3分成或6∶4分成等。建立上下级政府间的财政转移支付制度，尤其是省级以下政府间的财政转移支付制度，以解决地方财力严重不足的问题。完善各税种的先征后返、先征后退的管理办法。二是省、市、县的收入分成。如果说现行分税制之下，中央和省、自治区、直辖市的财力分配还差强人意的话，那么省级以下各级政府的财力划分很不合理。应按照虚市、强县、省管县的思路，实现地方财政体制的扁平化，为县域经济发展提供强有力的财力保障。在已有中央和地方分成比例下，合理分配省、市、县的共享比例，以改变县域经济发展乏力的问题。“综改实验区”建设应强化省级以下各级政府的事权，发挥他们的创造力和积极性，按照事权和财权相对应的原则合理划分地方财力，形成符合先行先试原则的“综改实验区”财力分配格局。

二、关于产业税收政策的选择问题

山西省政府将转型期设定为10年。2011－2015年，初步建立以煤和煤炭加工转化为基础，现代煤化工、装备制造、新材料、文化旅游和现代物流等多元发展的现代产业体系，新型工业化水平达到60%;到2020年，促进资源型经济转型的体制机制基本形成，全国重要能源基地战略地位全面提升，非煤产业比重大幅度提高，多元化产业体系形成。从地区经济总量来看，2010年，山西省生产总值为9088．1亿元，第一、第二、第三产业增加值占全省生产总值的比重分别为6．2%、56．8%、37．0%，对经济增长的贡献率分别为3．0%、70．3%、26．7%，且山西省产业布局以煤炭工业、电力工业、焦化工业、机械工业和化学工业为主。2010年规模以上工业实现主营业务收入12690．9亿元，比上年增长41．2%，其中煤炭、焦炭、冶金和电力工业四大传统支柱产业实现主营业务收入10175．4亿元，比上年增长42．5%。以上数据表明，“一煤独大，产业结构单一”仍是山西产业结构的现状，且数据含金量不高。资源枯竭日益严重，预计2010－2020年，5个大型煤炭集团将有32处矿井面临资源枯竭，衰减生产能力5400万吨;职工再就业矛盾突出，由于采煤机械化程度大幅度提高，井下作业人员大幅度减少，加之资源枯竭带来的职工下岗，预计2010－2020年有近10万从业人员下岗;传统产业转型困难，新型产业培育乏力等。因此，“综改实验区”的产业布局和建设必须考虑如下问题:

(一)税收政策的报批要处理好普惠和特惠的关系山西“综改实验区”的建设方案，尤其是关于产业结构调整的措施，一定要放在国家大战略中研究，一定要符合国家税制改革的大方向。但我省有些产业发展规划不太符合国家产业政策，如煤化工在十一五期间投资很大但效益很低，国家税收政策也不支持。国家的税收普惠政策主要表现在各单行税收法律法规中，包括税收减免、出口退税、服务“三农”的税收优惠、再就业的税收优惠、资源节约的税收优惠、环境保护的税收优惠等;区域性的税收优惠，主要是从2007年7月1日起，对中部地区26个老工业基地的装备制造业、采掘业等8个行业的企业实行增值税转型改革试点，但该政策现已在全国范围内推广，已丧失区域性优惠的特点;针对山西的特惠政策，主要是2007年3月起国务院批准山西开征煤炭可持续发展基金。“综改实验区”产业布局和架构要用足税收普惠政策，全力争取针对山西的特惠政策。如何报批和用好针对山西的税收特惠政策，事关“综改实验区”建设的成败。在借鉴国务院已批准设立的8个“综改区”已有的有关产业发展的税收优惠政策基础上，重点针对山西资源型经济转型的特点，报批适合山西转型发展的特惠政策。比如对5个大型煤炭集团转型的税收优惠，对转型中下岗职工再就业的税收优惠，对装备制造、新材料、文化旅游和现代物流等现代产业体系的税收优惠。这些优惠不能照搬其他“综改区”的税收优惠，要彰显资源型经济转型的特点。

(二)税收政策要体现全省一盘棋的原则山西“综改试验区”建设的核心任务是产业转型。在工业方面，要在巩固煤炭资源整合、煤矿兼并重组成果，继续推进非煤矿山、焦化、冶金等行业的兼并重组和技术改造的基础上，大力发展比较优势突出的先进装备制造业、现代煤化工、新型材料工业、特色食品业、新能源和节能环保等新兴产业，尽快在支柱产业多元化发展方面取得新突破。在服务业方面，重点发展文化旅游和现代物流业，努力在建设中西部现代物流中心、生产性服务业大省和文化强省方面取得新突破。在农业方面，重点围绕畜牧、蔬菜、小杂粮、干鲜果等特色优势产业的培育和发展，大力推进运城、晋中、大同3大现代农业示范区建设、全省10个现代农业示范县建设、42个“一县一业”基地县和2000个“一村一品”专业村建设。2012年，山西省委、省政府强调要加强规划引导，统筹规划园区的空间布局，功能定位，引导园区走特色化、个性化的发展道路;要加强园区基础设施建设，完善园区的水、电、气、路等基础设施条件，增强园区的产业承载能力;强化园区的综合管理，搞好配套服务，优化发展环境，吸引更多企业向园区集聚。项目建设是推动综改试验区建设的重要抓手，要把一系列招商引资活动签约的项目落到实处，提高各个项目的履约率、资金到位率和落地率。尤其要抓好重大标志性项目的建设，扎实推进潞安180万吨煤基多联产项目、焦煤60万吨焦炉煤气制烯烃项目、同煤40亿立方米煤制天然气项目、晋中吉利10万辆新能源汽车项目、大同多晶硅及光伏产业项目等项目。对于资源型经济转型，目前最大的难点就是“丢开资源不能行，依赖资源行不通”。税收政策的制定，要为资源型经济转型服务。首先，产业政策的制定和落实要做到全省一盘棋，税收优惠政策也应为这盘棋服务，前提条件是产业政策的制定和产业布局必须合理，园区建设和重大项目建设科学、有序。其次，对不同产业要采取不同的税收政策，充分体现税收的杠杆作用。如，对丢开资源的企业和依赖资源的企业税收优惠程度的区分;对急需发展的新兴产业税收政策的扶持，如文化旅游业、现代物流业等;对农业和农产品加工业的税收政策的制定;对小微企业的税收帮扶等。再次，税收政策如何规避各地方政府借转型之名，盲目建设、重复建设等问题。对于不符合国家产业政策，高耗能、重污染、低效益等产业的税收制定惩罚性政策。对于煤化工项目的上马，省级相关部门要有严格的审批手续，以防止以往“光投资，不见效”、“投资大，见效慢(不见效)”的重复发生。对新上全国已经产能过剩的项目要慎重，如光伏企业等。最后，“综改试验区”的税收政策要具有灵活性和针对性，要处理好增税、税负不变和减税的关系，不能撇开现行统一税制体系一味强调税收优惠。对于区域性税收政策的制定和实施中央给予相应的税收政策制定权和解释权。

