摘要：公告违法行为是行政处罚机关针对违法情节严重而又不改正或停止违法行为所采取的一种行政措施。公告违法行为既不是一种行政处罚，也不是对行政处罚的执行，还非一般行政信息公开，而是强迫行政相对人履行责令停止或改正违法行为义务的一种执行手段。公告违法行为应当以责令停止或改正违法行为决定为前提，且要处理好行政效果、公众了解权与行政相对人权益之间的适度关系。应当完善公告违法行为的适用条件及其程序，并赋予行政相对人请求法律救济的权利。

关键词：公告违法行为；间接强制执行；行政处罚

公告即公开告示，公开告诫。在行政法理论中往往是作为一种程序性、附属性行为来谈的。“告诫就性质而言，它不是一个具体行为而是督促义务人履行义务的一种准法律行为（通知）而已。”〔1〕（P222）而准行政行为是“行政机关就某种具体事实所作出的判断、认识，以观念表示的精神作为构成要素，依法发生法律效果的行政活动，又称观念行为、表明行为”。〔2〕（P428）尽管目前在理论上对准行政行为缺乏深层次探索，但“在行政活动复杂的过程中，法律规制后行政主体的行为会经常出现不直接发生法律效果，但往往间接发生法律后果的一类行为，即必须认可准行政行为存在的客观性与必要性”。〔3〕（P13）行政实务部门在具体运作上促进了这一行为的发展。以2002年国家计委颁布的《价格主管部门公告价格违法行为的规定》为例，价格主管部门针对经营者价格违法情节严重，在作出处罚决定后不停止或改正违法行为，“应当”在经营者营业场地的公告栏、通道、窗口、柜台、摊位等显著地方公告违法行为。公告违法行为所针对的是：一、不停止违法行为的；二、未恢复到法律、法规等规定状态的；三、其他拒不改正的.此规章较为详细地规定了公告违法行为的目的、条件、形式及救济。若按照传统行政法学理论观念以及就国家计委规章中的语义本身理解，公告违法行为似乎是一种程序性、附属性行为。笔者认为公告违法行为是行政主体为督促行政相对人履行义务而采取的一种以公告违法事实为方式的强制执行。本文试以此概念为基础，对公告违法行为的性质、法律设定及其完善加以合理定位。

一、性质定位

根据《价格违法行为行政处罚规定》以及《价格主管部门公告价格违法行为的规定》，我们可以粗略地归纳出公告违法行为所显现出来的外在特征。

第一，公告违法行为是行政机关依据职权所作出的行为。此特征仅从权力性质角度说明了其权力及手段的行政属性色彩及其特征，而并非着眼于其权限的法律依据与来源的合法性。

第二，公告违法行为是针对违法行为严重，且已作出行政处罚决定后，行政相对人尚未停止或改正违法行为的情况。任何一种依职权作出的行为都有其针对的法律事实和情形。公告违法行为适用条件、情形方面的限定性，反过来又决定了针对违法行为的适时性。

第三，公告违法行为实施方式具有特殊性。即不是直接依靠物理力量的强制、压迫，而是在显著位置公告其违法行为，通过公开并借助社会舆论达到行政执法效果。但它又不仅仅停留在舆论角度的层面，还进一步通过影响信誉以及引导消费者，最终影响其经营而达到迫使其改正之目的与效果。

