偿债能力开题报告范文第1篇

公民（人）死亡或宣告死亡这一事实导致其民事主体资格丧失，引起继承的开始，继承人取得继承其遗产的权利。公民死亡之时或多或少要留下遗产。继承法第三十三条规定：“继承遗产应当清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务”。这一规定与我国民法的权利与义务一致原则相适应。同时，我国的财产继承制度在处理继承人继承被继承人的债权和债务时，采取限定继承、保留特定继承人遗产份额以及清偿债务优于执行遗赠三项原则。在遗产转移过程中，继承人享有法律赋予的权利的同时，本身就有清偿被继承人所欠的债务和缴纳税款的义务，但经常发生将作为一个整体的权利和义务关系分割开，对债务以欠债人已死亡等种种借口拒绝履行清偿义务，致使债权人的债权得不到保障，不得已向人民法院提起请求权之诉。本文旨在就人民法院应如何从诉讼程序上和实体上保护债权人合法债权并实现之，使继承法律关系的所指向的义务由法院依法律予以司法保护。笔者从诉讼程序中债务人死亡案件适格被告及其他当事人如何确定、诉讼中如何适用向未起诉的不确定的债权人发出公告、债务人死亡案件的债务清偿原则和等相关法律入手，着重探讨一下审理债务人死亡案件所需解决的程序性问题及实体性问题。

关键词：遗产、继承、债务清偿、处理

一、概述自然人死亡的遗产和债务处理

人的死亡除因生理上的衰老以外，有时是突发性的，如暴病、车祸，不可抗拒的自然力、意外事件等。公民（自然人）死亡或宣告死亡这一法律事实导致其民事主体资格丧失，引起继承的开始，继承人取得继承其遗产的权利。公民死亡之时或多或少要留下遗产：一是财产，二是财产权（债权）；同时遗留下债务：一是死者生前所负的债务，二是死者身后因丧葬、遗产管理等所生之债。在外国和我国地区继承法中，均把死者的债务当作遗产，我国继承法中的遗产是将债务排除在外的。把清偿死者债务和缴纳死者所欠税款作为继承人的一项义务加以规定，继承法第三十三条规定：“继承遗产应当清偿被继承人依法应当缴纳的税款和债务”。这一规定与我国民法的权利与义务一致原则相适应。同时，我国的财产继承制度在处理继承人继承被继承人的债权和债务时，采取限定继承的原则，继承人对于被继承人所欠的债务和税款，限定在继承人所继承遗产的范围之内负责清偿，超过继承人所继承遗产的价值总额，超额部分继承人可以不负清偿的责任。自然人死亡后，继承人继承遗产和清偿债务是在继承人之间以及继承人和债权人之间没有受托人管理遗产并进行清算的情况下进行，在遗产转移过程中，继承人享有法律赋予的权利的同时，本身就有清偿被继承人所欠的债务和缴纳税款的义务，但经常发生将作为一个整体的权利和义务关系分割开，对债务以欠债人已死亡等种种借口拒绝履行清偿义务，债权人在债权请求遭拒绝，债权实现受到威胁时，依法向人民法院提起民事诉讼，行使诉讼上的请求权，寻求司法保护。

人民法院应如何从诉讼程序上和实体上保护债权人合法债权并实现之，使继承法律关系的内容所指向的义务由法院依法律予以司法保护，这应当是司法和立法应予重视的课题。笔者从债务人死亡案件被告及其他当事人的确定、债务人死亡的公告制度、债务清偿顺序和比例等相关法律问题入手，着重探讨一下审理债务人死亡案件所需解决的几个问题。

二、债务人死亡案件中适格被告及其他当事人的确定

我国民事诉讼法第一百零八条规定了起诉必须符合以下四个要件：“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”。债务人死亡案件有其特殊性，应重点审查被告的主体资格是否适格，适格的是否都参加了诉讼。因为有明确的被告是起诉四个必备的实质要件之一，原告起诉，必须指明具体的被告，明确指出告谁，谁侵害了其合法权益或者与其发生争议。债务人死亡案件牵涉到继承人，受遗赠人、继承参与人和他们相互之间以及他们与原告（债权人）、集体组织、其他公民之间发生的析产、遗产管理、清偿债务、继承、遗赠等权利义务关系。具体诉讼中适格的被告是谁，应具体情况具体。

（一）原告起诉时，在诉状中将死亡的债务人列为被告的处理。我国民法通则第九条规定，“公民（自然人）的民事权利能力始于出生，终于死亡”。民事权利能力是成为民事主体的前提条件。债务人死亡后，已丧失民事权利能力，丧失民事主体资格。起诉时，原告将死亡的债务人列为被告的，人民法院应依法通知原告变更适格的主体，原告拒绝变更的，依法裁定驳回原告的起诉。

（二）原告起诉时将数个继承人中一部分列为被告的处理。人民法院应依民事诉讼法第一百一十九条“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼”的规定，通知享有继承权的其他继承人作为本案被告参加诉讼。在继承开始后，被继承人的一切财产权利至遗产分割前这段时间内均归继承人共同共有。我国继承法对此虽无明文规定，但从我国国情出发，我国财产继承存在着分割前的共同共有阶段，共同共有人对被继承人的债务负连带清偿责任。各共同共有人应参加诉讼。审查主体时，只有遗产未分割，应通知各继承人停止分割。我国继承法没有详细规定债务清偿的时间问题，但是根据继承法的原则精神，应在被继承人死亡之时起到遗产分割前先对被继承人的债务进行全部清偿，如有剩余，对剩余的遗产在继承人中间进行分割。这样可避免遗产分割后，在债权人有数人时，哪个债权人的债权由哪个继承人负责清偿的难题，也可以避免因继承人生活困难，其继承得来的遗产处理掉，难以估价，可能损害债权人利益。

（三）原告起诉时，遗产分割结束，各继承人对被继承人债务清偿原则按其继承份额由各继承人按比例清偿，法院应通知所有参加分割遗产的继承人作为共同被告参加诉讼。

（四）继承人在继承开始后，遗产分割前，明确表示放弃继承的处理。按一般的民法原理讲，它的生效时间应溯及到继承开始时，放弃继承的内容既包括放弃遗产的继承，又包括对被继承人债务的清偿，从继承开始时到遗产分割结束与放弃继承者无关，也就谈不上负担清偿被继承人所欠的债务，法院不应追加放弃继承的继承人参加诉讼。

