市区财政体制改革范文第1篇

关键词：“省直管县”；财政体制；地方财政；财力增长

中图分类号：F81 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2012）28—0012—04

引言

省直管县①财政体制改革，即在“省—市—县”三级行政管理体制的基础上，将财政管理体制从行政管理体制中分离出来，实行“省—县”二级财政管理体制，而行政管理体制仍然为“省—市—县”三级。在经历了多年局部改革探索的基础上，财政部（2009）要求加速省直管县财政改革的进程，力争2012年底前，全国除少数民族自治地区外全面推进省直管县财政改革。这表明省直管县财政改革存在较大的优越性，有利于促进县域经济发展，缓解县级政府财政困难的现状。然而，在改革的进程中，省、市、县各级政府都凸显出一系列新问题。其中，如何促进市辖区与县级政府间财力均衡性增长，是一个联系省、市、县三级政府财政与行政管理体制的问题。

一、省直管县财政体制的内容与已有研究成果

省直管县财政体制的内容，目前主要有浙江模式、湖北模式、广东模式等三种。其中湖北省自2004年起改革原来省管市、市管县的财政管理体制，在全省对原实行省管的武汉市、孝感市等17个单位继续实行省直接管理（含所辖区），对原实行省管市、市管县财政管理体制的52个县（不含恩施自治州所辖的8个县）实行省直管县财政管理体制。其基本框架包含预算管理体制、各项转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还、省以下一般性转移支付制度等六个方面的内容。

针对省直管县财政体制改革，毛捷、赵静（2012）利用中国2000—2007年县级数据，通过普通最小二乘法模型（OLS）和双重差分法模型（DID，difference—in—differences）实证分析认为：省直管县财政体制改革促进了县级地区的经济和财力增长，但促进效应的程度存在地区差异。傅光明（2006）通过比较浙江模式、湖北模式和广东模式，总结了省直管县财政体制的内容，认为改革具有促进了县域经济的发展等积极作用，但同时也存在扩大的管理幅度增加了省级财政的压力等方面的问题。杨志勇（2009）从分析省直管县财政管理体制改革的合理定位和动力机制出发，认为要想从根本上改变公共服务的基本状况，必须以进行相应的行政管理体制改革与行政区划调整作为配套条件，重构政府间财政关系，重建分税制财政体制。王磊（2009）认为省直管县财政体制改革是对既得利益调整，省直管县财政体制改革短期内会增加省级行政运行成本，同时由于财政收入的目标及考核问题使市财政进退两难，县级财政方面则表现为部分地方财政性资金管理缺位等。周波（2010）通过分析现行“市管县”财政体制的弊端，认为导致县域经济发展滞后、县乡财政困难、行政管理效率低下的原因在于政府间财力与事权相背离，推进省直管县财政体制改革的主线应该是使政府间财力与事权相匹配。

然而，省直管县财政体制改革作为一个热点议题，以上研究尚不全面。缺乏对省直管县财政体制下县、区级政府间财力增长的均衡性的研究。本文便选择了以湖北省孝感市②为例进行研究。希望以具体县、区为研究对象，分析出省直管县财政体制在均衡县、区级政府间财力增长速度方面存在的问题，同时提出相关财税政策建议。

二、数据分析

在统计学上，人均一般预算收入属于衡量地方财力的质量指标。对各县、区级政府间人均一般预算收入增长均衡性的分析，主要包括三个方面的对比分析：一是分析县与县之间财力增长的差别，二是分析县与区之间财力增长的差别，三是分析各县、区与地级市整体水平之间的差别。在分析县与县、县与区之间财力增长的差别时，本文采用人均一般预算收入的同比增长速度和环比增长速度两个绝对指标作为分析工具进行。而在分析各县、区与地级市整体水平之间的差别时，本文以各县、区级政府的财力同比增长速度与地级市整体水平的差值这一相对指标作为分析工具进行分析。

在统计分析过程中，为消除价格因素的影响，本文对所运用的数据均以2003年为基期，运用GDP平减指数进行了价格平减。同时，在计算各地区人均一般预算收入同比增长速度时，均以2003年为基数期计算。而同比相对增长速度为各地区历年人均一般预算收入同比于2003年的同比增长速度与孝感市整体历年同比于2003年的同比增长速度之间的差额，即市辖区和各县级地区的同比增长速度减去孝感市的同比增长速度的差值。

（一）曲线拟合模型分析

对各地区历年人均一般预算收入同比增长速度进行曲线拟合得出结果（如表1所示）。由表1中的R方、F值和Sig值可知，各曲线均在1%的显著水平上呈现为二次曲线，二次曲线的表达式如下：

二次函数：Yn=bn0+bn1X+bn2X2 （1≤X≤7）

一阶导数：Y′n=bn1+2bn2X （1≤X≤7）

二阶导数：Y″n=2bn2

市区财政体制改革范文第2篇

关键词：省管县；县财省管；浙江条件；既得利益

中图分类号：F812.2 文献标识码： A 文章编号：1003－3890（2009）01－0066-04

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。然而，对于省管县财政体制内涵、政策指向及实施条件，人们的理解并不一致，基于此，笔者对省管县财政体制改革进行了五个方面的思考，以就教于各位专家。