（一）与相关行为的辨析

1．与行政处罚行为的辨析

公告违法行为尽管是在行政处罚决定之后作出，与行政处罚有类似之处，但其并不等同于行政处罚。第一，在行政处罚的法定种类当中并无明确规定公告违法行为此种类型，而在《行政处罚法》所允许的新处罚种类中，也只有法律、行政法规才能够明确规定新的种类。《行政处罚法》第12条规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为种类和幅度的范围内作出具体规定”，而不能规定新的处罚种类。第二，公告违法行为和行政处罚中的警告都有告诫和谴责的因素在内，虽然《行政处罚法》第12条规定：“尚未制定法律、行政法规，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为可以设定警告和一定数量的罚款。”但，“从立法上看，警告一般适用于情节轻微尤其是尚未造成具体损害后果的情形，法律在排列处罚轻重措施时，也将警告排列于最轻处罚位置”。〔4〕（P179）而公告违法行为主要针对的是违法情节严重的情形，两者适用违法情形的轻重程度不同。可见，公告违法行为也不是警告。第三，公告违法行为是以行政相对人行为违法且情节严重为适用的事实条件的，而行政处罚是以行政相对人违法并应受处罚为适用的事实条件。即凡能被适用公告违法行为的事实也必然适用处罚；反之，则不一定适用。其焦点在于是否“情节严重”。第四，公告违法行为是在行政处罚决定作出之后，受处罚人仍然继续实施违法行为，即在被处罚的情形下，并未停止或改正违法行为。显然公告违法行为既不是在原处罚基础上又适用的另一类处罚，也不是针对当事人继续违法实施的新处罚，皆缘于明显违反“一事不再罚”原则。而只是针对当事人不停止违法行为所采取的一种迫使其停止的措施。第五，“行政处罚是一种制裁行为，以损害违法者的自由、财产能力或其他利益为目的，行政处罚的直接目的并不是促使行政法上义务的实现，而是要造成违法者精神、自由和经济利益受到限制或损害的后果，惩罚违法者的违法行为”。〔5〕（P464）而公告违法行为是通过公告的手段迫使违法行为人停止继续状态下的违法行为或违法事实，其目的是为了实现行政法上的义务。

2．与行政处罚决定的执行行为的辨析

公告违法行为非行政处罚，但亦非对行政处罚决定的执行。在《行政处罚法》第51条已明确规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（1）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚额。（2）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款抵缴罚款。（3）申请人民法院强制执行。”在法定职权范围内行政机关不能也不应该再给自己另行设置执行手段。

3．与公开行为的辨析

公开是民主的前提，公开是民主的保障。行政公开是指行政主体行使职权对凡涉及相对人的行政行为内容均应依照法定形式使其知晓，凡涉及相对人的权利均应在作出的行政决定中明确告知。行政公开与公告违法都有“公开”、“公示”的意思，但两者之间有何逻辑关系呢？作为行政法基本理念与价值趋向之一，行政公开是对行政机关依法行政的必然要求。公告违法行为作为一种具体行政行为，在具体执法中必然要体现行政公开这一基本原则，这不仅是对违法事实的公开、公布，同时对行政机关而言，也是对行政处理决定和处理后果的公开，更能促使行政机关依法行政。两者尽管有紧密联系，但并非等同关系。首先，两者的立法价值趋向不同。行政公开主要是为了促使行政主体及其工作人员的勤政、廉政，防止行政权力的滥用，保护行政相对人的合法权益；而公告违法行为则是促使行政相对人履行义务的一种强制执行方式，其目的是为实现行政法上的特殊义务。其次，行政公开是适用于整个行政法律制度的普适性原则，而公告则属于具体的行为设计，有其特殊的适用方式，不具有普遍性。再次，行政公开主要是从程序角度而言的，为了防止和限制恣意，可分为事前公开、事中公开和事后公开；而公告违法行为主要是从实体上对行政主体和被公告人的权利义务进行设计，更强调公告违法行为所达到的执法效果。最后，在适用范围上，行政公开以公开为原则、不公开为例外，把涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密明确排除在应公开范围之外；公告违法行为由于涉及到行政相对人的合法权益，不能滥用，故只能对行政法律规范明确规定的情形才可以适用公告违法行为。

（二）性质探讨

《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”据此可以看出尽管实施处罚与责令当事人改正或限期改正违法行为是针对同一违法行为与事实的，但这是包含着不同内容与要求的两个具体行政行为。行政处罚是针对违反行政法律规范的行为事实本身所实施的，尽管责令改正是伴随行政处罚作出的，但两者并非同种性质的行为。首先，两者的着眼点不同。行政处罚对违法行为的否定和谴责是通过增添对被处罚人的义务负担实现的，制裁性是行政处罚的最本质特征，着眼于过去；而责令改正则是在处罚基础上的发展，使违法行为从恶性转向良性，纠正性和制止性是责令改正的最本质特征，着眼于未来。另外，也不是针对所有违法行为，在实施行为处罚时，都需要责令改正违法行为。其次，在调整对象上也有所不同。对于即时性违法行为，由于违法的一瞬间，客观上并无责令改正或限期改正的可能和必要，仅以处罚来否定其行为的法律正当性即可；而针对具有连续性、重复性的违法行为，前一阶段或前一时期行为的违法，并不必然影响后一阶段或后一时期行为的合法，故有必要采取责令改正方式使后继阶段行为趋于合法。因此，虽然公告违法行为是处于行政处罚决定作出之后，但行政处罚决定并非必然是公告违法行为的依据。《行政处罚法》第39条在规定行政处罚决定书应具备的法定事项时，并未涉及到责令改正的规定。显而易见，公告违法行为仅仅是对“责令改正”处理行为的执行。之所以在处罚决定作出之后，是缘于公告违法行为的行为依据与行政处理决定综合在一起，表现为隐性的处理决定。究其原因就在于处理决定与处罚决定是针对同一违法事实，只是各自着眼点不同而导致两种在内容和目的上完全不同的具体行政行为。因而，此种行政处理决定可与行政处罚决定联合作出，也可单独作出。