（五）遗产管理人参加诉讼问题。我国继承法第二十四条规定，“存有遗产的人，应当妥善保管遗产，任何人不得侵吞或争夺”。这一立法精神表明遗产管理人是存有遗产的人，按照我国生活习惯，存有遗产的人一般多是继承人，在有几个继承人并存的情况下，存有遗产的继承人为遗产管理人。有继承权的继承人同时又是遗产管理人的，应是债务人死亡案件的被告。

（六）放弃继承的继承人对被继承人与其共同共有财产析产前，对共同共有财产中被继承人的遗产实施保管的，人民法院应依据民事诉讼法第五十六条，通知其作为第三人参加诉讼。

（七）债务人死亡后，虽有继承人、受遗赠人，但他们都放弃继承权、受遗赠权，或者没有继承人、受遗赠人。存有遗产的遗产保管人为本案被告。但死者的遗产没有人管理时，我国继承法虽无明文规定，但习惯由死者生前所在单位或所在居民委员会、村民委员会或主要遗产所在地的基层组织负责保管遗产。对争当或拒绝充当遗产管理人，会造成对遗产的损坏散失，直接损害债权人和其他利害关系人的利益的，债权人或其他利害关系人可申请人民法院依法指定遗产管理人。债权人在被指定的遗产管理人拒绝清偿债务时，可以遗产管理人为被告提起诉讼。

三、诉讼中适用向未起诉的不确定的债权人发出公告的问题。

自然人死亡后，继承人或遗产管理人向不特定的债权人发出公告，世界上许多国家的继承立法均有规定，在遗产分割前，用立法规定了公告制度，采用登报的方式告知被继承人的债权人在一定期限内及时报明债权，以便对遗产作出处理，逾期不报明债权的，可以视为放弃债权。各国继承公告期限有长有短，有不少于两个月的（如日本），也有以六周至六个月为限的（如联邦德国），还有以不少于一个月的（如瑞士），我国台湾地区规定不得在三个月以下。我国继承法对此未作出明文规定，没有将公告制度设定为继承开始后遗产分割前的一个必经程序，继承人或遗产管理人是否发出公告取决于自己根据情况需要，而不是取决于法律。债务人死亡后，知道权利得不到保护的债权人及时向法院起诉，人民法院为弥补这一立法上的缺陷，依据我国民事诉讼法第五十五条规定，“诉讼标的是同一种类，当事人一方人数众多，在起诉时人数尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记”。将适用向不确定的债权人发出公告作为审理债务人死亡案件的必经程序，符合立法精神和我国民法中的公平原则。债务人死亡后，一个或数个知道其死亡的债权人向法院提起诉讼，但债务人死亡前对外欠债务总额多少及债权人有多少均不确定，我国财产继承制度在处理继承人继承被继承人的债权和债务时，采取限定继承的原则。一个或数个债权人向法院起诉后，不适用公告制度，法院判决后，一个或数个债权人将死亡的债务人的遗产分割，尤其在遗产少而债务大时，会严重损害没有起诉的债权人的合法权益。根据审判实践，公告应采用登报的方式告知债务人死亡，法院正在审理某债权人为原告提起的诉讼，告知不确定的债权人应在一定的期限内向法院登记，报明债权，并申请作为本案共同原告参加诉讼，逾期不申报债权的，丧失诉讼上的优先受偿权。公告的期限可以比照我国民事诉讼法第二百条，法人进入破产还债程序后，公告债权人申报债权为公告之日起三个月。

四、关于债务人死亡案件的债务清偿

（一）税款和债务清偿概述

债务人死亡后只有一个债权人时，不会发生债务的清偿顺序问题，既便债权人有多个，债务人的遗产大于债务，足以清偿全部债务时，债务的清偿顺序也无多大意义。但债权人是多人而死亡的债务人的遗产不能清偿债权人的全部债款的情况下，债务的清偿按债权的性质来确定先后顺序是必要的。债务人死亡时所遗留财产是个总体，既包括财产权利，也包括财产义务。它们在继承开始后同时按照规定移转给继承人。继承人放弃继承，即是对权利的抛弃，自可不再承担相关义务。遗产中的财产义务有两方面的。一方面是依法应当缴纳的税款。这是被继承人对国家所承担的义务。税收具有强制性、无偿性和固定性，依照法律纳税是公民的一项基本义务。为了保障国家利益，被继承人生前所欠缴的税款，自应由继承人依法清偿。另一方面是一般的财物债务，即被继承人作为债务人对相对的债权人所负有的给与债务。劳务债务不在其内，因为它是一种行为债务，一般不能由第三人履行。这些财物债务多数因合同关系而产生，也可能因侵权行为、不当得利或者无因管理而产生。由继承人依法清偿这些债务，既是为了保护债权人的合法财产权益，也是维护一定的秩序，保障正常的民事流转的需要。

人死亡案件债务有两个显著特点：其一，它是自然人个人所应承担清偿义务的债务。它包括纯属用于个人需要所欠下的债务和共同债务中应由其清偿的份额。这里的共同债务可能是夫妻共同生活中形成的债务，也可能是在与其他家庭成员的共有关系中所形成的债务，还可能是在合伙经营中所欠下的债务。其二，它是自然人个人生前所欠付的债务。遗产既然系自然人死亡时所遗留的个人财产，其债务自应以其生存时所负为限。因此，自继承开始后因殡葬及处理继承事务所形成的债务，不应列入自然人个人债务之中。

（二）税款和债务的清偿原则与清偿

我国继承法关于被继承人（债务人）债务的清偿原则有三项，即：一是有限清偿原则。即继承人对被继承人（债务人）应缴税款与所欠债务不负无限清偿的责任，而仅仅以继承遗产的实际价值负有限的清偿责任。有限继承（又称限定继承）原则虽已被当代多数国家的法律认同，但不少国家规定了繁琐的程序。与此相反，我国继承法将它作为一项当然原则，既无需继承人另外作出意思表示，也无需为此而开出遗产清册，明确而易行。二是保留特定继承人遗产份额原则。我国的继承制度体现着养老育幼的精神，不论是法定继承还是遗嘱继承中，法律都要求对生活有特殊困难的缺乏劳动能力的继承人给予照顾，并不得取消他们必要的遗产分额。与此相一致，在清偿税款和债务方面也应保护他们的权益。为此，最高人民法院关于贯彻执行《继承法》若干意见第61条强调：“继承人中有缺乏劳动能力又没有生活来源的人，即使遗产不足清偿债务，也应为其保留适当遗产”。三是清偿债务优于执行遗赠原则。我国《继承法》第34条规定：“执行遗赠不得妨碍清偿遗赠人依法应当缴纳的税款和债务”。其目的在于防止公民利用遗赠形式转移财产，从而损害国家和债权人的利益。