一、省管县财政体制不等于“县财省管”

在推行省管县体制试点之前，不少地区已先行对县乡财政体制进行了“乡财县管”改革试点。有人认为“省管县”改革也就是实行“县财省管”，是省级政府上收县级政府的财权，“实际上是上级政府对下级政府财政管理权的分割”（朱胜国，2004），会导致县级政府职能的不完整，并据此反对“省管县”。笔者认为这是对省管县体制的一种误读。其实，省管县财政体制是在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理，正是在这种意义上，它也被称作“省直管县”。实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条，简化了地方财政层级，同时，也提高了县级财政地位。实行“省管县”改革试点的县（市）获得了与省辖市平等的财政权限。也正是在这种意义上，实行省直管的县（市）又被称作“扩权县”。

虽然目前地方财政体制改革推出的“乡财县管”和“省管县”方案都带有缩减地方财政层级，从而推动地方财政层级扁平化的性质和目的，但两者在财权和事权调整方向上具有明显不同的特征。“乡财县管”是自下而上的集权过程，即把乡级财政的财权和事权向县级财政集中，而“省管县”则是自上而下的放权过程，即把“市管县”体制下省辖市的部分财权和事权下放到县一级。这也是对1994年分税制改革以来层层“下压事权、上收财权”所导致的县级财政事权与财权脱节的一种矫正。总之，“省管县”通过省、市、县三级之间财权和事权的重新配置，实现县级财权的回归，从而实现事权和财权的匹配。其目的不是削弱县级财权，恰恰相反，而是要把县级财政做强做大。

二、省管县财政体制不等于“强县扩权”

截止目前，多数地方在进行省管县体制试点时，均侧重于那些经济实力较强的县，把省管县财政体制改革与“强县扩权”划了等号。如浙江省在1992年对13个强县的放权，1997年对萧山、余杭赋予部分地级市的经济管理权限；河南省2004年在88个县（市）中，选择巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县（市）赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个经济实力较强县（市）的部分经济管理权限，其他经济基础薄弱的县则被排除在扩权县范围之外；河北省2005年选择22个试点县（市、区）把握的四个标准是：县（市）综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾，在22个试点县中有16个县（市）经济发展水平比较高，只有6个县（市）经济基础相对薄弱，其中部级贫困县只有3个；山西省2006年根据各县（市）2004年度的财政总收入、地区生产总值等指标，选择河津市、孝义市、洪洞县等25个综合实力强、经济发展较快的县（市）进行扩大县级调控经济的权限试点。应该说，较多选择经济强县作为扩权的试点，有其合理性，可以促进经济基础好的县（市）在发展中率先登上一个更高的台阶，但另一方面的问题也不容忽视：第一，省管县体制的主要出发点是通过分权化改革发展县域经济，使县级财政摆脱困局，是“扩权强县”而不是“强县扩权”。从这个角度分析，欠发达的“弱县”如何扩权走强，更需成为关注的重点。第二，对强县扩权而把弱县排除在外，不利于营造公平竞争的环境，同时也会人为地拉大强县与弱县的经济差距，这与全面建设小康社会的目标也是不相吻合的。基于上述考虑，笔者认为，第一，在称谓上，由于“强县扩权”与“扩权强县”虽只是字序的不同，却有着完全不同的政策指向和体制内涵。因此，对省管县财政体制改革的试点在称谓上由“强县扩权”改为“扩权强县”较为适宜。第二，在操作上，下一阶段的省管县体制改革不宜再集中在“强县扩权”层面，应从“强县扩权”向“弱县扩权”推进，即在试点县的选择上应更多考虑经济发展相对落后的县（市），探索经济欠发达地区如何通过“扩权”改革实现“强县”的体制模式。

