一、问题提出

在经济学上,人力资本的溢出效应表现为教育的私人投资具有对社会的正外部性。卢卡斯认为:“人力资本投资具有溢出效益,每一单位人力资本的增加除了引起产出的提高外,还同时引起社会平均人力资本水平的提高,而社会平均的人力资本水平决定社会平均的运作效率,总体效率的提高又使每个企业和个人从中受益。”[1]同时,劳动力流动也产生教育的溢出效应,其根源在于人力资本在经济增长中具有越来越重要的作用。从社会学的角度看,对弱势地区和弱势家庭补偿问题的探讨实际上是与对教育公正与平等的追求分不开的。教育公平的思想和观念经历了漫长的发展过程,实际上经历了“机会均等”和“结果均等”及两者的逐步调和的过程。“教育机会均等”最早被亚里士多德的老师柏拉图作为招生原则,这一原则后来沿用至今。20世纪60年代,罗尔斯提出“结果均等”的目标,这就是罗尔斯公平判据中“平等性原则”之后的“补偿性原则”。这是因为,在事实上存在巨大的社会不平等的现实中,仅仅给予弱势群体“一视同仁”的对待是远远不够的,必须采取向弱势群体倾斜的“补偿性原则”,才能有效地减少不公平。无论是国内还是国外的研究,对教育问题更多是从社会学上的阶层划分、哲学上的权利等方面进行探讨,缺乏从经济学视角研究教育的溢出效应以及对弱势家庭和弱势地区的教育决策的影响,现有的补偿政策也只涉及到对农村贫困家庭的教育补偿问题,而没有涉及到城市弱势家庭,以及区域性补偿问题。因此,需要在理论上明确拓展教育的外部性,夯实教育补偿的理论依据,在实践上探索一条促进教育公平、实现社会经济协调的路径。

二、外部性、劳动力流动与教育溢出效应

从教育的性质来看,教育被普遍作为一种介于“私人产品”与“公共产品”之间的“准公共产品”,或者说教育既具有一定的“内部性”,又具有一定的“外部性”。从“内部性”的角度看,通过投资与接受教育完成其劳动力尤其是智力的再生产,从而获得一定的社会地位,取得一定的经济收益。同时,教育又具有很强的“公共性”,教育本身就具有正外部性,除了提高社会生产率外,教育的外部性还表现为教育可以增加税收,提高社会内聚力,保持和发扬民主自由,降低犯罪率,改善社会治安状况,促进社会福利事业的发展,等等。概括起来讲,教育的外部性表现为人力资本的外溢现象,这种外溢进而增进整个社会的福利,这决定了教育投资可以作为国家的财富和公共需要的资源,因而教育的私人投资就具有对社会的溢出效应。不但教育的外部性使家庭的教育投入产生对社会的溢出效应,同时,劳动力的地区和城乡流动又产生新的教育溢出,即随着人口的流动,教育的社会收益流入其他地方,使其他地方获益。我国教育体制是一个区域二元分割的结构,与户籍制度相适应,我国在教育上实行“属人原则”,即本地区的公共教育资源只对本地区的居民开放,排斥非本地居民,而在国民经济核算上则采取“属地原则”。教育所传授的知识和技能是与劳动者联系在一起的,当户籍制度把剩余劳动力限制在本地区时,教育的外部收益范围有一定局限,区域外溢性不明显。随着对流动人口控制的放松,除了通过升学和高层次人才的流动外,剩余劳动力的城乡和地区流动更值得关注。从劳动力流动的特征来看,首先是由农村向城市流动,城镇是劳动力流动的主要目的地。第五次人口普查显示,在9300万流动劳动年龄人口中,流向城镇的人口为6700万人,流向农村的为2600万人。2005年全国的流动人口为14735万人,其中有50•1%是农村到城市的迁移。其次,是由欠发达地区向发达地区流动。东部沿海地区以其在劳动力成本上的比较优势(吸引外国投资)参与国际分工,发展制造业,特别是出口加工业,并吸引区域内外的要素尤其是劳动力要素向东部汇集,形成劳动力流动的“拉力”。2005年,跨省流动人口为4779万人,在所有流向东部地区的迁移者中,东部地区各省之间的流动占17•9%,来自中西部地区的迁移者占82•1%,劳动年龄人口跨地区流动方向主要是从中西部地区流向东部地区。人力资本理论强调经济增长不仅与劳动力的数量存在密切关联,而且与劳动力的质量密切相关,因此“劳动”实际上是一个数量与质量相统一的概念,而非单一的数量概念。从亚当•斯密到马歇尔以及其后的经济学家,无不肯定劳动力的数量和质量在经济增长中的决定作用。我国人口的流动规模逐年增加,接受过教育的劳动力大批进入城市或由中西部进入东部发达地区打工,这些“廉价”而具有一定技能的劳动力为流入地经济的发展发挥着越来越大的作用。劳动力的地区与城乡流动,在资源得到有效配置的背后也是弱势地区教育产生溢出效应的过程。联合国教科文组织和中国社会科学院社会学研究所2006年的统计数据显示,中国目前的进城务工人员达到1•2亿,到2020年,预计将有3亿左右农村富余劳动力到城镇寻求非农业就业的机会。在过去20年中,城乡之间的劳动力流动对中国GDP增长的贡献为16%左右。再从区域流动看,如果以全部人力资本的存量作为创造财富的来源,在主要外来劳动力输入省份的GDP中,由外来人力资本创造的比例在20%以上,其中,上海和广东的比例达到了39•84%和27•52%。大量流动的劳动力在为当地创造出社会财富的同时,也提供了庞大的税收,从而为社会事业的发展提供了财力资源。这时的教育已经突破了地方公共产品的范围,成为全国性的公共产品。劳动力的流入地区享受着输入地教育提供的社会收益,却并不需要为之提供资金等支持,这样的制度显然有悖于公共产品的提供原则。