我国继承法有关税款和债务的清偿方法是这样的——当继承人只有一人时，自应单独承担清偿被继承人欠缴税款和所负债务的责任，而在共同继承中，除遗嘱有特别指定的以外，原则上各继承人应按其继承份额比例分担有关税款和债务的清偿责任。在清偿方法上可以在下列两种中选择其一：第一种是先行清算与清偿，然后分割遗产。在分割剩余遗产时把偿还债务的份额一并在内，从而作到各个继承份额中权利与义务的均衡。第二种是先行分割遗产，然后由各继承人分别清偿按比例分担的债务。但各继承人应对债权人负连带责任，以保护债权人的利益不受损害。

在遗产已被分割而未清偿债务时，如果在同一继承关系中既有法定继承又有遗嘱继承和遗赠的，按照最高人民法院贯彻《继承法》的“意见”第62条规定，首先应由法定继承人用其所得遗产清偿债务；不足清偿时，剩余的债务由遗嘱继承人和受遗赠人按比例用所得遗产偿还；如果只有遗嘱继承和遗赠的，由遗嘱继承人和受遗赠人按比例用所得遗产偿还。确定这样一种先法定继承后遗嘱继承的清偿责任顺序，既是为了对债权人的利益加以保护，也体现了遗嘱继承优于法定继承的原则，表现出对被继承人的意愿以及遗嘱继承人和受遗赠人按照遗嘱取得遗产的权利的尊重。

我国继承法没有规定债务的清偿顺序，世界上许多国家都有规定，如匈牙利民法典中规定，债权人对某件遗产拥有抵押债权或拥有请求特别满足权的时候，有权按保证数额得到全部满足，殡葬开支、继承开支应优先于其他债务。按照我国民法，债务人死亡案件债权清偿顺序分优先债权和普通债权。债权人在遗产上有抵押权、质权、留质权等情形的债权的效力不应当受债务人死亡的任何而先于普通债权得到清偿。倘若在供担保之物或权利不足以清偿其债务时，仍可以与普通债权处于同一清偿顺序而受到清偿。优先债权清偿完毕后清偿普通债权，普通债权清偿应包括那些附有条件而条件尚未成就的债权。

债务人遗产扣除优先债权后，不够清偿法院已确定的普通债权，多个债权人对遗产的请求份额标准怎样确定，我国继承法没有规定，而世界各国民法中几乎都有规定，如日本民法典中规定，必须用继承的财产按各个债权额的比例进行偿还。我们应按照民法理论的公平原则确定份额标准，对于各项普通债权按其数额的比例计算，分别予以确定清偿数额。

五、其他应注意的两个问题

（一）死者个人债务与家庭共同债务及为继承人欠下的债务等特定债务的法律责任不同。我国继承法规定的清偿责任是限定责任，对特定条件下遗产债务的清偿未做明文规定，国际上有的国家有立法例，继承人对某些特定债务清偿方面应负无限责任。根据我国继承法的一般理论和审判实践，个人债务在遗产范围内清偿；家庭共同欠下的债务应当由家庭全体成员共同负担；为了继承人的生活需要，如为继承人娶亲，供给继承人上学等欠下的债务，应当由继承人负责清偿；被继承人因生活困难欠下的债务，被继承人因丧失劳动能力或因病住院欠下的生活费、费等，由继承人负清偿责任，这种清偿义务来自父母子女间的权利义务关系。家庭共同债务，为继承人的需要所欠的债务和继承人应尽扶养义务所欠的债务，继承人应负无限清偿责任。

（二）案件审结后在公告期间内未进行申报登记的债权人在诉讼时效期间内，向法院提出债权清偿诉讼的应酌情处理。在被继承人的优先债权、普通债权经法院审理判决并清偿完毕后，如仍有遗产，该债权人可就剩余的遗产获得清偿，如果没有剩余，也就无法了结。因为不能将法院已生效的法律文书撤销，不能对死亡债务人的人全部遗产重新进行遗产债务的再清偿和遗产的再分配，这是诉讼中实行公告制度的本质要求。但继承人主动清偿的，债权人因此而获得的利益受法律保护。 参 考 文 献 资 料

1、巫昌祯主编：《婚姻法讲议》，中国政法大学函授部，1990年；

2、巫昌祯主编：《婚姻与继承法学》，中国政法大学出版社，1998年；

3、张贤钰主编：《外国婚姻家庭法资料选编》，上海，复旦大学出版社，1991年；

4、殷生根译：《瑞士民法典》，北京，法律出版社，1986年；

偿债能力开题报告范文第2篇

23省份“土地财政依赖度”排名总览

北京土地偿债总额第一，浙江依赖度第一

《报告》显示，从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值，即此类债务总额来看，排名依次为北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、广西、黑龙江、陕西、吉林、海南、山西、甘肃，江苏未公布数据。

从土地财政依赖度，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，排名依次为浙江、天津、福建、海南、重庆、北京（估算）、江西、上海、湖北、四川、辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南、广东、陕西、吉林、甘肃、河北、山西。

23省份最少的也有1/5债务靠卖地偿还

浙江天津2/3债务要靠土地出让收入偿还

《报告》显示，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。

浙江省审计厅公布的审计公告中明确指出，地方债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。2012年底，浙江省、市、县政府负有偿还责任债务中，承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为2739.44亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额4133.91亿元的66.27%。

排名靠前的北京在“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值上排名第一，但未给出其在相同统计截止日期内占整体债务的相对比值。近些年，北京的地王不断涌现，根据北京市审计局公布，截至2012年底，其土地偿债规模高达3601.27亿元，位列23个省份之首。而截至2013年6月，北京市县两级政府债务余额为6496亿元，最近三年年均增长33%。据此测算，截至2012年底，北京市地方债规模应当在6000亿元上下，即北京市土地偿债在整体债务中的份额应在50%～60%。

