目前，工业生产方式正在陷入危机，新工业革命已经兴起，从根本上讲，这正在形成一种更高级即更深层次的物质生产力和生产方式。新工业革命将使人类获得更大的解放和更大的进步，对正在进行的中国现代化建设既是严峻的挑战，又是巨大的历史机遇。中国古语说得好，“凡事预则立，不预则废”，我们应该在当代工业危机、新工业革命兴起的大背景下，认真考虑中国21世纪的百年发展战略。

一、中国21世纪总体发展战略的确立

(一)为什么要研究中国21世纪发展战略

我们国家已经制定了21世纪的近中期发展战略。近期发展战略是：21世纪前20年全面建设小康社会，基本实现工业化，国内生产总值比2000年翻两番；中期发展战略是：到21世纪中叶基本实现现代化，人均国民生产总值达到当时的中等发达国家水平。对于这一近中期发展战略，还必须有更深入更具体的认识和把握，即不仅要看到经济的增长，而且要看到其背后复杂的社会发展内容尤其是新旧支撑科技、新旧主导产业的演变与更替。

此外，还有更深刻的背景要求我们必须对21世纪的整个百年发展战略(相对而言即长期发展战略)有一个完整的设想与把握。简单地讲，这就是正在兴起的世界范围的新工业革命向我们提出的要求。在《文明的演进与新工业革命》、《论新工业革命》、《关于新工业革命的对话》(载《光明日报》2002年4月11日、5月11日、8月6日)等文章中，我已就人类文明演进的规律与历程、工业文明的危机与新工业文明的兴起做了较详细的论述。大量事实表明，工业生产方式已陷于严重危机之中，新工业革命已在全球兴起，特别是新工业文明范畴的新科技革命、新产业革命正在蓬勃发展，人类文明将在21世纪实现向新工业文明的转变。中国的现代化建设正是在新工业革命兴起的时代大背景下展开的，决不可忽视新工业革命的时代大潮对中国现代化进程的影响。所以，从新工业革命的视野深入全面地研究中国21世纪发展战略已成为一项重要而又紧迫的任务。

(二)中国21世纪总体发展战略的确立原则

第一，确立中国21世纪总体发展战略，必须始终坚持正确的发展观和历史观。大自然的进化在本质上是物质形态的进化，物质形态的进化大体经历了四个阶段：一是场、基本粒子及其群体形式弥漫物质的物理物质；二是原子、分子及其群体形式恒星、行星的化学物质；三是细胞、机体及其群体形式生物圈的生命物质；四是人及其群体形式社会的人类。物理物质、化学物质、生命物质和人类，形成了物质世界的由小到大、由低到高的四个物质层次。人类直接诞生在生物层面，并直接依赖于生物层面而生存和发展。人类文明的演进在本质上是由浅入深地不断推进对自然物质层次的认识与改造，不同文明形态的根本标志是不同层次的物质生产力和生产方式。按照唯物史观来思考人类文明的演进历程，人类大体要经历三个大的历史阶段，这就是：对生命物质的认识与改造阶段→对化学物质的认识与改造阶段→对物理物质的认识与改造阶段，即生物文明阶段、化学文明阶段和物理文明阶段。每个阶段又可分为初级与高级两个小阶段：在初级阶段，人类活动主要是对天然存在的某类物质形态(层次)的采集和利用；而在高级阶段，人类则能够生产该类物质形态，这时人类活动主要是人工生产和利用该类物质形态。这样一来，三个大阶段又可分为六个小阶段或小时代，具体地说就是：天然生物时代与人工生物时代、天然化学时代与人工化学时代、天然物理时代与人工物理时代。我们把这六个时代的文明演进线索与通常讲的采猎时代、农业时代、工业时代相对照时就可发现：采猎时代实际上就是天然生物时代(采集渔猎天然存在的动植物)，农业时代实际上就是人工生物时代(人工种植植物和养殖动物)，工业文明则实际上就是天然化学时代(采掘和利用天然化学物质)。工业文明之后的新文明，理所当然的就是“人工化学时代”即“人工创造和利用化学物质的时代”，由于从大时代的划分看它与工业文明都属于“化学文明”，因此，与工业文明相对应又可以称它为“新工业文明”或“新工业时代”(表1)。事实表明，只有坚持正确的发展观和历史观，才能正确地把握人类文明演进的轨迹，才能深入地认识当代工业文明的危机及其内在演变趋势，也才能合理地揭示人类新文明形态的本质和进一步确立正确的发展战略。

附图

附图

第二，确立中国21世纪总体发展战略，必须始终坚持从新工业革命的视角把握中国21世纪发展的大方向。目前容易犯的一个错误就是，往往只看到工业化而看不到新工业化，只看到工业文明的量变而看不到工业文明的质变，意识不到新的文明革命正在到来，因而把中国的现代化建设仍然囿于工业化之中。这必然会影响到我们的发展战略的正确抉择。

第三，确立中国21世纪总体发展战略，必须坚持立足当前与着眼未来相统一的战略抉择方针。中国21世纪的发展战略不能忽略实现工业化的艰难任务。但是，我们也决不能因为实现工业化的重任尚未完成而忽略新工业革命的世纪大方向，必须把二者统一起来。探索工业化与新工业化的有机统一，能动地处理工业化与新工业化的关系，乃是正确制定中国21世纪总体发展战略的核心任务。