在行政处罚决定书中，为了便于行政执法，提高行政效率，将“责令改正”规定在处罚决定书中，一方面公告违法行为起到了促进、落实行政处罚书得以实施的作用，避免启动《行政处罚法》第51条规定的执行程序；另一方面，行政处罚决定也在客观上促进了“改正违法行为”的实施，起到了威慑作用，两者之间形成了一种良性互动关系。

公告违法行为的公告对象包括两方面：一是原违法行为和事实，二是新的违法行为及事实，即对原违法行为拒不改正的行为和事实。原违法行为和事实，行政处罚已作出制裁性的否定评价。公告违法行为主要是针对新的违法行为和事实，但由于行为人拒不改正原违法行为，而使此违法行为继续下去。那么对此部分的行为及事实是否属实，违法行为及事实是否已得到纠正，需要行政主体进行调查、取证及核实。此时会出现两种结果：若没有改正违法行为，则作出公告违法行为的处理决定；若违法行为及事实已得到纠正，则可作出相应的认定、证明，记录在案。

公告违法行为虽是对责令改正处理决定的执行，但也具有一定的制裁性。与行政处罚不同的是，公告违法行为要促使不履行改正义务的当事人履行其义务。“从性质上讲，行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务，而行政强制执行则是对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务，这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。”〔6〕（P9－22）从行为方式上看，公告违法行为类似于间接强制中的执行罚。“义务人不履行法定义务，而该义务又不能由他人代为履行，有执行权的机关可通过使不履行义务的法定义务人承担新的持续不断的给付义务，促使其履行义务，称为执行罚。”〔6〕（P9一22）“尽管执行罚也有科以新的义务的内容，但这种科以新的义务的目的仍是为了履行原行政义务，并不以科以新的义务为结束。”〔6〕（P9一22）无论是执行罚还是公告违法行为都不是目的，而是一种间接强制执行手段，以期望产生间接的法律后果，促使相对人履行其法定义务。

从执行对象上看，行政强制执行的对象，比较广泛，可以是物，也可以是行为和人身。那么，人格尊严、名誉等不具有具体形体的人格权能否作为行政强制的执行对象呢？首先，从立法目的上看，行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务或达到法律规定的状态。公告违法行为正是通过对相对人的道德评价以引起法律效果的变化，这完全符合立法目的。其次，从执行对象的分类上看，行政强制执行的对象既包括财产也包括人身及行为。而其中人身权又包括人格权和身份权，人身是人格权的当然载体，对人格权产生影响，必然是以对人身的影响为前提的。再次，从法律规定和学理上看，尽管行政强制执行在法律、法规中有强制传唤、强制拘留及强制履行兵役义务等规定（如《治安管理处罚条例》第34条、第35条和《兵役法》中第6l条规定），表现为一种物理上的强力，但笔者认为关于人身自由的强制执行仅是起到了举例、示范的作用，是行政强制执行对人身规定的子集合，而非全部。“因为威胁使用物理强力，并不是实施强制的唯一的方式。”〔7〕（P166）

公告违法行为本身并不能给不服从行政处理决定的行政相对人直接带来法律上的不利后果。“如果一个人不能正常地被指望去履行责任和义务，我们就不会尊重他（她）。”〔8〕（P11）随之而来的将导致名誉等人格权受损以及降低社会对违法相对人的社会评价，间接带来经济利益的不利及生活上、心理上的压力和不便。“作为一种广泛意义上的惩罚，应是社会或个人对违反社会秩序者所给予的谴责和否定性评价，它不能仅归结为暴力手段，而应该涵盖道德惩罚，社会舆论谴责，社会组织或个人给予的惩处以及国家运用的各种法律惩罚手段，因为暴力或刑罚毕竟只是惩罚手段中的一种，有时其他惩罚措施如舆论谴责甚至比暴力手段更能发挥作用。”〔9〕（P3）

