摘要：目前，微型金融市场的微型金融机构主要有小额信贷、社区银行和合作性金融机构，而且这些金融机构在部分发达国家和发展中国家都取得了不同程度的成功。当前我国农村金融改革正在深入进行，而农村信用社改革无疑是本轮农村金融改革的主线。本文借鉴微型金融适应微型金融市场发展的基本经验，围绕农村信用社改革过程中出现的问题，提出了农村金融改革的一般思路以及深化农村信用社改革的基本路经。

关键词：微型金融；微型金融市场；小额信贷；社区银行；农村信用社

微型金融主要是指为社区居民或者农户个体提供金融服务的金融市场，小额信贷、社区银行和农村信用合作社是专门服务于微型金融客户的独立经营主体。总结国际上小额信贷和社区银行的专业经验对于我国农村金融改革与深化农村信用社改革有一定借鉴意义。

一、微型金融市场与微型金融机构

（一）微型金融市场特点与组织模式

金融市场的风险主要是信息不对称带来的道德风险和逆向选择。面对金融市场风险，政府通常对正规金融采取审慎性监管办法，通过平衡金融部分股东收益和存款人利益保护两个方面的努力达到金融市场的稳定。而银行及存贷款中介机构通常要求对贷款人提供抵押等形式以规避道德风险和逆向选择行为。

但是，世界银行和许多学者的研究表明，在处理微型金融市场的信息不对称和特质性风险及成本方面，各国的农村正规金融安排模式显得无能为力。这主要是由微型金融特点决定的：一是微型金融市场普遍缺乏抵押物。客户提供能够保证抵偿贷款基本风险的有价值抵押物是正规金融市场放贷的基本条件，但是，农村金融市场上，由于农户生产工具和生活用具所具有的抵偿价值不大，而且没有一个良好的流通市场，因而，微型金融市场将以信用贷款作为主要资金运作方式。二是在微型金融市场，金融机构将面临个体经营者经营活动面临的自然风险、社会风险和市场风险。在城镇社区，由于个体经营者大都面对的是完全竞争市场，市场竞争较为激烈，经营风险相对较高。而农村金融市场，农村金融市场的客户—农户能够承受各种风险的能力非常脆弱，农业受到自然风险等因素影响较大。三是非生产性信贷在微型金融市场客户资金需求上占据重大比例。由于个体经营者经济基础薄弱，这就使得信用贷款不能完全保证用在经营性、生产性支出上。基于农村金融的信息非对称性和风险的特质性，国际上通常采用社区银行、小额信贷组织以及信用合作社等金融机构服务于这一特定市场。

小额信贷是指为低收入家庭提供金融服务，包括贷款、储蓄、保险和汇款服务。目前国际上对于如何展开小额信贷工作取得了较大进展，主要包括采取小额信贷的联保模式、小额信贷的等级评级和小额信贷的批发机构定位等方面取得的成就。小额信贷的联保模式主要是针对农户信贷缺乏担保的基本特点，通过小组联保，联保小组内部成员相互监督信贷资金的使用和归还，已达到降低农户信贷市场信息不对称的目的。而等级评分是一种判断风险的新方法，目的是通过记录小额信贷客户的经济行为、信贷行为等，对小额信贷客户资信等级作出评价。目前等级评分法确实使小额信贷减少了拖欠行为，进而减少了花费在收款方面的时间，从而提高了业务的扩展性和持久性。

对于社区银行没有统一的定义，在不同的国家有不同称呼，如日本称作地方银行，德国称作区域银行，我国社区银行这一概念主要来自美国。社区银行主要是指由地方自主设立和运营的商业银行，通过吸收社区资金并用于该社区。社区银行主要是小型银行，其产权主体特点是“少”而“散”，社区银行的资金“主要来源于社区，返还给社区”。社区银行相对于大型商业银行的关键优势在于为社区成员提供金融服务具有成本的比较优势。针对社区性的小额度金融需求，由于社区成员，特别是单个个体和小企业在信用记录、财务数据等方面都缺乏规范性和标准化，大型商业银行为这部分客户提供个性化的金融产品与服务的成本就变得高昂。社区银行立足于社区，其地理比较固定和集中，能够收集社区成员和社区中小企业非标准化的软信息，比如：社员的个性特征、人际关系、社会声誉等，从而根据这些信息为客户提供个性化很强的金融产品与服务。