三、省管县财政体制的“浙江条件”不能绝对化

省管县体制最初出自浙江并取得巨大成功，曾被誉为“浙江经验”。有人认为，省直管县体制在浙江的成功有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景，其他省区在不具备所谓“浙江条件”时不能贸然推行省管县。笔者认为，其他省区是否可以推行省管县体制，“浙江条件”是一个重要的参考标准，但需要具体情况具体分析，不能绝对化。“浙江条件”之一是其采用的分税加增长的分税模式和财政与地税合署办公的组织形式，但笔者认为这属于利用税收划分促进县域经济发展的激励机制和提高财政运作效率的制度安排，不是实行其它省区推行省管县体制的必备条件。“浙江条件”之二是大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限。这的确是浙江没有实行市管县而采用省管县体制的一个重要原因。但地级市规模较大的其他省份，采取市管县体制是否一定能发挥城市的辐射作用？实际情况是，实行市管县体制的省份，中心城市不仅未能发挥对县级经济的辐射和带动作用，反而出现了如前所述的“市吃县”、“市刮县”问题。现在看来，中心城市辐射作用的发挥应该依靠城市的自然扩张和市场力量，而不能沿袭计划经济思路，依靠行政和体制力量搞“拉郎配”，那样会适得其反。可见，发挥地级市的经济辐射作用不是保留市管县的理由。要真正发展县域经济，恰恰必须改革市管县。“浙江条件”之三是小省省情和便利的通讯、交通等，这是浙江省管县体制得以有效运行的重要基础，也是其他省区推行省管县关键的制约因素。由省直接管理县（市）涉及到省级政府的管理幅度问题。一般情况下，省直接管理的县（市）的数量以40个左右为宜。如果这一结论基本正确的话，那么，在我国实行省直接管理县、市中有25个省区超过了这一控制幅度。其中，省内县（市）数超过100个的有8个省区，县（市）数在90―99之间的有3个省区，县（市）数在80―89之间的有4个省区，县（市）数在70―79之间的有4个省区，县（市）数在60―69之间的有3个省，县（市）数在50―59之间的有2个省，县（市）数在40―49之间的有1个省，县（市）数在40个以下的省区（市）只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和1省（海南省）1区（宁夏回族自治区）。河北省内的县（市）数多达183个。其他省区在不具备这个条件的情况下强行推进省管县体制很有可能会出现人们所担心的省级“管理失效”和“行政权力过大”问题。

由上可知，尽管省管县是地方财政体制改革的战略方向，但各地在推行这种体制时应坚持稳妥和渐进的原则，在条件不具备时不宜对所有县（市）实行省直管，而应先行对部分县（市）进行试点，积累经验。做好此项工作需从两个方面为省管县的全面推开创造条件：从省级层面来讲，主要是着眼于改善省内交通、通讯条件，特别是提高电子政务水平，从管理效能上缩小省级管理半径，为省管县创造技术条件；从国家层面来讲，需要研究省级行政区划改革，调整省级管辖范围，实行缩省改革，为省管县创造地域条件。由于这项改革牵涉面广，极其复杂而敏感，必须整体规划，积极稳妥地向前推进。作为满足省管县改革的过渡性安排，可以维持省级行政区划不变，而在省与县之间设立派出机构，这在我国是有历史经验可以借鉴的。

四、省管县财政体制改革并非不触动“既得利益”

目前在各地省管县试点方案中均规定以不触动市级财政既得利益，维持原有分配格局为原则。笔者认为，这只是表明了改革的渐进性质以及为化解改革阻力而进行的策略性安排。改革实质上是一种利益的调整和重新整合过程。任何一项改革，要取得实质性的改革效果，不可能不触动相关方面的既得利益，省管县体制改革当然也不例外。实际上，省管县要实现其应有的体制效果，应分两个阶段、在两个层面改变市县关系，触动市级财政利益。第一阶段，也就是迄今为止的试点改革，主要是取消市对县的财政管辖权，从体制上解决“市吃县”、“市刮县”的问题，这无疑是对市级既得利益的挑战（何况各地大多选择经济状况较好的县市为试点对象）。第二阶段，要考虑对目前省和市之间的财力（主要是税收）划分进行重新调整，提高省级财政的财力比重。这一调整需要在中央与地方以及地方内部税收返还整体改革的框架内统筹考虑。我国1994年以来实施的税收返还制度是固化包干体制下地方各级财政既得利益的产物。这一制度销弱了中央和省级财政的调控能力，加剧了发达与欠发达的地区的财政差距，亟待改革。在中央取消对省级税收返还的同时，省级应相机取消对县（市）的增值税和消费税的税收返还。这可以增强省级财政可支配财力，为建立省以下均等化转移支付制度奠定财力基础。省级财政以转移支付制度为依托，加大对县级财政，特别是欠发达县的转移支付力度,在省级范围内缩小城乡财政差距。

如何看待省管县改革中的市级利益得失问题？其一，从短期来看，市级财政无疑会有一定的既得利益损失，但这种利益损失是城乡统筹发展必须付出的成本。从城乡发展全局来讲，第一阶段的改革是实现市县分治，也使城乡拥有平等的财政权力和财政地位，这有助于改变长期以来存在的农村财政资源向城市的外流；而第二阶段的改革则通过对省以下财政资源在市县之间、城市和农村之间的重新配置，从而实现“工业反哺农业、城市支持农村”，增强县级财政能力和农村经济发展的目的。其二，从长期来看，农村县域经济的发展也是城市经济和财政发展的重要基础和依托。农村经济的发展可为城市经济的发展提供更为充足的原材料和更为广阔的市场空间。城市财政短期的利益损失可以在城乡统筹发展中获得更大和更为长远的利益回报。从这个角度分析，有人认为省管县是“弱市强县”的观点并不全面。在目前省管县财政体制先行、行政体制仍维持市管县体制的情况下，省辖市政府对县级政府仍然具有行政上的优势，省管县的各项扩权措施能否落实到位，市级政府在其中具有举足轻重的影响。因此，市级财政需要辩证地看待省管县改革中既得利益的调整问题,积极主动地参与、支持省管县改革，在自身责权范围内为省管县体制的推行创造条件。