(三)工业化与新工业化相统一的复合型分阶段总体发展战略

制约中国21世纪发展战略的重要因素主要有两个。第一个是中国的发展现状，第二个是中国21世纪的发展目标。中国的发展现状是怎样的呢?简单地讲就是：未完成的工业化与正在兴起的新工业化。中国21世纪的目标是什么呢?简单地说就是：既必须完成工业化又要实现新工业化。从“未完成的工业化与正在兴起的新工业化”的21世纪之初的现状出发，走向“既必须完成工业化又要实现新工业化”的21世纪的目标，这就基本决定了中国21世纪总体发展战略的构架。这个总体发展战略构架是一个动态系统，具有两个层次和三个阶段。“两个层次”，指的是21世纪总体发展战略包括初级与高级两套战略，初级战略是实现工业化的战略，高级战略是实现新工业化的战略。在这里需要指出的是，由于工业文明开始出现危机，又由于新工业文明已在兴起，我们工业化战略需要适应形势加以调整，因而本文提出了“适度工业化战略”以代替传统工业化战略。“三个阶段”，指的是工业化的初级战略与新工业化的高级战略在统一实施中要分三个阶段进行，每个阶段具有不同的具体内容与目标(详见第四节)。

二、中国21世纪的初级发展战略：适度工业化战略

在21世纪，中国的发展首先要完成工业化，其次还要实现新工业化。相比较而言，工业化发展战略就是中国21世纪的初级发展战略。

(一)中国不可能也不需要建设最发达(即过度)的工业化

首先，必须明白：中国不可能建设最发达亦即过度的工业化。西方高度发达的工业化事实上是过度发展的工业化，它是一种不可持续的物质生产方式和经济方式。中国是一个后发展人口大国，它的工业化遇到了两重困难：一是发达起来的工业强国已经大比例地占用着世界上有限的资源，二是中国人口总量太大(等于10个日本或6个美国)，满足中国高度工业化而需要的资源也是巨大的。工业化所需要的自然资源的短缺，决定了像我们这样的后发展人口大国是不可能建立高度发达的工业化的，即使建立起来也不可能持久。

其次，必须明白：在今天，中国的发展实际上也不再需要建设最发达的工业化。由于新工业革命正在兴起，这为中国的腾飞提供了新的历史契机。21世纪的社会现代化，其主流不再是传统工业化而是新工业化。中国的现代化建设目标已不能只追求工业化而必须追求新工业化。

但是，中国至今还未实现工业化，仍需要继续推进工业化。然而，这时的工业化由于自身已逐渐陷于危机之中并且新工业化已在兴起，因而工业化进程应该是发生调整、改革了工业化，是一种“适度工业化”。只有走适度工业化道路，中国才不至于陷于过度工业化所形成的危机与困境之中，才能顺利地向新工业化转移、开拓和发展。

(二)“适度工业化”的原则

1、抑制化原则。抑制化原则是建设“适度工业化”的基本要求，没有抑制化原则就不会有“适度工业化”。抑制化原则所涉及的内容是多方面的，包括抑制人口、生产、消费等各方面各环节的发展规律和发展速率，也就是人口规模要适度，生产规模要适度，消费规模要适度，经济增长要适度，对资源的消耗要适度，等等。

2、生态化原则。工业化发展已成为大自然进化的最大破坏力量，如不及早控制工业化进程对自然环境的破坏，大自然亿万年的进化成果将会毁于工业化进程之中。中国的工业化必须吸取西方传统工业化的教训，坚决纠正生态恶化的态势，把生态化原则贯彻到工业化进程之中，使生态保护与工业发展相协调。这就是生态化原则所要求的“适度工业化”，即生态文明的工业化。

3、信息化原则。信息化并不是比工业化更高级的文明形态，而是工业文明发展的高级阶段。信息化是中国工业化建设的关键和核心。通过信息化，中国的工业化才能达到世界先进水平。信息化了的工业固然提高了工业生产率因而也提高了对自然环境的破坏力，但同时信息化也能提高贯彻抑制化原则与生态化原则的能力，能够更好地避免过度工业化带来的各种弊端。

4、对接化原则。工业化已不再是最高目标，而只是一个初级目标。工业化的初级目标也不应独立于新工业化，而需要与新工业化相适应、相连接，这就是工业化建设中的对接化原则。首先，对接化原则要求必须从新工业化的更长远目标适度地变革工业化，使之向新工业化要求趋近，这就使工业化“适度”地变成了新型工业化。其次，对接化原则要求工业化发展要为新工业化的拓展和发展留下充分的空间和奠定必要的基础。

(三)中国的适度工业化体系

中国的“适度工业化”既是中国工业化的发展目标，也是一个发展过程，从时间上讲它是21世纪20年代基本实现工业化之后到21世纪中叶基本实现现代化之时的中国工业化模式。中国的“适度工业化”与传统工业化有明显的不同。

1、价值特征。高度发达的工业化追求工业经济的无限增长和享乐至上的消费方式，这内含着追求消耗资源的无限增长。“适度工业化”则以工业经济增长有限、节约资源、适量消费为价值特征，并积极地向新工业文明的创造为本价值观转变，这内含着保护自然、维护大自然总体进化的价值追求。这一价值内核，决定着“适度工业化”体系的其他特征。

2、经济特征。其一，突出综合国力和经济质量而不过分强调GNP，尤其认为工业化框架内的GNP增长是有限度的，也是应该适度加以限制的。其二，强调各产业间的平衡和结构合理。农业的比重要下降，工业的比重要上升，但需要探索资源消耗低、环境污染少的工业新类型和生产新方法。服务业的比重要上升，但不能试图无限发展工业生产基础之上的服务业。其三，农业劳动力比重要下降和城市化比重要提高，这要与产业结构相对应，但要充分考虑中国国情和新工业革命的因素。

