世纪之交，面临复杂多变的国际形势和国内区域经济发展的新情况，以为核心的第三代中央领导集体依据邓小平“两个大局”思想，进一步创造性地提出了一系列正确处理东西部地区发展关系的重要观点和方针政策，并紧紧把握新的历史机遇和挑战，作出了西部大开发的又一次区域经济布局的重大战略性调整，既适时地指导着各区域经济协调发展，又极大地丰富和发展了邓小平的“两个大局”思想，将之推向新的境界。

一、“两个大局”战略指导思想的深化

1978年后我国开始实施区域经济发展新战略，其核心就是邓小平在80年代逐步形成的关于“两个大局”的思想。一个大局，东部沿海地区要加快改革开放，使之较快地发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局，当发展到一定的时期，比如本世纪末达到小康水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277～278、373～374页。）。在这个战略思想指导下，东部沿海地区经济高速发展并由此带动中国进入世界经济增长最快的国家行列。然而，90年代东西部地区差距扩大趋势也愈显凸现。1995年国内生产总值中，中部不及东部的1/2，西部不及东部的1/4；人均国内生产总值东部是中部的2.1倍、西部的2.7倍。面对日渐扩大的地区差距问题，党中央认真研究了东西部发展关系，在理论上进一步深化了邓小平这一战略思想。

首先，深刻阐述了邓小平“两个大局”思想的实质及其辩证关系。

邓小平提出的“两个大局”是一个有机联系的整体，“第一个大局”的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区；“第二个大局”的着力点是要逐步缩小地区差距，最终实现共同富裕。两者包含着部分先富和逐步实现共同富裕的辩证统一关系。共同富裕是社会主义的根本目标，部分先富是实现共同富裕的有效途径。因为“我国地域辽阔，人口众多，生产力不发达，要在一个时期实现同步富裕、同等富裕是不现实的，必然会有的先富起来，有的后富”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话,1999年6月19日《人民日报》。）。基于这种分析，指出邓小平这个战略设想的实质是：“根据生产力发展水平和各方面的条件，东部地区先加快发展，然后带动和支持中西部地区发展，最终实现全国各地区共同繁荣和共同富裕。实践证明，这是完全正确的”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话,1999年6月19日《人民日报》。）。

“两个大局”思想还贯穿着合理差距与缩小差距的辩证统一。由于东西部自然环境的差别和经济发展基础不同，部分先富政策的实施必然会造成地区间经济发展的差距，这是符合我国经济发展不平衡的国情和一个生产力尚不发达的大国经济发展客观规律的。因此，这种差距是发展中的差距，有其合理的积极的一面，是“两个大局”战略构想的必然要求和结果。指出：“改革开放以来，东部地区和中西部地区经济都取得了前所未有的发展，东部地区发展得更快一些，对整个国民经济的发展起了积极的带动作用”（注：：《全党全社会动员起来为实现八七扶贫攻坚计划而奋斗》，1997年1月6日《人民日报》。）。但另一方面，“也应该看到，东部和中西部的发展差距在不断扩大。这种趋势发展下去，不仅不利于资源的优化配置和生产力的合理布局，而且不利于社会的稳定和国家的振兴”（注：：《全党全社会动员起来为实现八七扶贫攻坚计划而奋斗》，1997年1月6日《人民日报》。），最终会影响到全国共同富裕目标的实现。对此，又指出：“要高度重视和采取有效措施正确解决地区差距问题”（注：：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，1995年10月9日《人民日报》。），这也是“两个大局”思想的本质要求和题中应有之义。这里所说的采取“有效措施”，并不是回到过去平均主义和共同贫穷的传统发展模式，而是要坚持邓小平的“两个大局”思想，在发展中逐步缩小东西差距。同时，由于“各个地区发展不平衡是一个长期的历史现象”，解决地区差距需要经历一个很长的过程。因此，强调：“要用历史的、辩证的观点，认识和处理地区差距问题”，以“邓小平同志关于让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕的战略思想来统一全党的认识”（注：：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，1995年10月9日《人民日报》。）。