三、溢出效应下的教育投资决策与教育贫困

教育发展主要取决于家庭和社会对教育持续不断的投入。一般认为,家庭的教育决策是对子女人力资本投资的理性选择过程,而选择的依据是对教育的投资回报率或未来受教育所获得经济机会的预期,以及教育的直接成本和机会成本。这就决定了教育具有更显著的内生化特征,是社会经济内生的产物。从居民的微观层面看,教育之所以会成为多数居民的头号家庭开支,不仅是出于社会人本身的权利需求,其中更隐含了家长的心理预期:知识是可以改变子女命运的,即人们希望不断累加的教育投入能在若干年后给子女带来一个较为优越的工作和生活,对贫困家庭来说,这也可能是改变家庭社会地位的唯一路径。我国在非义务教育阶段实行成本收费政策,特别是对社会经济发展水平较低的弱势地区,居民分担相对较多的教育成本,而这又直接影响到了家庭的教育支出。在这样的融资结构下,农村家庭与城市家庭相比,弱势家庭与其他家庭相比,在教育投资上更容易受信贷约束,面临着更大的风险和不确定性。更重要的是,由于种种原因,贫困家庭的子女在接受教育甚至是高等教育后面临就业困难或回报甚低,这使贫困家庭面临着更大的困境,在高负担的背后是弱势家庭承担了巨大的教育风险。如果说教育的外部性使弱势家庭的教育投入低于社会平均的教育私人投入曲线,那么,在现阶段,农村生源和城市贫困家庭的子女在接受教育甚至是高等教育后面临就业困难或回报甚低,这使弱势家庭面临着更大的困境。从私人投入看,作为承担风险能力最弱的弱势家庭付出的投资得不到合理补偿,降低了弱势家庭投资教育的激励。作为一个整体,农村家庭与城市家庭相比处于弱势地位,家庭对子女的教育投入在城市和农村之间差距明显。1995年,城市和农村家庭的人均教育支出分别为173•40元和56•78元,农村与城市的差距是113•62元,到2005年,城市和农村家庭人均教育支出分别为551•82元和148•57元,农村与城市的差距是403•25元,绝对差距增加了3倍多。尽管城乡家庭,特别是城市家庭的文化教育支出并不完全用于子女的教育,但对子女的教育的投入无疑是其中最重要的支出,对子女教育投入的阶层差异可能比图2显示的略微小一点,但扩大的趋势却是不争的事实。但阶层性差距更体现在城市和农村内部,低收入家庭与高收入家庭相比处于弱势地位,与城乡差距的趋势相类似,10年来,从高收入家庭与低收入家庭教育支出的差距看,农村的阶层差距扩大了3倍,而城市则达到了4•5倍。教育的外部性的存在使弱势家庭的子女教育同样对社会非常重要,但教育投资风险和自身的承担能力的不足却使弱势家庭的子女教育日益边缘化。从公共投入上看,劳动力的地区和城乡流动使教育的外部溢出效应明显,而溢出效应影响了弱势地区政府的教育投入,使弱势地区的教育面临着资源严重不足即教育贫困的问题。与城市相比,农村整体上是弱势地区,基于调动地方政府办学积极性而建立的分级办学制度,必然造成各地区对教育资金投入上的城乡差距,而这种差距直接表现为在校学生人均财政教育经费的差距。就全国范围而言,1997年,初中学生的人均财政预算内教育经费城市与农村的差距分别为105•17元和98•96元,到2004年,两者的差距进一步扩大到215•91元和207•18元。如果将公共投入的比较放到劳动力主要输入和主要输出省级行政区之间,那么区域之间的分化将更加令人吃惊。2004年,财政预算内上海市初中学生的人均预算内经费支出高达3554•20元,而四川省的初中学生人均预算内经费支出只有430•97元,相差8倍左右。劳动力主要输入和主要输出省级行政区之间随着教育程度的提高,区域教育公共投资差距的绝对值在逐步拉大,表明溢出效应越高,教育溢出区域的教育公共投入的激励越低。一方面,教育的现有差距依然存在;另一方面,作为主要投资来源的政府和家庭的激励程度的降低又进一步恶化了教育投入不平衡的程度,“教育贫困陷阱”的存在就成为必然。教育的发展程度取决于由经济发展所决定的教育的投入程度,而经济的发展又受到教育发展所决定的人力资本积累和分布的影响。教育贫困会随着经济的非平衡增长而逐步扩大,教育贫困和经济贫困相互强化,欠发达地区和贫困家庭有陷入低发展和贫困陷阱的危险。