3、文化特征。教育和科技投入要逐步提高，与物质再生产投入同等重视。受高等教育的人口比重、研发人员的比重、经费投入比重都要有一个较高水平。

4、生态特征。首先是人口规模要稳定，中国作为人口大国尤其要控制人口增长，努力实现人口零增长。其次是努力提高资源利用率，积极倡导循环生产和循环经济。同时应提出“自然未开发率”的发展新指标。

三、中国21世纪的高级发展战略：新工业化战略

21世纪的中国，最终是要建设和实现新工业化。相对适度工业化战略而言，新工业化战略就是中国21世纪的高级发展战略。

(一)中国建设新工业化的条件

虽然中国目前还未实现工业化，但已经具备了建设新工业化的条件，中国不能等到完全实现工业化之后(即20年或50年后)再开展新工业化建设。

第一，历史的启示。历史上新旧文明断裂和交替的时期，往往正是原本较落后的国家和民族后来居上的历史契机。中国应该充分认识工业文明的危机与新工业革命的历史机遇，避免过度工业化必然带来的困境，率先开拓新工业文明。

第二，目前，在世界范围已兴起了新工业革命的浪潮，这个历史大背景已为中国开拓和建设新工业化提供了客观条件。在这种形势下，谁(尤其是世界大国或地区)能自觉认识到工业文明的危机和新工业文明的必然到来并积极开拓它，谁就能获得发展的主动权，并能在新工业革命中居于领先地位。

第三，中国自身也具备了开拓新工业化的条件。首先，中国的综合国力大大增强，这为开拓新工业化提供了必备的经济条件。其次，中国的工业化进程为开拓新工业化积累了必要的技术储备。再次，中国在新兴科技的许多领域居于世界前列，这为开拓新工业化提供了关键性的要素。

(二)中国的新工业化体系

建设新工业化要有一个基本目标即新工业化体系，目前我们还不可能细致地描绘中国的未来新工业化体系，而只能从原则上就其主要特点做一些初步探索(表2)。

附图

1、智能化微制造化。第一，智能化微制造科技及其产业化成为社会的关键科技支撑和社会的主导生产方式，社会物质生产逐步由采掘和利用天然化学资源转变为利用多次再生产中已作为废弃物质的小分子、原子材料来人工生产和利用化学物质，即从天然化学生产转变为人工化学生产。第二，能源开发进入更深层次。工业化生产主要利用天然矿物能源即化学能源。新工业化则把一次能源定位在物理能源上，主要是核能和太阳能等。第三，材料开发也会进入更深层次，即不断开发利用小分子、原子乃至亚原子材料，以人工生成具有全新性能的宏观新材料并进一步加工制造出用途无比丰富的新产品。第四，信息化发展为智能化，社会生产社会生活都高度智能化。中国在信息科技、纳米科技、生物科技等领域已处于世界前列，必须继续保持这种优势，以确保在新工业化进程中的领先地位。

2、循环化生态化。智能化微制造化科技及其产业化，在社会的宏观总生产过程上引导出一场大变革，即从工业化的“资源-生产-废弃物”的单向生产过程转变为“资源-生产-废弃物(再生产资源)-再生产”的循环式生产过程。整个社会经济体系形成了循环经济，新工业社会也成为循环型社会。这种循环生产、循环经济、循环社会又带来了更大的变革：(1)物质资源消耗由于循环利用而不再增长，并限制在一定范围内，形成了有限生产生活圈；(2)人口增长停止；(3)不再过多干扰自然演化，形成了真正的生态社会，同时又在不断开拓更深层次的自然和文明；(4)生活资料短缺现象逐渐得到克服，生产资料占有制度逐渐衰退。中国是一个资源相对贫乏而人口众多的国家，在建设新工业化中更必须把循环化生态化置于特别重要的地位。

3、太空化。新工业时代的物质生产一方面深入到小分子、原子、基本粒子层次，另方面则扩展到地球之外的太空。从这个意义上讲，新工业社会也是太空化的社会。中国的太空科技处于世界领先地位，这为推进新工业化的太空开发奠定了基础。在21世纪的新工业化战略中，中国必须把发展太空科技和太空产业放在突出的位置。但是，必须同时认识到太空活动的高度智能化特点，即太空开发活动的主要方式是“人-机”组合活动，主要依赖于高智能化的太空自动探测装备和太空机器人，主要是建立太空信息网络和自动化控制系统。还要注意把智能化微制造科技与太空科技结合起来，以达到太空开发的高化学化、生命化和生态化。

4、创造为本化。从“生产-生活-享乐”为轴心的传统价值观转向创造为本、以类为本的新价值观。新工业社会的宏观产业结构主要有四个层次，即(1)农业工业的传统物质生产业、(2)人工创造和利用化学物质和深层循环式生产为主体的新工业、(3)生活服务业、(4)科技教育文化业，物质生产业和生活服务业的科技含量都很高，这是一个走向创造的产业结构。人们熟悉的三次产业分层变为四次产业分层，农业和工业合为一个层次，科技教育文化业作为一个独立的产业层次，这是新工业社会产业组合的新变化。中国在21世纪的新工业发展战略中，必须重视民族的创新意识、创造为本、以人类为本价值观的培育，不断加大科技教育事业的投入，不断发展壮大科技教育事业。