其次，首次使用“坚持区域经济协调发展”这一范畴，精辟地概括了邓小平“两个大局”思想。

邓小平“两个大局”思想在强调优先发展东部地区的同时，也注意东西部地区之间的协调发展。正如所说：“80年代，当改革开放和现代化建设全面展开以后，邓小平同志对全国经济的协调发展就进行过深刻的考虑。”他提出的“两个大局”思想，就是要求“在发展战略布局上，必须有全盘的构想”（1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话，1999年6月19日《人民日报》。）。

依据邓小平区域经济不平衡协调发展思想和新的地区发展不平衡状况，90年代初党中央从制定“八五”计划起，开始酝酿区域经济发展战略的调整，提出了区域协调发展的许多重要思想观点和指导原则：一是要充分发挥各区域经济的比较优势，进行优势互补。1990年12月中共中央《关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出：必须“把全国经济的统一性和地区经济的特点结合起来”，“把产业倾斜和地区倾斜结合起来”，以“促进地区经济的合理分工和协调发展”。党的十四大进而提出了“充分发挥各地优势，加快地区经济发展，促进全国经济布局合理化”的指导思想。二是要坚持“效率优先，兼顾公平”原则。认为区域经济协调发展不是过去地区间低水平的平均发展和同步发展，而是既继续充分利用东部发达地区有利条件加快发展，又重视支持中西部地区的发展，使各区域都在加快发展的基础上构筑起以“协调发展”取代“平衡发展”的新型区际关系，促进整个国民经济的持续快速健康发展。因而协调发展正是不同区域经济在时序有先有后、程度有高有低的非均衡发展中实现的。三是指出东西部经济是一个有机整体，无论忽略哪一部分都不利于全国经济的发展。1995年底视察陕甘两省时指出：没有西部地区的繁荣昌盛，就不可能实现我们整个国家的繁荣昌盛；没有西部的全面振兴，就不可能达到我们整个中华民族的振兴；没有西部地区的基本现代化，就不可能有我们整个社会主义现代化的最终成功。因此，只有坚持东西部协调发展，才能“逐步缩小地区发展差距，最终实现共同富裕”。这样，党中央就把邓小平关于不平衡发展与协调发展的思想有机结合，融为一体，并在党的十四届五中全会上精辟科学地概括为“坚持区域经济协调发展”战略新概念。1997年9月党的十五大进一步阐发了这一战略思想。

以为核心的党中央对东西部关系的理论阐发和理论新概括，反映了对邓小平“两个大局”战略指导思想的认识更加深刻，更加全面，更加科学了，并使之更具理论化，这就为西部大开发战略的提出奠定了重要理论基础。

二、“第二个大局”内涵的新发展

邓小平在着重思考东部地区优先发展的同时，对中西部地区的发展也进行了构思，提出到一定的时候东部地区应“通过多交利税和技术转让等方式支持不发达地区”的具体设想。但由于当时党的区域经济发展战略重点放在“第一个大局”及实践的局限，他对“第二个大局”并没有进一步深入的思考和阐释。在90年代中国现代化第二步目标即将实现和东西部差距日益扩大的情况下，党中央沿着邓小平的思路，开始从总体上考虑区域经济发展战略重点从“第一个大局”向“第二个大局”的转变问题，提出了一系列缩小地区差距及开发西部的指导方针和决策。

第一，将缩小地区差距确立为国民经济和社会发展的指导方针。

1991年3月按中共中央的建议，七届全国人大四次会议通过的国务院《关于国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要的报告》中，将“促进地区经济的合理分工和协调发展”作为今后经济发展的一条指导方针。1993年3月，李鹏在政府工作报告中指出：通过政策、资金和技术支持，帮助西部地区开发建设，逐步缩小地区差距。同年6月，亲赴西安，主持召开西北五省区经济工作座谈会，研究西北经济发展问题，强调为了逐步缩小东西部差距，要发挥中央和地方两个积极性。1995年9月，他在党的十四届五中全会上更明确地指出：坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距，是今后改革和发展的一项战略任务，“应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针”。1996年3月八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距”正式确立为今后要长期坚持的九条重要的指导方针之一。