在日本行政法理论与实践当中也有类似的规定，即公布违反事实。相对人有义务的不履行或者对行政指导不服从时，将该事实向一般公众公布。“公布本身并不是对不服从指示、劝告者直接带来法律上的不利，但公布将导致受损或降低社会对他的评价，进行有可能间接带来经济上的不利，从而损害交易关系等。为了避免这种事态的发生，期待人们服从指示和劝告，因而设立了公布这一制度。”〔10〕（P171）其目的在于通过公布违反事实引起社会的关注，从心理上迫使其服从行政指导，或者通过事先设定该制度以确保行政指导的实效性……实际上，被认为具有通过执行罚等金钱进行心理压迫同样的机能。在这种意义上，公布违反事实可以定位为间接强制的一种形体。‘’〔11〕（P173）

有一个值得讨论的问题，就是行政主体在作出行政处罚决定后，是否已经必然包含了对违法行为的否定性评价和责令其停止或者改正违法行为与事实状态的要求？我们认为，在此情况下，在法律程序与法律效果上确已形成了对相对人行为的违法性作出r否定性评价（因为违法事实的存在并被认定是行政处罚成立的前提），但这仅仅是对行政处罚决定成立前的违法行为及事实的一种否定性评价。而就该违法行为与事实状态进一步处理，在处罚决定成立之后仍然会有许多不确定的可能性，有些即时性、一次性违法行为仅需作出处罚决定即可，由于违法行为的不可弥补性没有再做其他行为之必要，大多数违法行为属于此类；有些违法行为会因受到处罚而停止，如无照经营行为或未经许可而从事某项活动的，此类行为多是长期性、持续性的行为；有些违法行为会因受到处罚而继续存在或实施，但需责令补办手续，如《陕西省国有土地使用权出让和转让办法》第35条规定：“违反本办法规定转让、出租、抵押土地使用权或地上建筑物、其他附着物不履行登记手续的，分别由县级以上土地管理部门、房产管理部门责令限期补办手续，并可处以土地使用权价款1％以上5％以下的罚款。”有些违法行为会因为受到处罚的同时，还需消除违法行为所造成的事实状态，如责令拆除违章建筑.这些不确定的状态会让当事人无所适从。按照依法行政的要求，行政行为的决定应当具体、明确，应当让相对人充分知晓行政主体的意思表示。故在行政处罚法中规定行政机关作出行政处罚决定时应当责令改正违法行为。公告违法行为是在义务人拒不改正违法行为的情况下作出的。我们认为在没有“责令改正”的前提下直接作出公告违法行为是不符合“依法行政”要求的，公告违法行为应当而且只能在“责令改正”的前提下作出。

综上所述，我们认为公告违法行为是一种复合型行政行为，形式上是一种准行政行为，但实质上却由准行政行为演化为一种法律性行政行为，是行政主体为督促行政相对人履行义务而采取的一种以公告违法事实方式实施的行政强制执行。

二、权益冲突

“强制意味着我仍进行了选择，只是我的心智已被迫沦为了他人的工具，因为我所面临的种种替代性选择完全是由他人操纵的，以致于强制者想让我选择的行为，对于我来讲，乃是这些选择中痛苦最少的选择。”〔7〕（P164）公告违法行为尽管没有直接给相对人的人身、财产及精神造成痛苦、损失，但却以将来的不确定的名誉降低、人格贬损、社会评价降低为胁迫手段，以及随之带来的经济利益损失迫使相对人就范。

公告违法行为就是要通过社会公众对违法相对人的道义谴责、说服、教育，使相对人履行义务，但行政主体仍然应对公告违法行为采取程序上、实体上的控制。公告违法行为虽不直接引起法律上权利义务的变化，但由于其公告行为的目的是为实现行政法上的义务，从责任归属角度讲，应由公告违法行为的作出主体，在实现其职能的同时，要承担相应的法律后果。

在现代法律上，利益虽不可量化，但却可以权衡。“有的利益具有更强属性，具有优先性。名誉等人格权有时还受到其他更高利益的限制，这些更高利益有时是相对的，有时是绝对的，例如国家主权。”〔12〕（P326）“个人隐私应受法律保护，但当个人私事甚至阴私与最重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护。”〔13〕（P591）那么，此时公共利益毫无例外地对人格权也应具有绝对的优先地位。“公共利益包括行政效率的利益、执法效果的利益和公众了解权的利益在内。”〔14〕（P1060）