五、省管县财政体制改革不能“毕其功于一役”

目前各地的省管县改革方案主要是扩大了县级政府的经济管理职权，极大地调动了县级政府发展经济的积极性和自主决策的空间。不少人由此也把省管县改革看作解决县级财政困难和促进县域经济发展的“灵丹妙药”。似乎只要实行了“省直管”就万事大吉。其实不然。省管县财政体制改革是一个系统工程，如果不同时进行必要的配套改革，可能会出现县级政府的行为偏差，带来事与愿违的负面效应。理由是：其一，目前县级政府职能转换还没有到位，特别是政府的投资职能还没有得到清晰的界定，拥有较大投资权的县级政府难免把工作重点放到招商引资上，而忽视县域经济发展中真正需要政府提供的公共产品项目，从而导致财政支出结构偏离公共财政的轨道。其二，目前地方政府片面追求经济增长速度的现象仍较为突出。在GDP增长率仍是政绩考核的主要指标的背景下，为了突出政绩，拥有较大权力的县级政府也难免会热衷于拉投资、上项目，特别是短期内能带来较大产值和财政收益的加工项目。这种担心并非空穴来风，因为我国改革以来历次放权改革都曾引发过地方投资热潮。所不同的是，以往放权的对象是城市政府，背景是城市的现代化，城市政府是投资和经济过热的主要推动者，而这次主角换成了县政府，背景换成了发展县域经济。因此，在推行省管县体制，扩大县级政府的经济管理职权的同时，必须按照市场经济体制和科学发展观的要求推进政府职能的调整，通过完善相应的制度约束机制真正使县级政府承担的公共职责落到实处。其一，扩权后的县级政府应是民主型政府，其财力和财权的运用，在决策上必须反映辖区民众的利益诉求，接受民众的监督。其关键是完善县级人民代表大会制度，这是实现县级政府民主理财、民主行政和民主决策的制度基础。其二，扩权后的县级政府应是授权型政府，其权力来自于上级政府的授权，与上级政府形成委托关系，必须接受上级政府的调控和监督。其关键是要按照科学发展观的要求完善对县级政府的政绩考核与监督的指标体系。其三，扩权后的政府应是有限政府。其关键是按照有所为有所不为的原则，明确政府与市场的边界以及县级政府与上级政府的职责分工。从政府与市场的关系看，县级政府的职责是提供公共产品和服务。目前一些县级政府以发展县域经济为名，热衷于招商引资，甚至干预企业的经营决策是一种“越位”行为。从县级政府与上级政府的关系来看，县级政府的职责主要是提供县级辖区内公共产品和服务。上级政府不能在扩权的同时把额外的职责强加于县级政府，以免造成县级政府的事权过重和行为扭曲。总之，在进行扩权改革的同时，应对县级政府的职能进行重新定位，加强对县级政府行为的制度性约束，防止县级政府的行为偏差，警惕我国过去经常出现的“一放就乱”痼疾重演，这是省管县体制改革的题中应有之义。

参考文献：

［1］朱胜国.县财省管”的体制困境［N］.中国工商时报，2004-05-18.

［2］贾康，张立承.省以下分权化改革的分析和认识［EB/OL］.省略/，2005-09-20.

［3］朱柏铭.“省管县”财政体制的几点思考［J］.中国财政，2006，（6）.

［4］杨之刚，张斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题［J］.财贸经济，2006，（3）.

Five Considerations on the "Province Governing County" Finance System

Li Jinxia, He Jun

（Periodical Office, Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang 050061, China）

市区财政体制改革范文第3篇

关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。

一、我国县级政区归属概况

我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。WwW.133229.Com县级政区在

4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。

5.地改市领县：指原来为地区行署，为了实行市领导县体制，新设立了一个地级市，并由它来领导周围各县的模式。这一模式可区分为如下三种情况：

(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；

(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；

(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行　地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。

从市领导县开始的时间来看(详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。

全国现有269个领导县的地级市，其来源以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。

改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的来源方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。

(二)市领导县体制下的县级政区

从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的转变，受地级市和省级政府双层领导的县级政府则面临着更多的困境。

现行市领导县制度安排下，县级政府任务多、权力少，主要表现在事权、人权、财权三个方面：第一，县级政府在公共事务管理权力的划分中处于明显的弱势地位，省、市两级政府对县级政府职能部门进行双重垂直领导，大量本该归县的公共事务处理权限都不在县级政府，而是受控于地级市；第二，县级政区在人事安排方面处于省市级、尤其是地级市党政机关的控制之下；第三，县级政府总体处于职能扩展压力下的财政困境中，作为与社会联系最紧密、最直接、最全面的一级政府，县级政府的职能日益扩大，但在现行财政制度中地位十分被动。