新工业化在经济比重和产业结构上，在劳动力结构上，甚至在新的社会评估体系上，都会有一个数量上的体现。可初步提出如下一个新工业化的主要指标体系：(1)资源深层循环利用率＞50%；(2)一次能源中物理能源(如核能、太阳能)使用率＞50%；(3)新工业产值与农工业产值比＞1；(4)物质生产业、生活服务业、科教文化业的劳动力各占社会总劳动力的1/3或物质生产业劳动力＜33%(表3)。

表3新工业化主要指标

序号标准

1资源深层循环利用率＞50%

2物理能源使用率＞50%

3新工业产值与农工业产值比＞1

4物质生产业、生活服务业、科教文化业的劳动力各占社会总

劳动力的1/3或物质生产业劳动力＜33%

建设新工业化是一项庞大复杂的工程，需要采取切实可行的战略措施。从新工业化演进的机制与中国的实际出发，应主要考虑如下三项措施：第一，转移式发展；第二，分层式发展；第三，跨越式发展。

(三)建设新工业化必须实行一场文明形态的革命

建设新工业化是一场人类文明形态的大革命、大飞跃，文明形态的革命不仅需要科技革命、产业革命(生产方式的革命)，而且需要社会体制革命、社会观念革命。所以，中国在21世纪要建设新工业化，就必须进行一场文明形态的大变革。

经济体制的变革。其一，建立与国际接轨的各种产业制度、经济制度，尤其是要形成市场与计划相结合的经济体制。其二，新工业化将推动国家经济体制从生活主导型向科教主导型转变。其三，新工业化生产使生产生活资料的稀缺性大大降低，将更注重共享性财富的创造，这将大大淡化物质个体占有制即占有制的社会化大大加强。

政治体制的变革。其一，高度民主化，个体意志与社会意志的一体化。其二，高度社会化、全面社会化，这属于社会主义制度政治内涵的应有之义。

社会观念的变革。新工业文明的社会观念是更加重视宇宙演化与人类作用的类价值观，从个人的狭隘观念中走出来，从人类生活的小圈子走出来，走向更深层的物质探索与生产，走向“再生产整个自然界”(马克思语)。在新工业化建设过程中，弘扬和培育中华民族精神是十分重要的，这是21世纪中华文化重新崛起的大好历史机遇。

四、中国21世纪发展战略的实施

实施21世纪的总体复合型发展战略，首先要处理好工业化与新工业化的关系，其次要在百年发展中分阶段地有所侧重地予以实施(表4)。

附图

(一)21世纪前20年：工业化实现期与新工业化开拓期

1、实现适度工业化。在21世纪的前20年时间里，要努力建设并实现“适度工业化”。主要目标和措施是：国民经济大幅度提高，经济结构大大优化；实施科教兴国战略，普及高中教育并大幅度提高高等教育，用信息化带动工业化；实施调控发展(可持续发展)战略和生态战略，节约资源，减少污染，控制人口规模；提高城镇人口比重，大力发展生活服务业，把农村剩余劳动力主要转移到生活服务业中来。

2、重点开拓新工业化。在21世纪前20年，新工业化还不可能全面展开，而只是处于开拓时期。其开拓的任务和措施主要有：(1)自觉制定新工业化的宏观发展战略，协调好继续推进工业化与开拓新工业化的关系；(2)集中力量进行关键科技的攻关，力争在新工业化的关键科技领域居于世界领先地位，这其中主要包括信息科技、纳米科技、生物科技、新能源科技、新材料科技、生态科技、太空科技等；(3)努力运用高新科技成果改造传统产业尤其是工业，使传统工业发生“适度”转变；(4)积极推进高新技术(新工业化领域的科技成果)的应用，努力形成新工业化的产业，使传统工业获得向新工业化转移的空间；(5)要大力倡导创造为本价值观，明确提出“建立学习创造型社会”的发展战略；(6)广泛加强国际科技合作。

(二)2021年到2050年：工业化持续期与新工业化发展期

1、持续推进工业化。21世纪前20年虽然基本实现了工业化，但工业化仍需一段时期来完善和成熟。持续推进工业化的任务和措施主要是：(1)继续推进国民经济必需的工业部门，并且注重提高其科技含量；(2)对工业的产业总体进行全面分析，限制那些资源消耗高、环境污染重的行业的发展，建立完善的工业发展调控机制，避免过度工业化及其带来的危机；(3)努力运用新工业化科技成果改造传统工业，使之向新工业化转移。到21世纪中叶，传统工业经济的比重保持与新工业经济持平或略低。

2、大力发展新工业化。21世纪上半叶的后30年，新工业化进入了大力发展时期。大力发展新工业化的主要任务和措施是：(1)制定大力发展新工业化的具体计划，有计划有步骤地推进新工业化；(2)建立完善的新工业化科技体系；(3)分层发展新工业化，注重发展渗透力大、主导性强的新工业领域；(4)大力推进新工业科技的产业化，从改造传统工业为主转向新产业化为主，努力形成社会规模的深层次循环式生产体系；(5)进行相关的社会体制与观念变革，基本普及高等教育，深入建设“学习创造型社会”。(6)积极建立国际科技合作体系，努力建立东北亚新工业产业带。到21世纪中叶，中国所实现的现代化应是新工业化得到较大发展的现代化。