占比最小的三个省份，分别是甘肃（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%）。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份中，也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。

土地偿债规模与整体债务占比不完全对等

广东总量多占比小，海南总量少占比大

从绝对值来看，23个省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入来偿债的债务规模排在前三名，分别是3601.27亿元、2739.44亿元、2222.65亿元；土地偿债规模最小的是吉林、山西、甘肃，分别是586.16亿元、268.94亿元、206.54亿元。

《报告》显示，土地偿债规模与土地偿债在整体债务中的占比这两项数据呈现比较紧密的关联性：土地偿债规模在1000亿元以上的省份，土地偿债在整体债务中的占比也较大。因为容易卖地、卖高价地，才能保证土地偿债规模，也对土地更加依赖。浙江、上海、四川、辽宁、湖北、重庆、山东，他们的土地偿债规模分列第2～9位，其土地偿债在整体债务中的占比则分别位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地偿债规模排名第一，其占整体债务的比例在50%～60%，排名也靠前。

但广东例外。广东的土地偿债规模较大，位列第7，但是土地偿债在整个债务占比中排名第17位。据了解，广东经济总量长期位居全国第一，民营经济发达，尤其是实体经济发达，有效地缓解了地方政府对土地财政的饥渴。

反之，土地偿债规模在1000亿元以下的省份，其土地偿债在整个债务中占比大多排在后面。但也有例外。

海南尽管土地偿债规模小，只有500多亿元，但是土地偿债在整个债务占比中却排名第4。近年来，海南房地产市场十分火爆，尤其是在国际旅游岛概念的推动下，海南岛社会经济发展对房地产业倚重程度较高，这种局面也在海南的土地债务表上体现了出来。

广西土地偿债规模只有700多亿元，位居16位，但土地偿债比例高达38.09%，排名第12位。进一步分析发现，一方面，广西整个的地方债务规模较小，截至2012年底，全自治区（不含乡镇）只有1900多亿元，在所有的省区市中排名靠后，低于平均水平；另一方面，广西地方债结构中，地方债增长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。

这直接表明，越是依赖土地财政的地方，必然会加大土地的推地规模，乃至不断推出高价土地。而早在2010年，广西南宁的一个地王楼面价格就突破了1万元/平方米。

报告外6省份对土地依赖度如何？

部分地区违规采用BT（建设—移交）模式

除了这23个省份列出的情况外，河南、贵州、内蒙古、宁夏、青海、云南这6个省份，以及23个省份未统计的部分省级、市级和县级政府，是否就不存在土地偿债的问题呢？

《中国经济周刊》记者走访发现，去年以来，河南、贵州、云南等地，卖地的情况也非常活跃。河南郑州一地就曾出现好几宗地王级地块；而在河南南阳、信阳，以及云南昆明等地，去年以来都出现过征地风波。

另一方面，《中国经济周刊》记者从6个省份的审计报告中发现，这些地方与土地相关的地方债已经以改头换面的形式表现出来。如贵州省审计发现，部分地方违规通过BT（建设—移交）模式，向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务400.64亿元，如修文县城市建设投资开发有限责任公司用预期土地出让收入作为偿债资金来源，分别与4家公司签订BT模式投资合作12.02亿元框架协议。河南、云南、内蒙古等地，实际也大量存在着用土地收入“变相”偿还地方债的情形。

报告背景

近20年来，随着中国房地产业的兴起和发展，中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面，获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。

目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑，各界争论不一，但争论各方却缺少量化标准，更没有一个量化指标。

量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言，有了具体的量化数据，可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题，特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度，为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。

报告的数据来源

从2014年1月23日起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局）陆续公布了各省份政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。

从公布的审计报告来看，各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式：主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在的主要问题”四个版块。

而在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块，审计部门公布的主要问题有三个，一是政府负有偿还责任的债务增长较快，二是部分地方和行业债务负担较重，三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。

其中，第三个问题，即“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”，成为各省级审计报告中最受关注的问题。据统计，29个省份（新疆、、港澳台除外）的审计公告中，在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时，有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。

23个省份的审计机构给出了截至2012年底“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的具体数值或可供测算的相关项数值。该数值反映了土地财政在地方债中的比重，也反映了地方政府对土地财政依赖的程度。因此，我们将审计报告中的“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”称之为“土地财政依赖度”。

报告的量化指标的计算方法

“土地财政依赖度”，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的数值，其计算方法为：由“承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务”的总额（即分子），除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”（即分母）得出。

具体来说就是，首先，省级审计部门圈定“承诺以土地出让收入偿还债务”的本省份各级地方政府的范围并计算其总额。例如浙江是“省、市、县政府”三级政府；四川的范围是“18个市级、111个县级政府”（即四川省21个市（州）、183个县（市、区）中，有18个市级、111个县级政府承诺以土地出让收入偿还债务，其他的则不算在内）。

其次，省级审计部门再统计出本省份“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”（有极个别省份如四川，其统计口径不含省级政府债务，只统计了市县两级政府）。

偿债能力开题报告范文第3篇

6月10日，国家审计署的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》（下称“《审计结果》”）显示，36个地方政府2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。

这次“抽查”是继2010年审计署对全国地方债进行全面审计后的再次摸底。而在上次审计中，这36个地方政府的债务余额便已占全国地方政府性债务总额（10.72万亿元）的31.79%。

地方债总规模究竟有多大？

今年全国两会上，国家审计署副署长董大胜估计，各级政府总债务规模在15万亿～18万亿。

而在今年4月份的博鳌亚洲论坛上，前财政部部长项怀诚预计超过20万亿。

《审计结果》并未指出全国地方债的总量，如果根据这次审计的36个地区债务增长12.94%的速度估算，2012年底，全国的地方债务为13.87万亿元。但兴业证券的一份报告指出，2012年末，地方债总负债预计在13.17万亿～15.1万亿。