在集权型的行政管理体制下，县级政府最合乎理性的应对策略便是静候中央、省、地市级政府发号施令，紧跟上级政府的指挥棒转，遇到新情况新问题，则先请示上级，再依上级指示行事。很多时候，所谓“自上而下的分权”，往往分到地级就戛然而止了；所谓“调动地方政府积极陛”，往往调动了省、地级政府，而县级及其以下政府的积极性却没有调动起来。由上而下的层级控制使县级政府缺乏应有的区域内公共事务的决策权，成为上级政府决策的执行机构。决策是现代政府管理的本质所在，在一定程度上，管理就是决策，决策权的缺乏导致县级政府相对于其上级政府而言的非完整性。它只是上级政府的一个行政单位，一个执行机构，甚至只是一个派出机构，而不是一个完全的政府组织。

上述问题，究其根源是政治体制改革滞后于经济体制改革造成的。但是，地级市领导县体制的广为推行、地级政区层次的存在确实起到了推波助澜的负面作用。基于此，20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索。进入“十一五”时期以来，许多省份悄然启动了财政体制上的“省直管县”改革。

(三)“强县扩权”与财政的省直管县的政区体制创新意义

既然随着社会主义市场经济体制的完善，市领导县体制正日益失去其存在的基础，那么，用什么体制替代之、如何完成转化替代就成为亟待改革的现实问题。新世纪，在地方政府管理的实践中新的制度体制已悄然孕育，其中比较有代表性的就是“强县扩权”与财政“省直管县”的实践探索，这一实践或许可以看作市领导县体制“渐变式”改革的序幕。 论文 联盟

所谓“强县扩权”，是地方政府内部分权的一种形式，指在行政区划不变的情况下，把部分许可权由地级政府下放给县级政府，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。“强县扩权”与财政体制改革上的“省直管县”密切相关。所谓财政“省直管县”，目前一般特指财政领域内，由省直接统一管理县级财政，逐步地剥离地级市对县的财政管理权。署驻地，但是经济发展水平与周边县份相差不大。

从2002年起，浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方逐渐出现了在财政上省直管县的试点，浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点，随着经济和社会管理职能上省直管县，势必会对市领导县体制产生较大冲击。在体制没有定论时，“强县扩权”成为普遍尝试的做法。浙江省率先推行强县扩权改革，随之，全国范围内掀起“强县扩权”改革热潮，强县扩权的浙江模式逐步被学界和政策研究部门广为借鉴、引用。湖北、河南、辽宁、福建、广东、山东等省根据本省情况，学习浙江经验，推行财政、经济管理权的“强县扩权”或财政“省直管县市”改革尝试。

“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化，解决地级市与县(市)之间经济社会发展中的利益矛盾，加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。扩权可以绕开地级市市级部门，权力直接让渡到县(市)，逐步地让地级市恢复其城市管理的职能、县恢复农村管理职能。这种新制度是在实践中产生的，它已经被较早推行这一制度的浙江省的实践证明是行之有效的。扩权后的直接效应是减少了中间环节，提高了管理效率，加快了发展速度。2009年6月，财政部公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，该意见指出，“改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；其主要内容是实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。”

虽然“强县扩权”的改革并没有涉及行政区划的调整，但是它却试图通过重新分配省、市、县三级政府的管理权限，达到调整地方政府间关系的目的。省县间政区层次在原有的副省级市、地级市、县级市、县的基础上，现阶段，在地级市与县级市之间增加了一个“扩权县”的层次，其经济地位比照地级市、行政地位比照县 级。说到底，这次改革的实质其实还是借用“行政结构”的调整来适应经济发展对政府职能转变所提出的要求。曝管如此，我们仍然从“强县扩权”的实践中，看到县(市)级政区试图脱离地级层次控制的内在冲动。从这个角度看，“强县扩权”、财政“省直管县”改革的实践已悄然拉开省、地、县行政区划层级体制改革的大幕。

(四)市领导县体制的前景分析

市领导县体制是一定历史条件下的产物，带有明显的计划经济体制色彩，是用旧的行政手段去实现新的改革目的。在计划经济体制下，经济区的范围就是行政区的范围，区域经济呈现封闭状态、城乡阻隔状态。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，借用行政手段，市领导县体制在一定程度上冲破了行政区对经济区的束缚，推动城乡经济共同发展，构建以城市为中心、乡村为腹地的经济区，确实起到了密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的重要作用。但随着社会主义市场经济的发展和政府职能的调整，市领导县这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制已越来越难以适应市场经济发展的需要，甚至成为市场空间扩张的阻碍。在成熟的市场经济条件下，经济区的形成是生产要素自由流动的结果，城乡之间、地区之间的经济关系更多地表现为商品交换关系。区域经济发展是以资源最优配置为前提，行政力量导致的结果往往适得其反。因此，必须转变城市对乡村支持仅赖于行政区域上市带县的陈旧观念。”当前我国市场经济体制日益成熟，冲破行政区对经济区的约束，实现区域经济由纵向经济延伸走向横向经济联合已经成为必然。

