制度因素

公安机关是半军事化管理的机关，多年以来，我们的目标管理考核和个人的工作绩效考核仍旧沿用几十年一贯制的以数字为导向的工作思路。一方面，对单位和个人的考核都更加侧重于对打击指标数完成情况的考核，这些都在引导或暗示基层单位及民警围绕完成工作绩效开展工作，直接导致民警服务观念的淡化;另一方面，从现实情况看，近年来公安机关工作任务大量增加，民警长期处于超负荷状态，与其他机关相比，民警的职业生涯上升渠道狭窄，相关的培训、心理疏导缺乏系统性，导致民警的执法素质停滞、思想消极压抑，由职业倦怠感衍生的畏战、厌战、避战情绪自然产生。同时，民警在遭受言语暴力、恶意投诉等“软侵害”时，正当执法权益很难得到有效保护，针对民警的责任追究、责任倒查则层出不穷，一定程度上挫伤了民警的工作积极性，助长了“多做多错”、得过且过、推诿扯皮、不负责任等情况的蔓延，进而为玩忽职守行为的滋生创造了条件。

监督因素

目前，针对人民警察具体执法行为的监督还主要依靠督察、纪委实施的内部行政监督，外部的监督则以人大、检察院的司法监督和警风警纪监督员、群众以及舆论媒体的个案监督为主。虽然我们通过人大监督、行政监督、司法监督、群众监督和舆论监督等构成一个严密的监督体系，多角度、多层次地对国家机关工作人员开展监督，但监督的覆盖面还不深不广、监督的力度还不强。一方面是内部监督机制主观上缺乏主动监督的动力(有力无心)。由于长期以来我们思想上存在着偏差，相对于贪污、贿赂等其他职务型犯罪，玩忽职守犯罪尽管动辄造成巨大损失和严重社会影响，但由于行为人多是出于过失，主观恶性小，易于博得主管部门和上级领导，甚至是普通群众的同情，因此导致不予处罚或处罚偏轻、打击不力的现象。另一方面，外部监督则缺乏监督的客观能力(有心无力)。限于保密等技术原因和前述的主观方面的原因，外部监督力量在有关信息的掌握上存在着先天的不足，信息的严重不对称，在客观上极大地限制了外部监督力量的发挥，使之无法真正起到监督和预防犯罪的作用。

立法因素

在立法上，针对玩忽职守犯罪的立法，在入罪门槛，法定刑幅度等方面都还有可以商榷和改进的地方。按照我国刑法规定，被判处3年以下有期徒刑或者拘役的罪犯，符合条件的，可以使用缓刑，所以，玩忽职守犯罪存在很大的缓刑适用空间，客观上给缓刑、免刑、量刑过宽创造了条件。同时，我国目前正处在一个从传统的社会管理方式，到严格依法实施社会管理的过渡阶段，新旧管理体制的不衔接、不配套、不交融，导致出现一些“裂变区域”、“无规则地带”，而警察在执法中，面对不断变化的外部环境，还缺乏一整套完善的行政规章和工作程序规范(比如，危急情况的处置流程规范)做指引和监督，导致警察执法出现过错的压力和风险变得比以往更大。

本文作者：金泽刚1何奇龙2作者单位：1同济大学2上海市公安局