这样的数据让一些研究中国经济的机构担忧，评级机构穆迪认为，中国地方债规模正在增长，将对中国信用状况构成不利影响。

因此，围绕地方债的相关方，都在尝试着如何解决债务难题。

高达219.57%的债务如何还？

眼下，地方政府不得不面临偿还地方债的压力。据媒体统计，截至2010年底，全国地方政府相关债务中，约有11.37%需要在2013年偿还，合计1.2万亿元。

审计署在《审计结果》中指出，部分地区债务规模增长较快，一些省会城市本级的债务风险凸显，由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。

长城证券认为，地方政府加强债务管理并取得了一定成效。但部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额出现增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。同时，部分地区高速公路债务规模增长较快以及取消收费地区的政府还贷二级公路债务等，都面临较大压力。

《审计结果》显示：“有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。”

债务率是指债务余额与地方政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。在审计署“抽查”的36个地区中，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

衡量当年还本付息额的指标偿债率，亦不容乐观。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。

由于偿债能力不足，一些省会城市本级只能通过举借新债偿还旧债，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元。

事实上，关于政府偿还债务的压力，在今年年初各地的预算报告中就有所体现。

湖南省的预算草案表示：“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”；浙江省的财政预算报告则指出：“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”；《关于吉林省2012年预算执行情况和2013年预算草案的报告》也指出，财政部发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期，各级政府偿债压力较大……

《审计结果》明确，部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大。一些地区当年的还本付息额超出了土地出让可支配收入。

分析地方债构成结构，其中地方融资平台公司依旧是举债主体，占地方债务余额的45.67%。但《审计结果》指出，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强。

国务院参事夏斌将地方融资平台的风险与房地产泡沫破灭风险、金融体系风险一起列为当前中国经济的三大风险。他认为，三大风险互相关联，每一个风险的爆发都会引发其他两大风险。

除了眼前的偿债压力，债务总量亦让政府在土地出让收入受阻的情况下，倍感压力。

国企能否携手民资为政府“埋单”？

《审计结果》指出，地方政府的债务支出主要用于交通建设、市政建设等。这些项目往往投资金额巨大，收益速度较慢。

以往以政府为主导的建设模式则受到较大的挑战。《审计结果》指出，部分地区高速公路债务规模增长较快，受经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素的影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，一些地区高速公路债务偿还压力较大。

兴业证券认为，在地方政府的投资结构上，交运、仓储和邮政业是主要投资去向，且在过去，往往形成优质和盈利资产。但随着高速公路投资回报率的下降以及二级公路取消收费，则势必降低这一部分资产给地方政府带来的经营性现金流流入，在未来会更一步恶化地方政府负债。

一些地方政府已经在交通设施建设方面开始探索新的模式。

《中国经济周刊》了解到，江西省近期设立铁路产业投资基金，基金总规模150亿元，计划首期规模50亿元。允许铁路多元化投资，多家国有企业或参与出资。

而在融资平台建设方面，受限于融资平台的诸多资产注入限制，地方政府也开始最大程度整合资源，放大融资平台效应。

中部省份的一家国有资产管理公司的人士告诉《中国经济周刊》，在土地收入相对困难的当下，公司正在计划用几家国有企业的股权或资产搭建新的政府融资平台，以期获得新的融资能力，舒缓资金压力。

事实上，去年，北京市金融街资本运营中心成立，北京市西城区的部分国有企业将股权划入其中，使平台获得投融资能力来支持西城区重大项目建设。

在地方债的增量上，随着监管的到位，也许会相对稳健一些。但存量的天量地方债务如何处理？防范进一步引发的系统性风险。

中金公司首席经济学家彭文生表示，在稳定的环境下，可以推动成立资产管理公司来处置不好的资产或者坏账。不过彭文生认为，如果进行大量的处置，风险会很大。

夏斌亦认为，与之前成立四大资产管理公司能够取得较好效果相比，现在成立资产管理公司来处置债务需要慎重，因为彼时中国经济处于两位数的高增长期，而现在中国经济处于下滑期。

偿债能力开题报告范文第4篇

关键词：企业并购；债权保护；通知义务

中图分类号：F276.6文献标识码：A 文章编号：1006-1894(2006)06-0044-04

企业兼并和收购涉及到相关利害关系人利益的结构性调整，按照法理，企业财产构成对债权人的一般担保，兼并和收购不仅导致企业财产的重组、置换等即期价值安排，从长远来讲企业的资产效益和规模也会发生变化。所以通过公告和通知的方式向债权人披露企业兼并和重组的事实并进而对债权人的利益进行安排非常重要。本文就公司兼并收购时通知债权人等有关法律问题进行论述。

一、债权人通知义务的理论基础

企业的债权人不同于股东，一方面没有股东会、股东代表诉讼等法定的程序和机制来了解和监督企业的经营;另一方面企业的重大经营活动实际上会影响到清偿债务的能力。债务企业在兼并收购关系中的角色无非是兼并方或被兼并方。作为并购方，一般市场化的兼并和收购均是付出对价的,因此，兼并收购方的财产必然会发生结构性的变动，这种变动客观上会影响其偿还债务的能力；若原来的债务人为被兼并的对象,其作为债务人的主体地位往往会消灭，所以法律上要求在企业兼并收购时应履行告知债权人的义务实际上就是对债权人在企业经营监督权缺位的补偿机制,披露企业兼并收购的信息以解决信息对称的问题。

企业间债权债务关系多为合同之债,根据合同法的原理在企业被兼并,失去企业的控制权甚至法人地位面临消灭时,从债权人一方有不安抗辩权,对债权人的通知义务就是告知债权人债务履行面临不确定因素,让债权人有机会在兼并收购行为实际发生前主张和安排自己的利益,这同时也是合同法上双方当事人诚信义务的具体表现和要求。

当然在兼并收购中,被兼并企业包括债权债务关系等实际经营和财产状况对兼并方来说有权利了解,兼并方也希望通过向社会公开收购信息并合法对被兼并企业的利害关系人的利益进行重组和安排,以使交易确定和安全。