从历史的角度来看，市领导县体制起到了冲破原有计划经济体制改变原有政企关系、导入市场经济体制的作用，恰恰是它的实行孕育了改革进一步推进的种种要素，为改革的深化准备了条件。随着社会主义市场经济体制建设的实践发展，市领导县体制赖以存在的外在制度环境已经发生了重大变化。一方面，中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权；另一方面，随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善，市场机制已经成为资源配置的主导机制，资源配置也由政府转向市场和企业，地方政府作为相对独立的利益主体，其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。未来，无论是中心城市作用的发挥，还是市县利益的协调，从根本上来说，都应依靠市场机制或经济手段，而不是依靠行政机制或行政手段。市领导县体制，与其所适应的时代背景——转型期一样，随着经济转轨的完成、社会主义市场经济体制完善，也必将被新的制度所取代。问题在于，新制度取代旧制度是采取“剧变式”还是“渐变式”的方式。

三、谁来管县——县级政区未来归属的展望

(一)突破“市领导县”体制，“省直管县”的局部实践

“省直管县”并非空穴来风，海南省从建省之初的1988年就实行市县分治、省县直辖的省直管县体制。此外，直辖市北京辖延庆、密云2县，天津辖蓟县、宁河、静海县3县，上海辖崇明县等，以上6县属于直辖市直管县。河南省的济源市，湖北省的仙桃市、天门市、潜江市、神农架林区等，这些市县属于省直管县市；新疆维吾尔族自治区的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市等4市属于自治区直管县级市。正如其他领域的改革在某个地区首先更新，率先突破一样，海南等地的区划模式或许内涵了行政区划体制改革的前景。

与全国其他省、直辖市、自治区相比，海南省由于未实行“市带县”体制，政区结构中少了地区(自治州)这一层次，以三级制为主。截至2008年底，海南省共有18个市县，其中有2个地级市、6个县级市、10个县；有4个市辖区、201个乡镇。除海口市实行“省一市一区一乡镇”四级管理体制外，其他各市县均实行“省一市(县)一乡镇”三级管理模式(见图2)。

(二)县由省直接管辖是行政体制改革的大势所趋

省直管市县是未来省、市、县政区发展方向。改革开放以来，

(三)县级政区归属变迁路径前瞻

近年来，我国省直管县主要限于财经领域，涉及省、市、县三级政府之间事权与财力划分问题、转移支付制度等。财政关系是政府间人权、事权关系的重点所在、核心所在，所以省直管县财政体制改革是影响县级政府地位的关键所在。而“强县扩权”改革则可以看作是省直管县财政体制改革的延伸，“扩权县”除了在财权方面，还在事权方面获得了与地级市几乎等同的权限。以县级政区为着眼点的财政改革和扩权改革的继续发展，逐步走向全面的省直管县行政体制改革。省直管市县是行政管理体制改革的大势所趋，但是把在当前“有条件”的地区或者说东部发达地区局部实行的“试点”短期内照搬推广到全国恐怕有失偏颇。“省直管市县”是对“市领导县体制”的革命，有诸多好处，但问题也随之产生，其中最核心的是“平等”市县政区格局下省内区域经济增长极的构建与发展问题。虽然市领导县体制存在一些弊病，但改革决不可“矫枉过正、推倒重来”。

县级政区归属问题的实质是我国行政区划纵向层级优化和行政体制扁平化改革的一个中心环节。如前所述，我国“省直管县”改革长期目标是实现三级政府管理体制，但其毕竟还处在探索阶段，要看到各地情况的复杂性和改革的艰巨性，县级政区归属改革应当采取因地制宜、模式多样，分步实施、逐步推进的演进路径。县级政区省管还是市管，是县级政区归属改革表象上需要解决的问题，改革在其适用范围、路径进程中特别需要注意以下几个方面。

1.县级政区是省管还是市管，要因地制宜，避免一刀切。我国是—个大国，情况复杂，各地区发展客观上存在诸多不平衡，很多改革不能一刀切。在推进“省直 管县”改革上，要对各地“市领导县体制”进行科学全面的分析与评估，不能盲目改。县级政区是省管还是市管，应该因地制宜，在认真考察当地现状基础上选择适合本地的发展模式，宜多模式、多样化，不宜简单化、单一化，决不可不加选择地“一刀切”。如东部发达地区人口密度大、交通发达，而大部分中西部地区地广人稀，一刀切地改革市领导县体制，搞“省直管县”，不利于中等城市的发展，如果没有中心城市的辐射，其发展就可能大大延缓。