第二，将扶贫开发作为本世纪的攻坚任务。

80年代，中央就对西部地区实行区域补偿，每年补贴100亿元，先后设立了支援不发达地区发展基金、“三区”地区专项建设基金，加强对“老少边穷”地区和欠发达地区的扶持。90年代开始把扶贫与开发紧密结合起来，并加大开发式扶贫的力度。国家相继颁布了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》、《乡镇企业东西合作示范工程》等，并决定从1994至2000年，国家每年新增设100亿元的专项贷款用以扶持中西部地区乡镇企业的发展。1994年中央颁布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》，决定从1994至2000年国家每年再增加10亿元以工贷赈资金、10亿元扶贫专项贴息贷款，力争用7年左右时间，基本解决不发达地区8000万贫困人口的温饱问题。1995年中央开始实行财政转移支付制度，其中90％以上给了中西部地区。之后转移支付总额逐年增加，1996年就比上年增加了70％。

1996年9月中央扶贫工作会议认为，贫困是由多方面原因造成的，消除贫困也要从多方面入手。必须采取综合配套措施，促进贫困地区经济、社会、文化全面发展。会议具体部署了如何坚持开发式扶贫的方针，增强贫困地区脱贫的措施。1999年6月在中央扶贫开发工作会议上进一步指出：东部发达地区要继续帮扶西部贫困地区，以改变贫困地区基本生产生活条件为重点，按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，开展多层次、多渠道、多形式的经济技术合作，把东西扶贫协作推向一个新的阶段。

第三，提出实施西部大开发的战略决策。

随着世纪末全国总体上已达到小康目标，东部地区具有相当的经济实力，我国综合国力已显著提高，国家有能力进一步加大对西部的支持力度，西部也有了一定的经济基础，积累了一些加快发展的经验。党中央审时度势，敏锐地抓住历史机遇，从1999年起多次强调加快西部开发的步伐。认为“现在，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。在继续加快东部沿海地区发展的同时，必须不失时机地加快中西部地区的发展”（注：1999年6月9日在中央扶贫开发工作会议上的讲话，1999年6月10日《人民日报》。）。

1999年6月17日，在西安举行的西北五省区国有企业改革和发展座谈会上，第一次明确提出了“西部大开发”的概念，强调：“从现在起，这要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置”。并指明了西部大开发的指导原则、开发重点、实施步骤、宏伟目标及重大意义。同年9月党的十五届四中全会正式作出“国家要实施西部大开发战略”的决定，并指出这是一项规模宏大的社会经济系统工程。

在世纪之交，我国社会主义现代化建设即将全面实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进的时候，提出实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是实现邓小平提出本世纪末全国基本达到小康水平时要突出地解决地区发展不平衡战略构想的一个重大举措，是党中央根据国际国内政治、经济形势新的变化，对我国区域经济发展战略布局进行的一次重大战略调整。其突出的特点是把加快西部大开发，缩小地区差距有机地融于实现我国现代化建设第三步战略大目标的范畴，“把西部发展同实现全国第三步发展战略目标结合起来”，以经济发展目标作为社会发展目标的主动轴，促进各区域协调发展和全面进步，又以各区域协调发展作为实现跨世纪第三步战略目标的强大动力，从而在全国经济的全面振兴和社会的全面发展中最终实现东西部的共同繁荣和共同富裕。在参加九届全国人大三次会议甘肃代表团全体会议时明确指出：西部大开发的重大决策，“对于面向新世纪，推进我国现代化建设，实现第三步战略目标，具有重大意义”（注：2000年3月13日参加九届全国人大三次会议甘肃代表团全体会议上的讲话，2000年3月14日《人民日报》。）。