二、关于通知义务人的法律问题

在兼并收购法律关系中,涉及到多方利害关系人：收购企业及其股东方、目标企业及其股东、债权企业及其股东,债权的担保方等,在涉及审批程序时,政府一方往往也参与其中。通知义务由谁来承担呢？《公司法》规定“公司应当自作出合并决议之日起10日内通知债权人，并于30日内在报纸上至少公告3次。有的学者认为,应由合并方中的存续方来承担，笔者认为这种观点是不妥当的。因为从合并的种类来讲，在新设合并中本身就不存在存续公司,即使在吸收合并时,根据债的相对性原理,被吸收企业作为原来债权债务关系的当事人应向原债权人发出通知,而由与原债权债务关系无关的第三人单方面发出的通知,债权人没有领受的义务。这就如同在债权转让中也必须由原债权人通知债务人债权转让的事实,债权转让才发生效力一样，而非由新的债权人单独发出通知。因为在企业并购实践中，债权人与债务企业的关系属于并购企业内部的法律关系，与实施并购的企业无关。所以笔者认为应由原债务企业向债权人履行通知义务。因为通知仅仅在于披露债务企业将要被合并的事实，并不涉及到债权债务的承担和处置，所以应当由原债务企业承担为妥。《最高人民法院关于审理与企业改制相关案件若干问题的规定》中规定，企业兼并,被兼并企业应当在法定期限内书面通知债权人,无法通知的,应当依法进行公告，可见通知义务人是债务企业。《外国投资者并购境内企业暂行规定》第7条也是规定由被并购企业承担通知义务。

三、通知和公告的起始时间和方式、内容

关于对债权人是应该发出书面通知，还是仅仅在媒体上公告的问题，我国《公司法》采用通知和公告并作的规定；《最高人民法院关于审理与企业改制相关案件若干问题的规定》规定无法书面通知债权人的情况下债务企业可以进行公告，实际上是采用选择法；《外国投资者并购境内企业暂行规定》采用的是并列法。笔者认为应同时采用书面通知和公告的方法，没有区别对待的必要。因为双重披露一方面可以较好地保护债权人利益，另一方面也节约了债务企业的判断和甄别的成本。

1. 起始时间对何时开始发出公告和通知的问题上，《公司法》和《外国投资者并购境内企业暂行规定》都是规定从企业作出决议之日起一定时间内履行收购信息的披露义务。但是对于决议的性质法律没有明确，故存在着法律解释的必要。笔者认为《公司法》规定的债权人通知的起始时间为自决议发出之日起。该“决议”应该是生效的决议，否则未完成核准和批准的决议由于存在被撤销的可能，在效力上便存在不确定状态，自然不能约束包括债权人以外的相对人。因此被并购公司应当在决议生效后的规定时间内向债权人进行公告和通知。

2.方式内容关于公告和通知的内容和方式问题，应该至少包括债务企业基本情况，并购决议的基本内容，债权申报的方式和期限，债权申报时提交的材料，逾期申报的法律后果等。现行法律对公告的媒介没有非常明确的规定，导致许多并购案例中，公告的媒体等级不一，有的甚至在没有获得公开发行批准的内部刊物上发出通知来规避法律的规定，这种做法客观上也损害了债权人的利益。笔者建议应对债权通知采用的媒介作出统一的规定，以达到保护债权人的知情权。可以考虑由工商部门在省级以上的报纸甚至特定的网络中指定媒介。债务企业在并购交易中必须在这些指定媒介上的公告才具有法律效力。

四、债务人未依法通知的法律后果

如果并购企业没有按照法定的时间和方式进行公告和通知，导致债权人客观上无法申报债权，债务企业应承担怎样的法律后果呢？《公司法》相关规定条文规定了行政责任，即公司在合并、分立、减少注册资本或者进行清算时，不按照本法规定通知或者公告债权人的，责令改正，对公司处以一万元以上十万元以下的罚款，但《公司法》没有规定通知义务未履行或履行不当时导致债权人不能及时申报债权的民事责任问题。

通知义务是否属于法律强制性规定，债务人没有依法履行通知义务是否会导致并购协议的无效。笔者认为债务人的通知义务的缺失不应导致并购协议的无效，因为债权人只能以满足债权和保护债权安全为目的而间接影响合并的程序，并无直接阻止合并的理由。即使没有通知债权人合并的事实，但只要没有损害债权人利益，依照法律规定有关企业对原债务进行承担即可，不必影响到合同的效力。否则在合并协议履行后，合同无效还会发生恢复原状的效力，这显然是不符合法律促进社会财富最大化的原则，也不利于社会资本的合理整合和流动。

在此种情况下，为了使债权人的利益主张不因债务企业被并购而悬空，笔者认为在吸收合并的情形下，应由实施兼并的公司承担该全部债务；在新设合并的情况下，应该由新成立的公司承担债务。当然如果债务企业在并购过程中故意隐瞒对外负债的事实也没有通知债权人的，承担债务后，并购企业或其股东有权追究被收购企业的违约责任。这种法律规定也促使并购企业在实施并购中尽职调查，防止代偿风险的发生。如果有证据证明收购人明知被收购企业有对外债务而没有通知的，被收购企业的出让方不承担违约责任。实践中还会发生由于企业兼并收购没有及时通知债权人，导致债权人无法主张债权而丧失诉讼时效的情况。笔者认为，债务企业没有履行通知义务应该构成债权人诉讼时效中止的原因。

五、由于债权人的过失没有申报或逾期申报债权的法律后果

债务人依法履行了并购事项的通知手续，但由于债权人的过错没有按照要求和时间申报债权，其法律后果如何呢？《中华人民共和国企业破产法（试行)》第九条规定了破产债权人逾期申报债权的法律后果，债权人应当在收到通知后一个月内，未收到通知的债权人应当自公告之日起3个月内，向人民法院申报债权，说明债权的数额和有无财产担保，并且提交有关证明材料。逾期未申报债权的，视为自动放弃债权。破产法这样规定的目的，是促使债权人在规定的时间内主张债权，防止因债权人怠于行使主张债权而影响到破产清算的过程和进度，所以有逾期申报债权的规定，而在企业并购中，一方面因为债权人没有申报和主张债权并不妨碍并购协议的履行和实施；另一方面企业的财产也没有在并购行为发生后被清算和分割。所以笔者认为即使债权人没有按规定的方式申报债权，债权并不消灭，在股权收购的情形下，债权人可以向存续的企业主张；而在资产收购的情况下，收购资产的公司与出售资产的公司应该对债权人承担连带清偿责任。当然，由于债权人的过错没有按规定申报债权，并购行为的发生并不构成债权的诉讼时效中止的原因。