（二）国际小额信贷和社区银行的发展趋势

国际上，小额信贷在部分发展中国家和发达国家都取得了一定的成功。1983年，孟加拉的中央银行与政府相关机构共同出资创立了孟加拉“乡村银行”，它被誉为世界规模最大、效益最好的扶贫模式。经济发达国家的小额信贷以德国的企业金融和发展基金(FEFAD)为代表。从2000年起，欧洲建设发展银行(EBRD)、国际金融公司(IFC)以及IMI(共产国际微观投资AG)入股FEFAD银行，2002年德国商业银行人股FEFAD银行资金。目前，FEFAD银行已从捐赠者出资支持的信贷机构过渡到了一个具有透明度、专业化、有竞争力、有信誉的商业银行。从1999年起，FEFAD银行开始盈利，2001年银行的净资产回报率达18%。

随着金融在经济中的作用影响加大，各界日益认识到居民享受金融服务不仅仅是一种单纯的资金行为，更是一种权利，从而产生了影响深远的金融普惠制理念，这一理念促进了微型金融的快速发展。近20年来，小额信贷发展迅猛，小额信贷产品与服务也日益贴近微型金融市场和地区经济发展特点，呈现多元化发展趋势。一是规模快速增长。从1995年至2004年，小额信贷贷款笔数从900万笔上升到6000万笔。二是小额信贷机构呈现多元化发展趋势。这些机构类型主要包括为非政府组织、专门设立的微型金融机构、合作性金融机构、商业银行和其他非银行金融机构等多种形式。三是小额信贷产品和服务越来越多元化。不同国家和地区经济发展水平不同，小额信贷产品和服务也有较大差异，目前这些产品和服务主要包括储蓄存款、保险、汇款、小额租赁、住房金融和其他非金融服务等。社区银行最发达的国家是美国。尽管近年美国社区银行数量在呈现逐步递减趋势，但2003年美国设社区银行仍有7840家，占美国银行总数的94%。由于社区银行在消费信用贷款和住宅抵押贷款市场份额的减少，社区银行的资产份额损失较大，但是在社区银行传统优势领域市场份额依然稳固，比如：小商业房地产贷款、建设和土地开发贷款、小农场贷款等。在过去20年里，社区银行的业绩与大银行的业绩也非常接近，在资产质量的不良资产率指标中，社区银行的资产质量略低于区域银行和25强银行，1992～2003年社区银行的不良资产率平均为1.58%，同期区域银行和25强银行分别是1.61%和1.86%。社区银行近年来在发展的同时也面临商业银行的兼并问题。随着科技的发展和商业银行的规模化经营，社区银行的数量在美国等发达国家呈现递减趋势。1990年末，美国社区银行的资产总额占银行产业资产总额的23%，但到2002年末，社区银行资产规模仅占11%。

二、我国农村金融市场及其组织模式：以贵州为例

（一）我国农村金融市场及需求特点

从资金供给视角看，农业贷款总量处于增长趋势，农村信用社已成为农村金融的主力军。截至2006年6月末，贵州省金融机构农业贷款余额208.06亿元，其中，短期农业贷款余额178.96亿元，比年初增长22.3亿元，增幅14.2%，比全省贷款平均增长水平高出6个百分点，农业中长期贷款余额29.1亿元，比年初增长5.4亿元；乡镇企业贷款余额24.1亿元，比年初增长22.8亿元。