(三)21世纪后50年：工业化转变期与新工业化实现期

1、逐步改革工业化。中国在21世纪上半叶经历了工业化实现期和工业化持续期之后，在下半世纪开始进入工业化的转变期。工业化转变期的主要战略任务和措施是：(1)有步骤地淘汰已失去生命力的工业部门，积极地用新工业部门去取代它们；(2)有限发展良性工业，某些传统工业生产仍是经济可行的，但对其规模要加以限制；(3)运用新工业科技积极改造传统工业，使之转变为新工业部门。

2、全面建设新工业化。在21世纪上半叶，新工业化已获巨大发展，下半叶50年就应该全面建设新工业化。全面建设新工业化的战略任务和措施主要是：(1)全面发展科学技术尤其是新工业化领域的科学技术，关注和实现新一轮科技创新；(2)深入掌握智能化微制造技术和深层次循环式生产技术，使人工生产和利用化学物质成为普及的社会化生产技术；(3)努力推动产业结构优化升级，形成以新工业为主导的产业结构，真正建立起人工化学生产体系和循环经济社会；(4)生产资源与生活产品的匮乏问题将基本得到解决，应把自然资源的消耗限制在较小范围，建设真正的生态社会；(5)太阳能和热核能成为主导能源；(6)太空开发成为主导产业之一，逐步建立太空社会；(7)牢牢树立创造为本、以类为本价值观，拓展和深化“学习创造型社会”的建设，建立健全新工业化的经济政治体制，促进人与社会的全面发展。总之，到21世纪末，中国要基本实现新工业化。

东北老工业基地的调整、改造和振兴是我国新时期带有全局性和前瞻性意义的重大战略举措，是继浦东开发开放和西部大开发之后又一项复杂、艰巨和长期的系统工程。东北老工业基地的调整、改造和振兴一方面需要各级政府有计划地支付必要的改革成本，减轻“历史包袱”，轻装上阵，另一方面需要政府改革投融资体制，培育新的增长点。但更为重要的是，各级政府必须加快职能转变，为老工业基地的调整、改造和振兴创造一个宽松、透明、统一和可预期的投资环境。就东北老工业基地的投资环境改善问题，课题组赴辽宁省进行了专题调研，先后与省政府、沈阳市政府、大连市政府、大连市经济技术开发区管委会等有关部门（机构）的领导，以及华晨控股公司、东软集团、沈阳远大集团、营口盼盼集团、大连重工起重集团、大连机床集团、大连造船重工集团等国有、民营和外资企业的代表进行了座谈，感到加快政府职能的转变，改善投资环境，是辽宁省乃至整个东北地区实现结构调整和经济振兴的当务之急。

一、改善投资环境的基本经验与总体评价

（一）经验与成效

近年来，辽宁省各级政府为改善投资环境特别是在外商投资的软环境建设方面，进行了一系列改革，取得了一定成效（参见辽宁省对外贸易经济合作厅《我省外商投资软环境建设成就及存在问题》，2003年7月）。

1.提高办事效率，加强涉外窗口部门服务的规范化和科学化。首先是实行了办事公开制度，公开和简化了外商投资的办事程序和效率，规范了利用外资的立项审批、合同、工商、土地、劳动、税务、外汇、海关、商品检验等主要涉外部门的公开办事程序，大力推行了“一站式服务、一部门执法、一窗口收费”的作法；其次是推行了社会服务承诺制度，要求公用、城建、供热、商业、邮电、交通、电力、卫生、金融、口岸、旅游等重点社会服务部门公布社会服务承诺的内容、标准、责任和服务时限等，接受社会监督；第三是实施延伸服务，要求海关、商检、卫检、动植物检、港监、边检等部门实行海港口岸国际航行船舶24小时值班制、机场留守待命制、货物申报放行周六加班制、节假日加班预约等一系列方便企业的办法；第四是建立了与外商对话例会制度，省政府每年召开一至二次有外资企业董事长和总经理参加的投资环境座谈会，直接听取外商对投资环境的意见和建议，帮助他们解决困难和问题。

2.加强依法行政，规范政府职能部门的管理行为。其主要作法：一是出台了《辽宁省外商投资企业条例》，对外资企业的设立、变更、解散、组织机构、权利与义务、权益保护与服务、监督管理等都做了详尽的规定。二是出台了辽宁省进一步改善投资软环境若干意见，对政府部门的管理职能和行为实行办事“三公开”，提高涉外执法人员素质，对企业进行检查、培训、处罚、参观考察等作出了规范。

3.治理了对外投资企业税外收费。一是清理了外商投资企业反映比较大的行政事业性收费，制定了辽宁省外商投资企业行政事业收费手册和收费监督卡制度，对不合理收费，外商投资企业有权拒绝。对于收费人员到企业收费行为，收费人员必须在收费监督卡上写明收费项目、标准、依据、时间、金额并填写收费单位和收费人员姓名。不填写收费监督卡的单位不得收费。

4.加强了外商及外商投资企业的投诉工作。各级领导非常重视外资企业投诉工作，2002年直接批示的投诉案件占投诉中心受理案件的69%。自上而下地组建了外商投诉协调中心，加大对重大投诉案件及积案的处理。建立外商投诉工作负责制和责任制，实施“领导包案制”，将外商投资企业投诉结案率作为省政府考核各市工作的一项指标。建立了政府投诉部门与司法部门的联席协调制度，以解决司法方面的外商投诉问题。