第一，行政效果与人格权冲突。这主要表现在以下两个方面：首先，行政行为需要追求效率，追求效率的行政行为主要是强调行政行为的运行周期短、简易程序多，注重的是方便、快捷。而公告违法行为恰恰是为了把行政相对人的损失降到最低限度，避免物理强力对行政相对人造成更大的创伤，避免使用直接强制以片面地牺牲效率而换取公平，使相对人的合法权益得到充分保护。这并不意味着对效率的背离，行政行为要追求效率，但在执法过程中也要追求公平和正义。公告违法行为正是期待相对人自觉履行义务而作出的，给了相对人充分的选择权利，体现了对人性尊严的尊重。其次，行政主体在公告违法行为上追求的执法效果就是促使当事人自觉履行行政决定中的法定义务，改正违法行为，来达到法定状态。“公告”即“告公”，这也是行政决定要公开的一个表现，能够使广大人民群众监督行政机关以事实为基础、以法律为准绳进行文明、公正执法，使行政机关执法规范化、制度化。“公告”行为亦有“杀一儆百”、“示众”的意义在内，对那些违法乱纪的行政相对人起到威慑的作用，但又可以避免社会资源及物质财富不必要的浪费。

第二，公众了解权与人格权之冲突。了解权，又称“知的权利”、“知悉权”、“知情权”，它作为行政相对人的政治民主权利最早出现于1946年美国第79届国会通过的《联邦行政程序法》中，该法以排除陛立法方式规定除数种政府行为公民无权了解外，其余均可了解。公民一方面要保护自己的自由，不愿意让自己的个人信息和其他私人事务让别人接近，别人知道，公开和传播，其结果是让别人较少地对他的情况有所了解；另一方面，他又要求了解自己应当知道的一切，要求社会尤其是与公民生活息息相关的方面多一些公开性，增加透明度，以满足其政治上与精神上的需求。其结果是尽量扩大信息视野，拓宽信息来源。这就存在着主张知悉与逃避知悉的二律背反。公告违法行为是对个案的公开，是在相对人拒不履行责令改正义务的前提下，把对相对人的公开扩展到对社会的公开。但这种公开不是没有条件限制的，而是要求行政机关在尽量满足社会公众对违法现象的知情权时，必须以充分保障公民、法人和其他组织的合法权益为前提。

无疑，人类社会选择或设立政府的最终目的是保障公民的自由和权利，行政主体必然要为社会公共利益服务，但这并不意味着漠视私权益。在公共利益与私权益发生冲突时私权益成为必然的牺牲品。随着法治行政的发展，行政主体在行使权力时有着越来越多的自由裁量权，“比例原则”应运而生。“其最先起于‘警察行政’的‘警察比例原则’，而‘警察比例原则’是根据警察作用具有威胁市民自由的危险性，为抑制其权力行使而构成的。”〔11〕（P59）这主要涉及到目的与手段的关系。首先，公告违法行为必须是针对行政相对人拒不履行的事实而实施，即须在行政主体职权范围之内，为追求行政法上的效果而实施的。其次，禁止过度规则，即为了追求行政执法效果而不能不惜一切代价和采取一切手段。公告违法行为正是为避免采用直接强制给行政相对人造成物质上和精神上的更大损失和痛苦，而采取的间接强制使损失降到最低限度，通过道德上的谴责及内心自我反省，而达到法律效果。

三、缺陷与完善

经上述分析，公告违法行为无论在理论研究还是法律制度上都存在不规范之处，这就迫切需要进一步研究和完善。任何一种法律制度从设立到实施运行以及法律后果上并非都是一致的。就公告违法行为而言，尽管本身并不涉及权利义务的增减，但客观上仍是一种行政强制执行的方式。而且正如德国刑法学家耶林所言：“刑罚如两刃之剑，用之不得其当，则国家与个人两受其害。”〔15〕（P126）同样，公告违法行为若运用不当，亦如双刃之剑。