但是，农村金融服务机构单一、服务方式落后和供给机制还未有效生成仍然是不可忽视的问题。一是国有金融机构逐步退出，农村金融市场结构单一。随着国有商业银行实施集权管理，一方面县级机构开始逐步撤并和退出农村领域，对贫困地区的影响尤为深刻，2004年末，全省50个扶贫工作重点县的889个乡镇中有农行营业网点的乡镇仅有35个，另一方面，各商业银行省分行根据其总行的信贷政策，集中上收贷款审批权，国有商业银行对县域和农村地区的投入较少。目前，90%以上的贷款是通过农村信用社发放，形成农村信用社对农村金融的垄断。二是农村金融服务方式落后，不能适应实际生产需要。根据调查结果，农户在申请贷款时碰到的各种问题中，贷款期限短是其中最主要的问题，占比为51.27%；其次是贷款数额小，45.57%的农户认为贷款额太小不能满足资金需求，希望贷款金额平均为21,972.22元。三是农村资金持续供给机制还未形成，存在资金外流和供给不足的问题。主要表现为，国有商业银行县级分支机构吸收存款的上存，截至2006年6月末，贵州省金融机构存贷差为451.4亿元，其中存差的较大部分来自县及县以下金融机构，邮政储蓄资金直接流出了农村，截至2006年6月末，贵州邮政储蓄余额达163.9亿元。

从农村金融需求视角看，调研显示农村金融需求具有以下特点：一是适合于农村金融需求特点的金融产品少。在424个对于如果不需要抵押是否需要担保的有效回答样本中，91.7%回答没有担保。二是有效需求得不到满足。就农户曾经获得贷款的情况而言，在样本农户中，约68.92%的农户曾经获得过银行、信用社的贷款，其中以中等收入农户居多；30.88%的农户没有得到过贷款。三是农户实际借款期限不满足于农户期望的借款期限。2002年～2005年6月底，在总计433笔借款中，借款期限在1年以内者占93.1%，期限在1年以上者仅占所有借款次数的6.9%。但农户在回答其希望的贷款期限时，499个有效样本中，期望借款期限在1年及1年以内者仅占57.7%，42.3%的样本户选择的是1年以上，说明有较多农户的实际借款期限短于期望的借款期限。

（二）农村信用社的组织模式及缺陷

2003年开始的农村信用社改革，基本特点在于将过去由中央推动的改革转变为由省（自治区、直辖市）地方政府推动，目的在于通过各地根据本地区经济金融发展特点因地制宜地制订改革方案。这一初衷符合我国地区经济发展水平和地区经济机构特征的差异性较大的基本国情。但是，从目前各省（自治区、直辖市）的改革模式看，除北京、上海和天津成立了以市为单位的农村商业银行或者合作银行外，其他各省市均采用了省联社模式。绝大部分省市均选择了省联社模式使得农村信用社改革模式单一，“没有比较，很难证明省联社模式是否是适应各地需要的最佳管理模式，省联社模式事实上是‘只能成功不能失败’”（谢平等，2006）。在省联社模式下，一方面，“三会”的主要负责人都不同程度属于上级联社行政任命，“三会”之间能否发挥有效监督和制衡需要进一步检验；部分农村信用社在完善公司治理方面仍然还存在于法律文书上，“三会”至今没有按照《公司法》和农信社章程履行职责，联社理事长和主任仍是“一肩挑”现象普遍。另一方面，农村信用社股权结构分散，单个农民社员所占股权比例小，农村信用社内部人控制现象没有得到根本的解决。目前，省联社服务模式下，农村信用社有下列问题：

一是农村信用社内部机制建设问题。目前，各省市农村信用联社都根据本地情况制定了相关规章制度。在内部控制制度的建设上，一些农村信用联社还参照《商业银行内部控制指引》，组织制定出台了相关内控制度和管理办法，建立了“垂直管理、上挂下查”的稽核审计管理体制。表面上看，这些制度和管理办法都是参照国有商业银行的管理办法，建立现代企业管理制度，有利于全省农村信用社的规范化管理，但是，事实上，农村信用社正在削弱自身服务“三农”的优势。农村金融的显著特点是交易成本高、农业及相关产业风险高、交易金额小和农户缺乏担保等。采用省联社管理模式，经营管理权限上收，具体的经营管理办法采取全省统一的形式，无疑是斩断农村信用社在“三农”中的触角，使得农村信用社服务“三农”的灵活性和因地制宜能力变差，必然增加经营管理成本和经营风险。