三、关于若干主要税种设计问题

山西“综改试验区”建设，在现行税制体系框架下，报批自己的相应的实体税收政策，关系到“综改试验区”建设的速度和质量，甚至于关乎“综改试验区”建设的成败。一方面，国家不可能给山西比其他8个实验区更多的税收优惠，也不可能背离现行税制体系的基本架构和税收改革趋向。另一方面，山西“综改试验区”又有别于其他已有的实验区，最明显的特征是带有显著的资源经济转型特征，在享受其他实验区税收优惠的基础上，应更强调资源经济转型的税种设计和相应的税收优惠。

(一)流转税改革若干建议增值税方面。对山西资源整合后或资源转型改制中的企业:购进(包括进口)固定资产的进项税额允许抵扣的范围要进一步扩大;进口的设备应当免征进口环节的关税和增值税;扩大以煤矸石等矿产品废弃物为原料生产产品的减免税范围，如凡生产原料中煤矸石、粉煤灰等矿产品废弃物不低于一定比例(30%，还可以更低)的应实行增值税即征即退40%～50%，扩大矿产品加工转化、延伸产业链中，利用废弃资源生产的产品的减免税范围，如对利用焦炉煤气、余热生产的电力，利用燃煤电厂排放的烟气经脱硫后上产的副产品等可实行即征即退40%～50%的增值税;对规模以上矿产品生产企业可适当调低增值税税率。营业税方面。对文化旅游业在现有门票收入免税基础上，对有利于文化古迹保护和传承的经营性收入免税或减计20%左右收入计税;对新成立的物流企业比照交通运输业3%的税率征收营业税;对山西金融企业应采取更为优惠的营业税政策，对支持山西资源转型发展的金融企业的利息收入部分实行减税和免税。如果对全国统一税制有冲击的话，可适当考虑城市维护建设税、教育费附加的地方性减免等。

(二)所得税改革若干建议企业所得税方面。对设在山西省内国家鼓励类产业的内资企业和外资企业，如先进装备制造业、现代煤化工、新型材料工业、特色食品业、新能源和节能环保等新兴产业等，可在2010－2020年(根据规划可适当延长)间，减按15%的税率征收企业所得税;对资源综合利用企业可采用减按90%的收入计入应纳税所得额;对环境保护、资源综合利用、安置转型下岗职工确有成效的新办企业可采取三免三减半政策;对在山西投资于符合产业规划的企业可比照现行创业投资企业的税收优惠执行;对符合产业规划的企业固定资产折旧年限，可在现行规定基础上按不高于40%的比例缩短折旧年限等。

(三)资源税改革若干建议资源税方面。借鉴新疆资源税改革试点成果，将山西省内资源税由从量计征改为从价计征，税率为5%，若煤价按550元/吨，我省年均采煤7亿吨计算，资源税年均增加165亿元以上;扩大资源开采中半生的天然气、矿工福利用煤的免税范围;对资源回采收入可采用减半征税的办法等。煤炭可持续发展基金。它属于地方财力，省、市、县分享比例为60%、20%、20%，自2007年开征以来，每年可为山西省筹集200亿元左右的财力，应当考虑择机费改税;应当考虑适当提高煤矿所在地该基金的分享比例等。

四、关于税收征收管理问题

税收征收管理是山西“综改试验区”税收工作的主要组成部分，不断探索和完善适应综改试验区税收征收管理的新办法、新途径，创建优美的税务环境，对综改试验区的建设至关重要。

(一)优化税收征收管理体系改进征管工作流程。现行征管体系中纳税申报、税收征收、发票管理等十分繁琐，给征纳双方带来极大不便。因此，必须重新制定一套科学简便的管理办法，以方便征纳双方涉税事务的处理，完善信息管税。建立覆盖各相关部门的税收综合管理体系和信息监控系统，实现涉税各相关部门的联网和资源共享，提高税收征管效率。简化办税程序，减少审批事项和环节，扩大窗口办税权力，降低税收征纳成本，提高税务工作效率。

(二)优化纳税服务体系创建优质纳税服务体系。彻底转变纳税服务观念，认真分析“综改试验区”纳税主体的涉税需求，确保纳税人合理需求和期望得到满足;彻底改变纳税服务形式，变形象服务为实效服务，变被动服务为主动服务，变粗放服务为精细化服务。全力提升纳税服务的信息化水平，完善纳税服务平台，健全税收管理平台，创建信息交换平台。