上述表明，以为核心的党中央关于加快中西部地区发展，缩小地区差距的一系列重要观点和决策，使邓小平“第二个大局”思想内涵在新的历史条件下得到了充实和发展。而西部大开发的战略决策，则标志着我们党的区域经济发展战略重点已从“第一个大局”转向“第二个大局”，更为邓小平的这一战略构想增添了全新的内容，并使之更加成熟和完善。

三、东西部联动与合作的新思路

在实施西部大开发战略，党的区域经济发展战略重点转移到“第二个大局”之后，面临国际国内形势的重大变化，应如何协调东西部的发展，便成为迫切需要解决的全新课题。党中央在世纪之交全新的开拓中，努力探寻新形势下改革开放和现代化建设客观规律，也提出了一整套东西部联动与合作的新思路，从宏观方面来说，突出了以下特点：

（一）从改革、发展、稳定相统一的大局，通盘筹划促进东西部联动和协调发展。

深刻领会邓小平所说的改革、发展和稳定的重要含义，把三者融为一体，作为正确处理社会主义现代化建设中带有全局性的首要重大关系，反复强调必须以改革开放为动力，以经济发展为目的，以社会稳定为前提，对东西部地区发展和布局进行全国一体化的统筹谋划，做到“相互协调，相互促进”（注：：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，1995年10月9日《人民日报》。）。八九十年代基础和条件较好的东部地区先发展和发展得快一些，有利于增强国家实力和宏观调控能力，有利于对内地的示范、辐射和带动作用，从而有利于逐步缩小地区差距，从根本上促进全国的改革和发展。而现在“加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，也是一个全局性的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话，1999年6月19日《人民日报》。）。显然，西部大开发正是党中央基于促进新形势下东西部联动和协调发展，保持全国改革发展稳定大局的重要思考。

1.西部大开发将推动内需，开拓市场，促进东西部改革开放的大联动。90年代以来，东部沿海地区在迅速发展的同时，有效需求不足和供给结构失衡的矛盾日益突出，很大程度上制约了改革开放的发展。在当前以及很长一段时间内，其相当一部分具有初级技能的劳动力、资金和技术需要在价值规律导向下寻找新的发展空间。西部地区基础设施建设任务繁重，消费需求存在巨大的潜在市场，最有可能成为吸引东部地区可流动资金、技术、人才和商品的重要“客户”和区域选择。一旦西部地区进入有序开发阶段，则对于促进我国在21世纪中叶实现达到中等发达国家水平的战略目标具有巨大的投资拉动和消费拉动作用，并成为我国扩大内需、开拓市场和产业结构升级的重要支撑力量，促进西部的大开发大开放，推动东西部的大联动大发展。

2.西部大开发将加快缩小地区差距，加强民族团结、维护国家安全和政治社会稳定，为东西部协调发展创造必要的前提。西部地区是我国少数民族主要聚居地，又地处边陲，如地区经济差距扩大并任其蔓延，必将演变为重大的政治和社会问题。这“不仅关系到西部地区的稳定和大开发，也关系到全国改革开放和现代化建设大局”（注：1999年10月朱róng＠①基考察甘肃、青海、宁夏等地的讲话，1999年11月1日《人民日报》。）。因此，在西北五省区座谈会上指出：要“把加快西部经济社会发展同保持政治社会稳定、加强民族团结结合起来”，并强调这“是全国发展的一个大战略、大思路”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话，1999年6月19日《人民日报》。）。