二是农村信用社经营管理中存在的问题。由于农村信用社没有真正建立起法人治理结构，内部管理人员缺乏董事会和股东等相关力量的监督，内部人控制没有得到根本解决，于是带来了农村信用社经营管理上的两个突出问题。第一，成本软约束化。2005年贵州省农村信用社营业费用比2004年增加了44.83%。营业费用缺乏合理控制具体表现为职工工资及福利的快速增长和业务招待费、会议费等办公费用快速增加。2005年农村信用社的职工人数在包含了临时工的情况下，仅增加7.70%。但是，2005年农村信用社平均职工工资及福利比2004年增长了87.69%，业务招待费从2003年到2005年快速增长了190.87%。第二，地方政府影响农村信用社的力度加强，农村信用社资金非农化趋势明显。2003年至2005年贵州省农村信用社非农产业贷款增加了近7个百分点，而非农产业中以房地产、建筑和教育、公共卫生等行业的贷款增长较快。

三、借鉴国际微型金融发展经验深化农村金融改革

（一）农村金融改革要进一步借鉴微型金融的模式取向

社区银行和小额信贷发展的经验为我国农村金融改革提供了一定参考标杆。一是农村信用社改革要充分借鉴微型金融的发展经验。在经济发展较好的城镇及周边地区，通过引进社区银行发展模式，吸收本社区资金，服务于本社区。农村信用社可以选择县乡统一法人、合作银行、股份合作银行、商业银行等多种实现形式。在经济欠发达的农村地区，小额信贷作为信贷扶贫工具，金额小、个性化强，具有很强的生命力。农村信用社在内部管理上要借鉴小额信贷取得的成就，充分利用联保、等级评分法、农户项目技术辅导等小额信贷经营模式改造自身经营管理机制，根据农户个性化的需求设计金融服务产品，彻底实现农村金融服务的市场化和客户化导向。

二是要尽快开放农村金融市场，特别是在市场利率定价、市场准入、业务监管和市场退出等方面多做探索，积极引进小额信贷、社区银行等金融服务主体，促进农村金融市场化。要在江口等地小额贷款试点的基础上，总结试点经验，逐步尝试放开农村金融市场，建立健全小额贷款机构的市场准入、业务运作和市场退出的运行机制，让民间融资浮出水面，促进其有序健康发展，促进农村金融市场形成有序竞争、良性互动的局面。国家可以依照我国改革开放特区经济的办法推进农村金融改革，例如：选择部分农村经济发展落后的地区作为农村金融市场化改革的特区，采取特殊的政策和办法，促进农村微型金融机构的发展。当然，也要加强对小额贷款公司的合理引导和监管，国家应尽快出台《小额信贷管理办法》，填补对小额贷款公司监管的法律真空，促进小额贷款公司健康持续发展。

（二）深化农村信用社改革还需要一些具体的政策措施

针对目前农村信用社改革过程中存在的问题，借鉴小额信贷和社区银行发展的国际经验，要继续深化农村信用社改革：

一是金融管理制度设计上，要改革传统的“一乡一社”制度，打破区域内只允许设立一家信用社的限制，在农村信用社满足一定条件下，鼓励这部分农信社在一定范围内跨区经营。通过改变传统“一乡一社”模式，让农村信用社在一定范围内相互竞争，有利于增强农信社内部改革的动力，增强农信社合理的利率定价能力。

二是宏观政策支持方案设计上，要在“花钱买机制”的指导思想下，改变花钱模式。目前采取支农再贷款和专项票据普遍支持农村信用社改革的办法实际上是一种普遍输血式解决方案，该方式在减轻农村信用社的历史包袱、化解农村信用社严重的呆坏账等方面确实发挥了不小的作用。但是，对于激活农村金融市场、促进农村信用社真正改善经营管理机制、建立完善的法人治理机构却收效甚微。在农村信用社已经基本化解历史包袱的情况下，可以考虑由国家投入和农村信用社缴纳存款保险经费的形式成立专门的农村信用社存款保险基金，让农村信用社增强相互之间的市场竞争，对于在市场竞争中被淘汰的农村信用社，动用保险基金，抚慰因个别农信社经营失败带来的社会风险，从而让农村信用社形成合理的市场退出机制。

三是农村信用社管理体制设计上，要强化省联社、地区联社对独立经营主体农村信用社的服务功能和指导功能，同时，减少省联社、地区联社对地方农村信用社经营管理行为的行政性干预。