（一）法律制度之缺陷

法律的不周延性极易导致权力行使的“真空”。目前关于公告违法行为的规定大多是由地方性法规、部门规章所规定，法出多门，极不统一，且差异性也较大。行使范围、手段及救济途径也各不相同，把设立权和实施权混为一谈。法律、法规、规章之间没有很好地联结起来。在《立法法》中明确规定，对公民政治权利的剥夺以及限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律进行规定，尽管尚未明确规定涉及名誉权是否只能由法律规定，但根据法理精神以及人格权在社会生活中的日益重要性，对名誉权实施的行政强制或行政处罚只能由法律来规定。因此，笔者认为，行政法规、地方法规和行政规章无权设定公告违法行为。当法律明确设定后，行政法规、地方法规及行政规章只能规定具体的实施程序，但不能对法律规定的公告违法行为的对象、范围、条件、方式以及实施机关作出变更或补充规定。

（二）实际效果之缺陷

效益为法律追求的价值之一，是衡量行为、制度的优劣标准之一，而实际效果则是追求效益的实现状态及程度。公告违法行为是通过社会舆论，以引起自身谴责及评价降低，“迫使”行政相对人“自觉”履行法律义务。在日本行政法理论中“公布的实效取决于被指示者或被劝告者的态度以及一般居民、国民的反应，所以在被指示者或被劝告者不介意这种对自己的谴责或批判的情况下，公布是无力的”。〔10〕（P171）若行政相对人毫无廉耻之心，无惭愧之感，对社会评价降低听之任之，置若罔闻，则公告违法行为并不能达到追求的效果，“作为确保行政法上的义务履行的手段，其效果是有限的”。〔10〕（P171）因此，如何使公告违法行为与其它行政强制执行行为衔接起来，相互配套与协调使其成为行政强制执行体系的组成部分，以最终达到实现责令改正行为所要求的履行义务之状态和效果，尚待进一步思考和研究。

（三）程序设置之缺陷

在程序设置上，公告违法行为亦有不妥之处：第一，应当适当放宽行政处罚决定的履行期限，给行政相对人充分的时间自觉履行，尽量避免行政强制的实施。第二，在实施公告违法行为的过程中，对于相对人的违法事实应尽量本着客观、公正的原则，不扩大、不丑化、不失真的态度，不使用污辱、贬损的词语和语气。第三，由于处罚行为是针对相对人本人，故应在法律中进行明确规定，当公告违法行为期限届满，行政相对人仍不履行义务，行政主体为了维护法律的尊严和权威，可采用直接行政强制。第四，在救济程序中，大多仅规定行政救济，并未规定是否可提起行政诉讼和国家赔偿，“无权利则无救济”，法律应对此进行明确规定救济途径。超级秘书网

最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政和职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”公告违法行为作为一种行政强制行为，理应作为司法审查的对象，公民对于公告违法行为的不当行使，及造成的损失可向人民法院提起诉讼。

公告违法行为虽然针对特定的行政相对人实施，但有可能损害其他公民或组织的合法权益。为充分保护每一个公民、法人和其他组织的合法权益，法律应赋予每一个与强制执行行为有利害关系的公民、法人和其他组织，即利害关系人，请求救济的权利，而不仅仅限于行政相对人。公告违法行为是一动态的行为过程，根据行政强制执行的一般构成理论，公告违法行为由告诫、决定公告违法、实施公告违法等阶段复合而成。不同阶段的行为性质都会因其方式及内容不同而可能变化，这就导致不同的阶段会有不同的法律救济途径。公告违法行为的基础性行为是责令改正行为而非行政处罚，这直接影响到利害关系人以何种行为作为被申诉、复议、司法审查的对象。正是由于行政相对人在法定期间既不停止违法行为或未主动恢复到法律规范所要求的状态，也未在法定救济期间提起法律救济，行政机关才启动公告违法行为，因而为了保持社会关系的稳定性以及行政执法的权威性，行政相对人在进入公告违法行为阶段时已丧失了向人民法院申请质疑责令改正行为合法性的权利，故不宜对责令改正行为再提起诉讼.

尽管公告违法行为已包涵“告诫”的意思，但作为行政公开的要求，公告机关还是应把履行期限、拟采取的公告违法事实的方式等事项告知义务人，以督促其自觉履行义务。“告诫是行政行为还是单纯的通知、强制执行的法定条件？从法律保护的观点来看，任何情况下都应当视为行政行为。”〔16〕（P489）利害关系人应具有对告诫提起行政诉讼的权利。在作出公告违法决定阶段，虽然尚未对行政相对人和利害关系人设定新的权利义务，但从保护当事人合法权益角度来看，也应该赋予利害关系人一定诉权。而在实施阶段利害关系人具有诉权则毫无异议。

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