一、全面建设小康社会的社会公共需求指标

同志在党的十六大报告中提出了我国在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标。这些目标是：

第一，在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。

第二，社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。

第三，全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。

第四，可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

全面建设小康社会的重点是满足社会公共需求。党的十六大报告中提出的全面建设小康社会的社会公共需求指标，主要分为如下七大类：

(1)城镇化指标。城镇人口的比重较大幅度提高。

(2)社会保障指标。社会保障体系比较健全。

(3)教育指标。形成比较完善的现代国民教育体系，基本普及高中阶段教育，消除文盲。

(4)医疗卫生指标。形成比较完善的全民健身和医疗卫生体系。

(5)环境指标。生态环境得到改善，促进人与自然的和谐。

(6)科技和文化指标。形成比较完善的科技和文化创新体系。

(7)人民权利指标。依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。

全面建设小康社会公共需求指标的确立，体现了我们党对人类社会发展规律、对市场经济发展规律的深刻理解和把握。这主要是因为：

第一，人民在小康社会的需要主要体现为社会公共需要。社会公共需要与个人需要、集团需要相区别，是社会成员在社会生产、生活中的共同需要，是除政府以外的其它社会团体和市场不能满足、不能提供的需要，具有社会成员的平等享用性。社会公共需要是随着经济发展和人民生活水平的不断提高而不断变化的，在经济发展和人均国民收入水平极低，处于温饱阶段时，人民的公共需求较少，人们的需要主要集中于个人的衣、食、住、行等基本的生存需要；当社会进入小康社会时，人们的基本生存需要已经满足，社会公共需要就会成为突出的需要，如城市自来水的供应、城市环境保护与绿化、城市交通快速道的建设、公共文化与教育设施的建设等等。

第二，在小康社会，随着人民消费水平的提高，人民的消费结构升级，对教育、文化等方面的社会公共需求上升，要求政府提供更多的社会公共投资。据研究，在人民生活水平达到小康阶段之后，吃、穿需求的长期收入弹性（收入变化1个百分点导致的消费变化的百分点）都低于0.4，住的需求弹性接近但仍然低于1.0，但教育、医疗等社会公共需求的弹性却高达1.6，这意味着教育、卫生等社会公共需求部分随着收入增长而急剧增加。以美国为例，在1875年，人们吃、穿、住约占家庭消费的87%；而在1995年只占30%；同期，医疗开支却从不足2%上升到近23%；教育开支从1%上升到12%。见下表：

表一：美国消费结构的长期趋势和几种消费品的收入弹性

附图

数据来源：1993年诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学国家经济研究院教授：罗伯特·W·福格尔：《经济合作发展组织国家与中国的卫生服务需求预测》，载于陈甬军、陈爱民主编：《中国城市化：实证分析与对策研究》，厦门大学出版社，2002年6月第1版。

第三，在市场经济国家发展的过程，当人均GDP迈进1000美元左右的小康门槛，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平发展时，城镇化、社会结构现代化、高等教育大众化、社会保障普及化的过程大大加快。这一规律从当今世界中等收入国家的人均GDP指标、城镇化指标、社会结构指标、公共教育指标、社会保障指标的相关性中可以明显看到。这也是西方发达国家政府公共支出从20世纪30年代以来不断扩大的主要原因。

二、全面小康社会的社会公共需求指标的国际比较

我国从初步的小康社会发展到全面小康社会，人均GDP从目前的1000美元左右增长到3000美元左右，大体上从目前的中下收入国家水平达到中等收入国家水平。我们可以进行两个方面的分析，一个是分析目前中等收入国家水平的社会公共需求指标的平均值，一个是比较我国目前的公共需求指标值与中等收入国家社会公共需求指标的差距，确定我国社会公共需求的未来增长规模。

在社会公共需求指标中，我们选择了公共教育支出占GDP的比重、公共医疗卫生支出占GDP的比重、社会保障支出占GDP的比重、环境保护投资占GDP的比重这四个代表社会公共需求的重点指标来进行说明。这四个指标同时也是市场经济发达国家政府的公共支出的主要范围。

表二：中国公共教育支出占GDP比重的国际比较

国别比重年份

中国2.19%2001

高收入国家5.4%1997

中等收入国家4.8%1997

世界平均水平4.8%1997

数据资料来源：世界银行：《2000/2001年世界发展报告》，中国财政经济出版社2001年版，第288-289。

表三：中国公共医疗卫生支出占GDP比重的国际比较(1990-1998)