（二）适应发展社会主义市场经济的要求，建构东西部联动与合作的新模式。

在我国加快建立社会主义市场经济体制，以及在经济全球化趋势日益加强和我国行将加入WTO的全新对外开放环境下，西部区域市场不仅开始融入国内统一大市场，也将逐渐融入国际大市场。这些新变化，要求解决地区差距除80年代提出的通过国家和东部地区物质上帮助外，更应该转换思路，遵循市场经济规律，加强东西部的联动与合作。明确指出：“在发展社会主义市场经济的条件下，加快开发西部地区，要有新的思路。要适应建立社会主义市场经济体制的要求和新的对外开放环境，充分考虑国内外市场需求的新变化，按客观经济规律办事。国家要加强宏观调控，研究提出符合实际的政策措施”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话，1999年6月19日《人民日报》。）。主要是：1.加快市场化进程，努力建立全国统一、公平竞争的市场环境，消除区域经济协调发展的体制障碍。东西部地区差距的重要原因之一在于中西部市场化的步伐慢于东部地区，促进东西部联动与合作，不仅东部地区，而且中西部地区也要“通过深化改革，扩大开放，形成新的机制、新的方法，吸引人才，吸引资金，引进技术”（注：2000年3月13日参加九届人大三次会议甘肃代表团全体会议上的讲话，2000年3月14日《人民日报》。）。2.适应市场经济要求，发展东西部之间的横向联合和合作。先发展起来的地区，除尽支援义务和责任外，更主要的是按市场经济规律，与中西部地区开展全方位、多层次、宽领域、多形式的“联合开发与互利合作”（注：2000年3月5日朱róng＠①基在九届全国人大三次会议上的工作报告，2000年3月17日《人民日报》。），形成东西部优势互补、互惠“双赢”、相互促进、共同发展的具有中国特色的社会主义区域经济发展格局。3.加强国家宏观调控，加大支持中西部地区的力度。宏观调控是现代市场经济的内在要求，单靠市场机制不会自动导向地区经济协调发展。国家要通过财政转移支付、优先安排基础设施建设项目等各种有效措施逐步“加大对中西部地区特别是西部地区的扶持”（注：1999年6月9日在中央扶贫开发工作会议上的讲话，1999年6月10日《人民日报》。），大幅度地增强其持续、长期、根本的发展后劲。

（三）注重经济发展和社会发展的有机统一，推进东西部地区的可持续发展。

西部地区不仅经济欠发达，文化较落后，而且生态环境十分脆弱。同时，西部地区位于黄河、长江两大江河的中上游地区，其水土保持程度对于保障这两大江河下游东部经济发达地区的经济和社会发展以及人民生命财产安全，具有特别重要的意义。这一特殊的区情决定了西部大开发的思路上，不能为了追求短期的经济增长而继续走盲目开发资源和随意破坏环境的传统发展道路，而必须以谋取整个中华民族的利益为最基本的出发点，充分认识到西部地区实现山川秀美就是最大、最好，同时也是最有效益的发展。大面积地保护好西部地区独特的生态环境，不仅对当地，也是对我国其他地区最大的贡献。当然，全国其他经济发达地区应该为西部地区实施保护性开发战略提供相应的补偿。

基于这种认识，党中央突出提出西部大开发要有新的思路，强调改善生态环境是西部地区的开发建设必须首先研究解决的一个重大课题。如果不从现在起，努力使生态环境有一个明显的改善，在西部地区乃至东部地区实现可持续发展的战略就会落空；强调西部开发关键靠人才，人才培养关键靠教育，首先要集中力量把基础教育搞好，东部地区在对西部地区经济开发扶贫的同时，要把科教扶贫、智力开发摆到重要位置上；强调维护西部民族地区的稳定，很重要的一条就是不断加快这些地区的经济发展和社会进步，国家要采取更加有效的特殊政策，积极帮助少数民族地区的全面发展，通过政策引导，吸引国内外资金、技术、人才等投入西部开发，有目标、分阶段地推进西部地区人口、资源、环境与经济社会的协调发展。总之，“加快开发西部地区应该是全面的，要把水资源的开发和有效利用放在突出位置。生态环境建设、普及科学教育、推广实用技术、发展特色旅游、交通通信设施建设等方面，都要统筹规划”（注：1999年6月17日在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上就加快中西部地区发展的讲话，1999年6月19日《人民日报》。）。通过几十年乃至下个世纪的艰苦努力，建设一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山河秀美的西部地区。这些新思路，使邓小平社会主义现代化建设的“两个大局”思想和经济社会发展战略理论都得到了丰富和完善。