四、外部性内部化与教育补偿机制

消除我国教育贫困问题的特殊性在于,作为一个幅员辽阔的大国,不但城乡差别明显,而且各地还存在基于不同的资源、环境、历史、文化的发展差距。在差异性极大的现实中,仅靠同等对待的平均推进策略,企图通过社会发展自然地缩小和弥补差距的设想是不现实的。同时,教育的外部性和投资风险又降低了弱势家庭和弱势地区教育投入的积极性,因此,政府必须有对弱势家庭和弱势地区的补偿性的倾斜政策,或者说,在我国这样发展差距极大的人口大国,必须同时使用“发展性”和“补偿性”两种准则,才能有效地促进普及教育,增进教育公平。在经济学上消除外部性的方法就是外部性内部化,实际上就是要建立针对弱势家庭的风险性补偿机制,以及针对弱势地区的区域性补偿机制。

1.外部性内部化与弱势家庭的风险补偿机制

在经济学上,消除外部性最有影响的方法主要有两种,其中之一就是福利经济学家庇古提出的庇古税。庇古税的含义是引入政府干预机制,不仅是对负外部性的经济行为进行征税,而且还包括对正外部性的经济行为进行补偿,目的在于使外部性成本内部化。我国政府已经加大对教育的投入,但社会经济发展的阶段性决定了在现阶段政府不能完全承担所有教育的成本,因此非义务教育需要收费。对于弱势家庭来说(如农村和城市的贫困家庭),越来越高的非义务教育收费,加重了家庭的经济负担,同时,大学生就业难的问题使教育的个人回报越来越低。我国每年都有相当部分被录取的贫困学生自动放弃走进大学校门,除了家庭经济因素外,因为就业形势不乐观而放弃就读也是主要因素之一。所以,对我国的弱势家庭来说,要建立风险补偿机制。一是要进一步完善国家助(奖)学金、助学贷款和和绿色通道等政策,同时,应该从大学阶段的教育扩大到高中阶段的教育,给特别贫困的家庭子女教育以特别补贴,切实减轻弱势家庭的教育负担,直至对贫困人口的子女实行真正的免费教育等措施,增加他们的受教育机会和改善教育条件。二是国家应该对农村和城市弱势家庭受到高等教育的子女的就业采取适当的倾斜政策,比如免费推荐、对贫困家庭子女自主创业给以特别扶持、在国家机关和事业单位招录人员时给以适当照顾等,提高他们的教育投资激励。总之,从弱势家庭的实际情况出发,有针对性地在各级教育阶段对弱势家庭进行教育补偿,通过平民化教育提高他们对生存和发展机会的选择能力,进而改变命运,摆脱贫困,最终通过教育的平等化达到社会经济协调发展的预期目的。

2.外部性内部化与区域性补偿机制

对外部性内部化的另一种方法就是产权配置或制度创新。但从现实情况看,对流动的劳动力进行产权区域界定是非常困难的,因此,可行的途径就是进行制度创新,以有效解决教育溢出和教育贫困这一难题,达到教育均衡发展的目标。就当前而言,主要有以下三项措施。一是规范中央财政的教育一般转移支付制度。转移支付制度可分为一般转移支付和专项转移支付两大类。一般转移支付是指无指定用途的转移支付,不规定使用方向,也不附加任何条件,其作用主要是平衡地区间的差异。从政府的层面来说,我国由于转移支付制度并不规范,照顾了原有的利益格局,还没有真正起到缩小地区间教育发展投入差距的政策作用。二是建立教育贫困特区,实行专项转移支付。相对于一般转移支付,专项转移支付是有特定用途的转移支付形式,包含在财政专项转移支付中的教育专项转移支付,是对教育发展的特定目的而进行的转移支付。国家已经把西部少数民族地区、山区、牧区和边境地区列为“国家贫困地区义务教育工程”重点地区,中央财政予以重点支持,但这个范围应扩大到劳动力输出省份。中央应建立专项教育扶持资金,专款专用,适当降低地方政府配套比例,从根本上解决这些地区教育投入激励不足和教育服务水平的落后问题。三是人才流动的成本内部化的补偿机制。尽管一般劳动力流动的产权界定非常困难,但对高端人才来说相对容易。对弱势地区来说大学毕业生和其他高端人才应允许跨地区自由流动,但对地区之间流动应进行平衡,对地方的净流出量,按照生均经费投入量或人才培养的成本计算总经费支出,回补给地方,避免欠发达地区因人才的大量流失损害区域均衡发展。