在申报债权后，就债权的偿还问题债权人应该与债务企业或实施并购的企业达成还款或重组协议：债权未届清期的，可以要求原债务人在实施合并前折扣偿还或由合并方承继；对于和被吸收公司有不可分离关系的未到期债务,债权人可以拒绝由存续公司承担，而请求被吸收公司负单方面解除合同之责任；连带保证类债权的保证人可以变更，可以重新安排物的担保方案等。简言之，债权人处分和重新安排自己的债权是民事主体自由意志的体现，只要不违反法律和行政法规的规定即可。

六、结论

并购是企业经营发展和壮大或战略转型的重要途径，应该予以鼓励。单身企业并购涉及到企业财产的重组，对债权人利益影响很大，国内很多企业收购中恶意损害债权人特别是国有银行利益的事例时有发生，有关法律纠纷不断浮出水面，应该通过立法予以协调相关矛盾和利益冲突。我国法律对合并中债权通知问题规定的不够全面和系统，不同层级的规定之间还存在矛盾之处，此种状况亟待改善。笔者认为应建立书面通知和公告通知的双重通知的规定，根据债权的相对性原则，承担通知和清偿债务责任的，应该是原债务企业。当然债权人可以在企业并购时就债权的处置和重组与包括并购企业在内的利害关系人达成协议，这是民事主体对权利处分原则的体现。但公司法和企业法作为特别法应追求促进企业合并的原则，通知义务履行不合格，没有就债权清偿和担保达成协议，并不阻止合并协议效力和履行。

（作者单位：华东政法学院）

参考文献：

[1]顾功耘,等.公司并购法论[M].北京：高等教育出版社，1999.

[2]徐开墅.民商法辞典[M].上海：上海人民出版社，1995.

[3]顾功耘.公司法律评论（2001年卷）[M].上海：上海人民出版社，2001.

[4]顾功耘.公司法律评论（2002年卷）[M].上海：上海人民出版社，2002.

偿债能力开题报告范文第5篇

自2010年起，规模庞大却面目模糊的地方债问题就成为社会各界讨论的焦点。今年年中，中国人民银行、银监会、国家审计署等多部门先后作出表态和调查，地方债问题开始变得愈加敏感与尖锐。

《中华人民共和国预算法》第28条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。 然而1994年我国的分税制改革后中央和地方政府间财权上移、事权下放，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。从20世纪90年代末开始，地方政府开始纷纷建立地方融资平台以解决地方发展和支出中的资金瓶颈问题。地方投融资平台和地方政府债务规模的迅速扩张是在2008年4万亿投资计划推出以后。有关数据统计，截至2010年年底，地方融资平台总数由4000增加到9828个，其中大约70%为区县政府服务。

不久前，国家审计署公布了《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》，披露截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元，超过全年财政总收入，负债率达到70.45%，借款来源有79%来自于银行贷款，其中42%的债务将在今明两年到期偿还。若加上国债余额6.75万亿元，约合17.5万亿元，占GDP的43.9%，虽然官方认为地方债不存在危机，离国际公认的安全线也还有一段距离，比如欧盟的安全线是GDP的60%。

审计署还表示，地方债数据是真实可靠的，不存在个别机构和个人毫无依据、凭空推测出的所谓“低估”或“遗漏”的问题。审计的地方政府性债务范围，包括政府负有偿还责任的债务，也包括政府负有担保责任的或有债务，还包括政府可能承担一定救助责任的用于公益性项目的其他相关债务。

但随着各个地方政府债务将在2012年逐步进入偿还期，如此庞大的债务规模仍然引起众多市场人士的担忧。10.72万亿元的地方债相当于2010年全国地方财政本级收入的2.68倍，即使算上去年一年地方政府的土地收入2.7万亿元，地方债也是地方政府收入的1.6倍，很多地方政府负债率甚至达到了300%，是当地财政收入的3、4倍。如何偿还债务已经成为不少地方政府的当务之急，无论是地方债还是地方融资平台的投资项目，部分投资周期长、投资效率较低、财务漏洞较多、投资回报率不高，成为坏账的可能性极高，而地方政府出于GDP考虑，往往不顾后果强行上马。在国家加强房地产调控的今天，土地财政很明显已经不能填补地方债的缺口了，如今土地财政收入锐减，方法之一就是举新债还旧债，进一步加大了未来地方债偿还的压力。如果地方债大面积违约，我国经济或许将面临较大的危机，银行不良资产猛增，政府投资锐减拖累经济。地方政府不可能如企业一般破产清算，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为最后的支付人。那么，虽然官方宣称地方债风险总体可控，但某些省市的债务违约风险有可能会演化为区域性、甚至是全国性金融恐慌。激增的地方性债务不断累积，正成为悬挂在我国经济上方的“达摩克利斯之剑”，这并非是笔者危言耸听。

现在讨论地方债规模如何已经不重要了，地方债总量即使是官方数字，对于某些地方政府也已经是风险重重。目前的任务很显然就是如何化解地方债问题，这才是最迫切和关键的任务。

现行政府会计制度对政府债务处理上存在缺陷

世界银行和国际货币基金组织研究财政风险问题的专家Hana Polackova指出政府面临四种财政风险: 显性的、隐性的、直接的和或有的财政风险。每一种风险从广义上都可定义为负债, 每种负债均具有以下四个特征中的两个：直接的和或有的、显性的与隐性的。直接债务是指在任何情况下都要承担的债务，是可以根据某些特定的因素来预测和控制的债务，比如国家债务（中央政府借款和发行的债券）、预算涵盖的开支（非随意性支出）、法律规定的长期性支出（公务员工资和养老金）。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担，比如国家对各种贷款（抵押贷款、学生贷款、农业贷款和小企业贷款）的保护性担保。直接负债和或有负债又可以从债务风险的角度进一步划分为两种类别：显性债务，即被法律或者合同所认可的政府债务；隐性债务，即政府反映公众和利益集团压力的道义上的义务。我国财政部会计准则委员会对广义上的政府债务定义为：各级政府机关、事业单位或其他组织，以财政收入为主要还款来源，由于向国内外筹借或担保以及处理经济社会生活中的各种突发事件等原因，而负有直接或间接偿还责任的债务，如国债、各种直接或间接的外债、国有银行坏账及国有企业破产所导致的或有债务及隐形债务等。关于政府负债范围的界定，国内外基本上是一致的。