国别比重

中国2.0%

高收入国家6.2%

中等收入国家3.1%

全世界平均水平2.5%

数据资料来源：世界银行：《2000/2001年世界发展报告》，中国财政经济出版社2001年版，第290-291。

当前中等收入国家中城市化水平约为62%左右，若21世纪前20年，每年中国城市化率增长1个百分点左右，则到2020年左右，中国城市化水平为55%～60%左右，届时，城市人口将为6.7～7亿左右。若按社会保障覆盖面来算，则中国社会保障支出将在现有基础上增长3倍。2001年中国社会保障支出为1857亿元，占GDP的比例为1.9%；到2020年时，中国社会保障支出占GDP的比重至少应为5.7%。

世界银行工作人员分析，要保证中国环境保护的需要，按照“中等投资方案”，环境保护投资占我国GDP的比重到2020年至少要达到1.0%；而按“高水平投资方案”，这一比重可能达到2.0%。（世界银行：《碧水蓝天：展望21世纪的中国环境》，中国财政经济出版社，1997年，第99页。）我们假定全面小康社会环境保护按高水平投资方案计算，环境保护投资占GDP比重为2%，其中政府支出占一半，政府环境保护投资占GDP比重为1%。

通过以上分析可知，达到全面小康社会即中等收入水平，我国的社会公共需求指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4.8%，公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到3.1%，社会保障支出占GDP的比重至少要达到5.7%，政府环境保护投资至少要达到1%。建成全面小康社会时，中国满足四项重点社会公共需求指标的公共支出要达到GDP的14.6%。

分析中国财政支出结构可以发现，中国财政支出结构主要由经济建设开支、社会文教开支、国防费开支、行政管理支出、其它支出构成（见表四）。在假定国防费开支、行政管理支出、其它支出等刚性法定支出费用占GDP比重不变的情况下，即假定在GDP增长的情况下，国防费占GDP的比重、行政管理费占GDP的比重、其它支出占GDP的比重增长的幅度与GDP增长幅度不变的情况下，国防费依然占GDP的1.5%，行政管理费依然占GDP的3.7%，其它支出占GDP的比重依然为2.45%，三项相加为7.65%。

将建成全面小康社会的四项重点社会公共需求指标与上面三项刚性法定支出费用相加，七项指标占GDP的22.25%，若将公共科技支出、公共体育支出、农业公共支出、公共基础设施等其它社会公共需求指标加上的话，建成小康社会时，中国政府公共支出占GDP的比重估计要达到28%以上。而中国2001年国家财政收入占国内生产总值的比重仅为17.1%。

表四：1999年中国财政支出结构单位：%

经济建设社会文教国防费行政管理其它

支出支出支出支出支出

38.3827.598.1615.3210.55

数据资料来源：《中国统计年鉴—1999》，中国统计出版社2000年版。

表五：中国财政支出分类项目占GDP比重（2001年）

财政支出数额占GDP比重（2001年

GDP为95933.3亿元）

经济建设费6472.56亿元6.7%

社会文教费5213.23亿元5.4%

国防费1442.04亿元1.5%

行政管理费3512.49亿元3.7%

其他支出2262.26亿元2.45

数据资料来源：中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴—2002》，中国统计出版社，2002年9月第1版，第269页（占GDP比重为根据相关数据计算）。

三、全面建设小康社会的政府公共供给战略

为贯彻落实党的十六大精神，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的战略目标，我们必须转变政府职能，推进行政改革，采取有效的公共供给战略，满足社会公共需求。政府的公共供给战略可以从如下方面考虑：

1.政府职能公共化战略

我国要推进政府职能公共化，使政府集中于基础教育、社会保障、公共科技等核心公共职能。政府必须集中精力发展教育，政府要在基础教育领域发挥保障作用，在高等教育方面发挥主导作用，应该重建全国统一的义务教育体系，改基础教育由地方政府负责为中央政府负责，教育税费也相应划到国税体系。

政府必须建立完整的社会保障预算，即国家以行政手段（如征收社会保障税）筹集并管理的社会保障收入和安排用于社会保障方面支出的预算。以公共财政的社会保障预算为基础，建立和完善社会保障制度，为全体劳动者提供基本的养老保险、失业保险、医疗保险和生育保险等；要适时解决农村劳动力的社会保险统筹问题，完善社会救济体系和社会福利体系。

科技发展是政府向社会提供的核心公共产品，政府要为科技发展提供公共服务，政府要以公共财政开支支持高新技术产业的发展，建立国家技术创新体系，资助基础科学研究和重大技术项目攻关。

2.公共服务多元化战略

我国要改革政府公共管理方式，打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化。改革政府公共供给方式，允许多元所有制成分提供公共产品。应该全面放开城乡电力、能源、供气和冬季供暖、供电、供水、排水、水利设施开发建设营运、有线和无线通讯、公共交通、垃圾处理、污水处理、环境保护、园林绿化建设开发、粮食收购储存加工等公共公用公益事业的经营，打破国有企业独家垄断控制经营局面。

要建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域发挥非政府组织的重要作用。