2.县级政区归属改革，要尊重历史、区别对待。我国目前实行的“市领导县体制”是1983年以来逐渐形成的。过去的二十多年里，这一体制下的地级市一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着区域经济格局变迁和县域经济的发展，以及各级政府间“事权重心下移、财权重心上移”的体制改革取向，县级政区归属改革逐步提上议事日程。

对照前文对市领导县体制的发生学分类，笔者以为，在“旧有延续”、“地市合并”、“老市新带县”等三类模式下，多数所属地域经济较发达，大多已经形成以地级市为中心的省内经济区。近十几年来，这类市县部分被地级市“吃掉”变成市辖区，对于还没有成为市辖区的市、县，应在近期逐步实行省直管县体制。

而对于“新市带县”、“地改市领县a”、“地改市领县b”等三类情况下的市县，多数地处中西部地区，这些新设地级市基础虽弱，但发展势头好、潜力大，它们正逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。目前如果推行“省直管县”就可能阻断了这个区域增长极的发展进程，对中西部地区的发展不利。对于这类地区，笔者以为县级政区由地级管理更为切合实际。

“地改市领县c”是市领导县体制推广中后期的主要模式，地区行署原本设在县城或一般建制镇上，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，“小马拉大车”现象普遍存在。这类地区与现存的非少数民族地区行署可以归为一类，可以跨越式地进入省直管县行列。对于这类市县的直辖的前提条件是省级财政转移支付制度的确立，通过省级范围内建立起规范的地方财政转移支付来扶持这类地区发展，从而避免强县越强、弱县越弱的不平衡状况加剧。

3.县级政区归属改革，要依据省情，改革需有步骤地综合推进。我国现行一级行政区划制度——“省制”，是元代以降历史发展的产物，近百余年来虽然“划小省区”的呼声较高，但是实践证明条件尚不成熟。基于此，就要综合考虑各省行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素；另一方面，各地经济发展水平决定了现代交通、通讯技术以及管理现代化发展水平千差万别，一定程度上可以克服管理幅度过大的问题，这就更需要依据省情理性推进“省直管县”体制改革。

4.县级政区归属改革，要与深层次改革相配套。县级政区归属改革，说到底是用行政区划层级调整手段，通过表层地解决政府体系内的权力配置来推动区域社会经济发展。问题在于，任何调整都是有限度的，行政区所处的环境和需求是不断变化的，频繁调整容易导致“发展－调整－再发展－再调整”的调整需求怪圈。实现省直管县体制改革应与相关的深层次改革推进措施、制度变迁相配套。问题的根本解决有赖于政治体制改革的推进、社会组织发育与市场经济体制改革的深入，构建政府、企业、ngo等各方平等协商对话的行政模式下，政府职能定位恰当的政府治理机制。

市区财政体制改革范文第4篇

关键词：财政体制改革 省直管县 株洲

2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。

一、“省直管县”基本情况及主要措施

（一）基本情况

此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量282.59万人，gdp总量502.41亿元、财政总收入34.14亿元，分别占株洲市人口、 gdp、财政收入总量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵 县、炎陵县gdp总量在全省122个县(市)区 (不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区)中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。

（二）改革的主要措施

此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。

1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财 政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县(市)在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。

2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增 值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25%部分，改为省与市县按25：75分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续 作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县25：75分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、 省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40%部分下划市县，按省与市县30：70比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比 例缴纳。将资源税原省与市州按50：50比例分享调整为省与市县按25：75；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按50：50比例 分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年1-10月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、 营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。

二、改革取得成效

（一）省与县对接，财政资金运转效率提高

改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县 财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。5-7月，改革5县共计接收上级往 来资金8.1亿元，同比增长11.42%，若剔除“两税”返还数，实际增长244.68%。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持 新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。5-7月，改革5县办理财政支出13.69亿元，增长36.92%，占到1-7月支出总额的45.08%，其 中：交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50%以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比 增长15.7%，较2009年同期上升5.9个百分点，增收538元。

（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加

改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25%给县市，株洲市县级一般 预算收入增长。5-7月，县级一般预算收入17.94亿元，同比增长51.52%，月平均入库5.98亿元，较改革前月平均多收1.88亿元，增长 45.85%。1-7月，县级一般预算收入34.42亿元，同比增长30.87%(见表1)，其中：土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长 83.89%、44.89%、72.39%。

(三)省级财力壮大，省级财政调控能力增强

此次改革，将增值税地方25%部分，地方营业税改为省与市县25：75共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。 1-7月，株洲市共计上划省级收入5.55亿元，同比增加3.26亿元，增长70.15%(见表1)，较2009年同期上升68个百分点。其中，5-7 月，省级增值税、营业税分别入库0.65亿元、1.45亿元，同比分别增长550%、752.94%，共计增收1.83亿元，占到1-7月省级增收额的 56.13%。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。

(四)省、市双指导，县级财政管理水平提升

改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业 务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平， 对提升5县财政管理水平起到了积极作用。