（二）总体评价

与东南沿海发达地区相比，东北老工业基地在区位、资源禀赋、交通、城市基础设施、土地成本、劳动力成本等“硬件”方面具有一定的竞争力，而差距主要体现在“软件”方面。从利用外资的总量上看，在东三省利用外资处于领先水平的辽宁省2002年实际利用外资总额也仅约40亿美元（主要集中在大连和沈阳），在东部沿海地区处于落后位置，甚至低于同年苏州一市的利用外资水平（48亿美元）。不可否认的一个重要原因就是投资环境的建设方面存在差距。

辽宁省企业调查队曾就外商投资环境问题在省范围内进行了抽样调查。在抽查的227户样本企业中，49.34%的样本企业认为地理位置优越、区位优势明显是外商对辽宁省投资环境最具吸引力的首选因素，对辽宁省的交通、通信、航空运输和港口装卸便捷度的满意度较高。同时，样本企业普遍认为，辽宁省在投资“软环境”建设上还有待改进，如投资手续、涉外投资管理、市场秩序、法律环境、社会保障体系、融资服务体系等方面还需要尽快改善（详见表1）。

表1外商建议辽宁投资环境需要改善的主要方面

资料来源：“辽宁投资环境调查”，国家统计局2003年6月9日，参见中华网。

二、投资环境存在的主要问题

通过一系列调研座谈，我们了解到，目前辽宁省的投资环境还亟待改善。下面列举各界反映比较集中的几个方面问题：

（一）以行政性审批为核心的投融资管理体制是影响社会性投资的一大障碍

近年来，辽宁省招商引资工作正面临前所未有的大好形势，一方面是在全球制造业加速向中国转移的背景下，辽宁省的区位优势、人才优势、基础设施优势，以及装备制造业和原材料工业的产业基础优势正逐渐显现，另一方面是省内外一批民营企业快速成长，具备了在辽宁省投资大项目的资金和技术实力。然而，现行的投融资体制已不适应形势发展的需要。据辽宁省有关人士反映，一是按投资额划定的分级审批制过于严格，限制了一批大型外商投资项目的投资建设；二是审批环节手续复杂，周期过长，无形中也加大了竞争性项目的投资风险。

（二）沉重的“历史包袱”和较高的金融风险极大地限制了本地和域外资本的进入

东北地区国有经济比重大，“历史包袱”沉重，表现为“几多”：老企业和大企业多，中央企业多，离退休职工和富余人员多，国企内部嵌套的“大集体”职工多，银行负债多，企业社会职能多，社会保障欠费多。此外，省内商业银行长期居高不下的不良贷款比率影响了战略投资者的投资信心和正常的金融活动。而彻底解决居高不下的不良贷款比率，降低金融风险，单凭一省之力是不够的。

（三）不同所有制企业面对不平等的政策环境

辽宁省企业界特别是国有企业和民营企业都希望国家有关政策更加公平和透明。国有企业代表认为，除了历史负担重外，国有企业在行政干预、国有资产处置、经营者激励机制（如年薪制）、税收负担、军品生产等方面，与民营企业和外资企业没有站在同一条起跑线上。民营企业代表反映的政策不平等问题则主要集中在国债项目、债转股、下岗分流补贴、企业破产政策、进出口权、税收政策和税务稽查活动、技术改造项目融资和财政贴息、国家工程研究中心认定等方面，相对于国有企业而言，民营企业总处于“被政策遗忘的角落”。关于“内外有别”的政策问题，内资企业普遍呼吁国家应对外资企业一视同仁。如省政府要求省内内资企业（含国有和民营企业）按销售额2‰征收河道维护费，而外资企业可以免交，此外，国家应调整外资企业税收优惠政策。相比之下，由于目前我国对外资优惠政策较多，外资企业代表反映政策不平等问题不多，问题主要集中在贸易政策、通关效率、政策的及时性与透明度等方面。

（四）贸易政策与通关环境

在调研过程中，辽宁省企业界代表普遍反映国家有关贸易政策需要进一步完善和调整，如东软集团反映在数字医疗设备和核磁共振设备等高端产品领域，目前进口政策呈现出零部件和产成品“关税倒挂”的现象，不利于国内企业零部件生产的本地化和进口替代。出口退税难也是出口企业反映比较集中的问题。大连经济技术开发区的两家日资企业代表特别谈到了国家关于二手进口设备控制过于严格，不利于日本企业向中国内地的产业转移。

（五）工业用地和人才引进问题

据辽宁省政府有关部门和企业代表反映，与东南沿海其它地区相比，辽宁省的工业用地指标控制偏严，在一定程度上制约了辽宁省新增投资和改造项目。目前，辽宁省农田比例居全国首位，达到87%，而全国平均水平为80%。全省采煤沉陷地区的用地指标问题已经基本解决，但老企业的搬迁改造用地却很难解决。省内企业还普遍反映，目前企业急需的高技术人才引进还需要政府在一系列配套政策上予以倾斜，如个人收入所得税政策、家属就业、子女就学、搬家安置、购买住房、汽车等大件消费品的消费税政策等需要进行调整。