与企业会计类似，“受托责任”和“决策有用”也是构成政府会计目标的两大方面，政府会计需要为政府财政管理提供会计信息，而防范政府负债风险是政府财政管理的重要内容。风险控制首要途径是获取信息，获取相关信息越充分对风险控制就越有效，同样，有效防范与控制政府负债风险必须减少信息不对称，并获取详细的有质量保证的政府负债信息。

会计确认基础一般有收付实现制与权责发生制两种，我国政府会计制度长期以来采用收付实现制。在现行政府预算会计制度下，主要以现金的收付为依据来确认收入、支出、资产和负债，仅对政府借款和国债等直接引起现金收付的政府显性负债项目才能在当期被确认为负债，对于政府或有负债项目，养老金负债、政府担保、国有企业未弥补亏损和金融机构不良资产等隐性和或有负债在当期并未引起现金的流出，在政府的资产负债表中得不到确认，从而隐藏和减少了政府的当期负债，不利于债务风险的控制。会计信息的严重滞后可能导致政府管理者和决策者对未来的负债风险状况缺乏清晰的认识而难以采取预防性的控制措施。

政府会计与政府负债风险控制存在着密切关系。政府负债风险控制需要政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制，如果得不到完整、可靠、及时的会计信息，谈何风险控制？目前政府直接显性负债，如国债或地方债本息、各种拖欠款、应付未付款等，在财政部门的资产负债表中没有按照流动性的大小划分为流动负债和长期负债，都是通过“借入款”、“借入财政周转金”、“暂存款”、“上下级往来”等少数几个会计科目进行核算，这就直接影响到会计信息的决策有用性。

同时，现行政府会计制度在披露信息完整性也存在缺陷，政府财务报表不能全面反映政府未来所应该承担的支出责任，只确认和报告当期实际收现的直接显性负债，财政支出中也只反映当期实际用现金偿付的利息数，而无法对当期已经发生但尚未付现的直接隐性负债以及未来可能引起现金支出增加的或有负债进行确认和报告，致使对财政风险控制具有重大意义的并已经造成大量积累的直接隐性负债和或有负债游离于政府会计核算体系之外，导致现行政府预算财务报表反映的政府负债规模远远小于实际规模。这一次审计署审计范围，据称包括了地方政府的或有债务，在10.72万亿元地方政府性债务余额中，政府负有偿还责任的债务为6.71万亿元，政府负有担保责任的或有债务为2.33万亿元，政府可能承担一定救助责任的其他相关债务为1.67万亿元。但必须认识到，政府负债风险控制需要动态数据支持，地方债存在严重的不透明度，不确定性风险很大，调查、认知和清理都存在着难以预测的困难，仅仅靠审计署运动式的摸底审计显然远远不够，审计署对地方债审计没有人力物力来支撑作为常态化审计摸底。并且，审计署的审计“摸清”了地方债的情况，但地方政府的资产情况仍然模糊。不清楚地方政府的资产情况就无法准确判断政府的资产负债率，到底是偿债能力无忧还是资不抵债，对债务风险的判断存在不确定性，不能对债务风险及财政风险作出合适、全面的科学评估，也就谈不上政府负债风险控制。

破解隐忧方法：改革政府会计

关于如何破解地方债问题，众多专家学者、财政部以及发改委等相关部门都提出了不少建议与措施，例如：清理地方融资平台；允许地方财政赤字、优化；清理规范融资平台公司，在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；禁止政府违规担保行为，包括不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等，建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理；配套建立债务风险评估制、政府债务督察或稽查制、举债准备金等等。

上述的若干措施实质上都是治标措施，治本必须从风险控制的信息基础做起，改进建立起一个良好的政府会计体系，能够完整、可靠、及时地确认、计量、记录和报告政府负债情况, 以提供政府负债风险控制所需信息。

政府会计制度改革是一项复杂的系统工程，关系到政府管理理念、管理方式、行政职能转变、财政预算体系以及信息公开的巨大变革，不仅理论层面需要突破，而且技术层面的难题非朝夕之间所能解决的，并且涉及到中央到地方各级政府、政府各个部门、以及公众等不同利益实体，改革思想是否统一、改革方案设计是否科学、改革措施是否到位、政府隐形债务和养老金计提等敏感信息披露是否完善等等，这些问题处理不当，不仅改革失败，可能导致政府财政混乱，甚至引发政治、经济、社会严重问题。因此，改革政府会计制度首先应立法先行，以法律保障政府会计改革目标的实现。完善政府会计法律体系，在《会计法》的范畴内，修订现行政府会计制度中不符合会计法规范的规定，同时制定我国政府会计准则，建立起以《会计法》、《政府会计准则》、《政府财务报告制度》等为核心的政府会计法律体系。针对政府负债风险控制，还需进一步修订《担保法》、《国债管理条例》等法律法规，明确政府负债风险管理覆盖各级政府全部公共服务活动。

第二，统一政府负债的定义以及确定条件。《国际公共部门会计准则第19号―准备、或有负债和或有资产》将政府负债定义为：“主体因过去事项而承担的现时义务，该义务的履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出主体”。而我国《企业会计准则―基本准则》将负债定义为：“负债是指企业过去的交易或者事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。”并规定了确认条件：“在同时满足以下条件时，确认为负债：（一）与该义务有关的经济利益很可能流出企业；（二）未来流出的经济利益的金额能够可靠地计量。”借鉴上述定义，政府负债可以界定为：政府负债是过去的交易或事项产生现时义务，该义务履行预计将导致含有经济利益或服务潜能的资源流出政府。满足该义务有关的经济利益很可能流出政府、该义务的金额能够可靠的计量的条件，确认为政府负债。

第三，改革政府会计基础，实施权责发生制。会计师国际联合会认为：权责发生制会计信息不仅能够评价政府预算的执行情况，而且能够证明政府及其机构利用财政资源的受托责任的执行情况，帮会计信息使用者准确评价政府及其机构的绩效、财务状况及现金流量情况，进而正确作出经济资源最佳配置的决策；准确反映政府为其提供资金的情况，评价其融资及偿债能力以及政府部门提品和服务的成本、效率。