（六）经济技术开发区与老工业基地的投资环境不配套问题

调研组在大连经济技术开发区调研过程中了解到，该区是目前国内投资环境较好的部级开发区之一。良好的投资环境和软硬件建设使得大连经济技术开发区近年来保持了GDP年均增长20%以上的发展速度（据零点调查、前进策略与《智囊》杂志联合进行的《全国十大开发区投资环境进展》评价中，大连经济技术开发区的综合指标得分位居第6位。前五位分别是：昆山、北京、天津、浦东、深圳开发区。参见“投资者评各地投资环境苏州昆山、北京综合居前”，2002年5月29日《中国经营报》）。但是从投资环境特别是产业环境上看，大连经济技术开发区与长三角、珠三角等地区的开发区相比还存在较大差距，这集中体现在产业集群发展水平、产业配套体系、技术环境、物流体系等方面。大连经济技术开发区的主要产品与老工业基地很难配套，特别是对于开发区内的高新技术产品，难以形成“以整机带动配套，以配套促进整机生产”的“产业生态环境”，以至于开发区内生产的零部件产品也主要是为南方企业来配套。

（七）行政效率和规范性、政策透明度和可预见性问题

辽宁省企业代表普遍反映，政府（中央政府和地方政府）在改善投资环境方面，除了要放松投资领域的市场准入限制外，还应该简化行政程序，提高行政效率，特别是对于中央直属企业，受条块分割体制的影响，“婆婆”太多，职能交叉，程序繁杂，办事效率不高。有的企业反映，因曾向当地税务部门提出规范和改进税务稽查工作的建议，就受到税务机关工作人员的刁难。此外，政府还应该增强政策的透明度和可预见性。如政府在调整产业政策和贸易政策时，应该为企业留有一定的调整时间，同时，应该通过多种形式和渠道，如通过行业协会等中介组织及时向有关企业传达和讲解。

三、改善投资环境的若干建议

（一）尽快将东北老工业基地的调整、改造和振兴工作上升到国家战略高度

鉴于目前东北老工业基地调整、改造和振兴所面临的政治、经济、社会和舆论形势，我们认为，中央政府应下决心将东北老工业基地的调整、改造和振兴上升到国家战略高度上来推进，使之成为继浦东开发开放战略和西部大开发战略之后的我国又一个重要的区域发展战略。其主要原因是：第一，东北老工业基地的改造和振兴是一项艰巨、复杂和长期的系统工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往经验证明存在很大局限性，需要整体规划和全方位推进，以发挥政策的整体效能和协同作用；第二，老工业基地改造和振兴是全方位的制度创新，涉及到各级政府及职能部门、各类企业、社会组织和城乡居民方方面面的切身利益，不从国家战略高度上推进有可能会导致改革目标和政策初衷被既得利益所阻断的困境；第三，将东北老工业基地的改造和振兴上升到国家战略高度在某种程度上将形成“政策感召力”，增强境内外投资者的信心，有利于本地区吸引和利用各种形式的战略性投资；第四，浦东开发开放和西部大开发战略的模式和经验为东北老工业基地的改造和振兴提供了现成的体制模式和政策参考；第五，东北老工业基地改造和振兴国家战略的制定和实施，为进一步改善投资环境，转变政府职能提供了坚实的制度保障。

（二）加强法制建设，依法治政，依法行政，提高政府行政行为的合法性、规范性和科学性

改善投资环境，转变政府职能，说到底是一个如何规范、约束政府行为，使政府决策更加规范化、科学化和民主化的过程。在成熟市场经济社会，法律是规范和约束政府行为的最可靠的制度安排。在现实生活中，之所以出现屡禁不止的乱收费、乱罚款和乱摊派的“三乱现象”，繁文缛节的行政程序，拖拉低下的行政效率，一个根本原因是我们还没有建立起一套完善、规范和透明的、规范政府行为的法律环境。在东北老工业基地，由于计划体制的长期作用，经济与社会管理体制明显地带有“大政府、小社会”的传统特征，政府对经济与社会生活的干预范围和程度都要高于东部发达地区。可以预期，实施东北老工业基地调整、改造和振兴的国家战略，必将给当地政府及职能部门以更多的事权和财权，如果没有健全的规范政府行为的法律环境，政府行为“错位”、“失位”和“越位”的负面效应将更加突显，以权谋私的腐败行为将愈演愈烈。因此，建议：（1）国家立法机构应尽快出台《行政程序法》等规范政府行政行为的基本法律；（2）尽快出台《国家公务员法》，实施以政务类和业务类分类管理为重点的公务员分类管理制度，建立健全行政首长的职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制；（3）加大地方性法规、规章以及各级政府及其职能部门的规范性文件的备案审查力度，重点解决违反法律、行政法规的规定设定行政许可、行政收费、行政处罚和行政强制措施，违反上位法规定或者自行设定实行地区封锁的内容，违反上位法规定，或者自行设定增加管理相对人义务的内容，或者自行设定降低或者减少管理相对人合法利益的内容，以及超越本地区、本部门的权限规定行政管理的有关事项和内容等问题（“国务院法制办:行政立法五大问题法规审查当立行”，2003年8月13日《中国青年报》）。

（三）简化行政程序，提高行政效率，增强政策统一性和透明度，加强监督，完善政绩考核制度，塑造“亲商、亲民”的“服务型诚信政府”

行政效率的高低直接反映一个地区的政府形象和制度环境，是商业投资环境的“窗口”。辽宁省被调研企业的代表普遍认为提高政府（包括中央政府和地方政府）行政效率，简化行政程序是改善投资环境和转变政府职能的头等要务。大连经济技术开发区管委会在简化行政程序和提高行政效率方面的成功经验是值得借鉴和推广的。通过完善行政程序制度和行政许可制度，从根本上解决目前在行政性放权过程中存在的“放小不放大”、“放轻不放重”和“放虚不放实”的问题。政府应通过多种渠道及时向行政相对人公布有关法律、法规和规范性文件，提高政策透明度，并适时召开社会各界参加的沟通座谈会，倾听行政相对人的意见，接受社会监督和问责。在政绩考核制度上，要改变只重经济业绩不重经济、社会、环境、教育等经济与社会事业协调发展的考核体系，结合公务人员的行政效率建立完善的综合考核体系。要改变“重管理、轻服务”的政府形象，塑造一个“亲商、亲民和诚信”的“服务型政府”形象，为社会投资者营造宽松良好的投资环境。

（四）进行投融资体制改革试点，放松市场进入限制，为老工业基地充分发挥装备制造业和原材料制造业的基础优势创造宽松的条件

目前我国正着手进行投融资体制改革的试点，为此，我们建议可以将东北地区确定为投融资体制改革的试点地区。（1）在投资额度审批上，放松中央政府掌握的内外资项目审批的投资额度限制，如投资总额2亿美元以下的外资项目可以由省政府自行审批，但要到中央政府备案，以吸引一批大型外商投资项目的进入，培育起新的增长点，并以此带动东北地区产业结构的改造和升级。（2）在投资领域方面，不仅要充分放开竞争性领域的投资准入限制，而且在一些重要的城市基础设施（道路、桥梁、城市轨道交通等）和公用事业（如供水、供电、供气等）领域，也应逐步向社会性投资放开。但对于具有一定自然垄断特征的投资领域，政府应加强价格和市场行为的监管，以维护正常和公平的市场竞争秩序。（3）政府投资主要集中在公益性和外部性强的领域，严格限制财政性投资进入竞争性领域。政府的公共投资要实行严格的招投标制度，充分利用社会中介组织（如国际知名的会计、咨询、法律等机构）对项目的可行性进行公开和充分论证和审查，接受社会监督。（4）完善多渠道的、开放的融资体系，允许民营和外资企业利用股票、债券、基金等多种金融工具进行项目融资，对于一些重要基础设施项目，允许地方政府发行长期建设债券进行项目融资。（5）政府审批内容主要集中在公益性和外部性强的领域。

（五）尽快解决东北老工业基地的沉重“历史包袱”问题，开展“降低金融风险改革试点”工作

东北老工业基地的振兴离不开原有装备工业和原材料工业基础，而这又涉及到存量资本的“历史包袱”问题。长期积累下来的不良债务、富余人员安置和社会保障体系的资金缺口、解除“企业办社会”的资金缺口、资源型城市发展持续产业的资金缺口和环境保护的资金缺口等“历史包袱”，特别是高负债率造成的金融风险必须尽快加以解决。建议在分清中央政府和地方政府的职责前提下，制定并实施一个整体规划的、资金来源多渠道的、分阶段实施的解决方案。可以先确定一个试点地区（如大型重工业企业相对集中的沈阳市铁西区），授予地方政府处置国有资产的必要权力，与财政部、国有商业银行和国有资产管理公司协调与合作，通过增加核拨“核呆指标”、债转股、破产、拍卖变现、债权交易、出让土地使用权、发行专项债券等多种形式，集中解决多年遗留的不良债务问题。

（六）为各类企业特别是民营企业和科技型中小企业创造公平的竞争环境

民营经济发展迟缓是东北地区与其它发达地区存在较大差距的一个重要原因。从长期来看，无论是培育新增长点还是利用民间资本来改造国有企业，都需要在政策上为民营资本营造宽松的环境，这样的政策环境包括竞争性领域的市场准入、城市基础设施建设、政策性和商业性融资、国债项目、下岗分流补贴、发行企业债券和股票并上市交易、兼并破产政策等等领域。对于科技型中小企业，政府应该积极予以政策引导和财政扶持。特别是在先进适用型技术的研发、高新技术改造传统制造技术领域，政府应该在研发投入、人才待遇、土地使用、企业孵化、风险投资、产业化融资和所得税等方面予以扶持，并充分利用园区经济的作用，积极引导中小型科技企业形成集聚式发展格局。允许合格的民营科技型企业被认定为国家工程研究中心并享受相应的扶持政策。放宽中小型科技企业的无形资产入股和对外投资的限制性条件。

（七）实行倾斜性的区域产业政策，为东北老工业基地的振兴营造“政策高地”

可以考虑比照西部开发政策，允许《外商投资产业指导目录》中的“限制类”和“允许类”有条件地（如规定3至5年期限）享受“鼓励类”项目的优惠政策，免征进口设备关税和进出口环节增值税。提升装备制造业和原材料制造业的技术含量，鼓励民间资本和外资对东北老工业基地装备制造企业和原材料制造企业进行兼并、联合与重组，对技术升级和重组后企业的技术改造项目，政府加大财政贴息和政策性贷款的力度。

（八）加快地方国有资产管理体制改革

真正落实十六大报告中提出的国有资产管理体制改革精神，借鉴珠海国有资产管理体制改革的成功经验，建立区域国有资产经营管理的一整套制度体系，依法解决产权管理、公司治理、经营管理、薪酬激励、监督约束、党建工作等国有资产管理体制改革中的一系列重点和难点问题，实现“管人、管事、管资产”的三结合和“政企、政事、政资”的三分开。实现国有资产管理机构的实体化运作，使之能够切实代表国家履行出资人职责，以解决国有资产所有者缺位问题。充分发挥市场机制的作用，实行国有企业职业经理人资格认定制度。完善国有资产监管体系，通过设立独立董事、财务总监和内审机构等形式实现对国有资产的事前、事中、事后的监督。