三、目前改革存在的问题

（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大

此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25%部分、营业税作为省与县(市)共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方 式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力 加大。1-7月，株洲市地方税收收入24.05亿元，占全市地方财政总收入的45.36%，较2009年同期下降4.2个百分点，其中：市、县级增值税、 营业税12.21亿元，占地方财政总收入比重的23.03%，较2009年同期下降4.3个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出 让金收入7.7亿元，占地方财政总收入的14.52%，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额123.78 亿元，增长60.2%，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值2.3亿元，同比仅增7.8%。

（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显

省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作 用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降51.6%、19.62%、13.88%，共计减少1.3亿元。2010年二 季度，5县（市）实现地区生产总值248.53亿元，同比增长14.8%，总量占全市生产总值的47.56%，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株 洲市总水平低0.7个百分点，较2009年同期下降0.8个百分点。

    1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的6.42倍，管理单位剧增，管理 事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减 收5900万元，下降39.33%；二是按新体制核算1-4月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨 资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。

2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给 予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改 革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。

3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数 (后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的1.24倍计算)确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低 县市。如，茶陵县属于老少边穷县, 以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优 惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收35.48%，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达44.15%和 56.56%。以2009年增值税减收35.48%的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。

(三)市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出

近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达 33.35亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革 后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般 预算收入12.01亿元，同比增长8.75%，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出28.75亿元，增长81.7%，较2009年同期上升60 个百分点，市本级库存余额6.1亿元，同比下降47.27%，较年初减少9.8亿元。

四、相关建议

（一）加快“省直管县”体制建设步伐

一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配 套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落 实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资 金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改 革县(市)建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。 建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关 系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。

(二)以改革为契机，做大做强县级财力

一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支 持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极 研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项 目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起 抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业 税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中， 以获取更多税收。

(三)紧密市区联系，促进市区财源建设

改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源， 形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围， 不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济一体化的发展，通过城乡结合，条块结合，内外结合 来组织开展各地经济活动，特别是在交通网络建设方面，要注意城乡统筹兼顾，形成辐射市区以外乡村的交通网架，为推进城乡一体化发展打下基础，从而促进区域 经济发展；三是依托长株潭经济一体化发展，利用三市合力，引进新型产业，壮大特色产业，加快地方财源建设。

参考文献：

[1]2010，《湖南省财政体制改革收入管理和基数核定办法》

市区财政体制改革范文第5篇

关键词：省管县；财政体制；问题思考

中图分类号：F83 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2013）01-0054-02

一、国内外研究现状述评

“郡县治则天下安”，建国六十多年来我国政府纵向管理体制经历了“省管县”、“市管县”等多种制度，各个省份正在积极实行或试点“省管县”财政体制、行政体制。财政部2009年7月《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出“到2012年底，除了民族区域自治地区外，全部实行省管县财政体制”。党的十七大报告和2009年中央“一号文件”明确提出了省直管县的大政方针，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，彰显出中央鼓励地方大胆探索行政管理体制改革的决心。近年来，各省积极探索省直管县改革，已取得的较为丰硕成果。如自2012年10月1日开始，江苏省昆山、泰兴、沭阳将试点省直管县，3县（市）将直接向江苏省政府负责并报告工作。与此前该省曾尝试过的财政“省管县”相比，这次试点工作更进一步，改革内容涉及“调整行政管理体制、扩大行政管理权限”等，原省辖市审批或管理的经济、社会管理事项，均由试点县（市）自行审批、管理；须经省辖市审核、报省审批的，均由试点县（市）直接报省审批。

国内外学术界研究省管县的代表性成果有：[1]省管县体制运行中的矛盾：陈庆海（2010）、骆祖春（2010）、姜秀敏、戴圣良（2011）等客观地分析了省管县造成县级政府与市级政府的摩擦、省级管理幅度过大、公共产品供应职责划分不清等问题。[2]改革的动力机制：汪玉凯（2009，2012）、吴金群（2010）等从统筹城乡发展、上移公共服务统筹权、完善省市县职责配置、解决县乡财政困难等角度论述了省管县改革的动力机制。[3]省管县类型的总结成果：袁建军，金太军（2010）将代表性省管县分为全面覆盖型、强县扩权型、多样坚固型、扩市辖区型；韩春晖（2011，2012）将其分为“扩权强县”的浙江模式、行政县市分治的海南模式、“强县扩权”+“弱县倾斜”的山东模式、行政+财政“省管县”的湖北模式、依事权定财权的吉林模式。吴金群（2010）采用计量方法将全国26个实行省管县的省份按照量化指标进行聚类分析。[4]省管县的积极效应：鉴于市管县造成市抽取过多县级财力的“抽水机”效应以及城乡割裂等不利效果，王雪珍（2012）、项怀诚（2011）等总结了省管县实施有利于缓解县级财政困难、降低行政成本、促进城乡共同发展、提高公共服务供应水平等效应。[5]省管县改革的建议：鉴于省管县能够简化地方政府层级，提高管理效率，贾康等（2003，2010）提出按照“一级政府、一级财权、一级税基、一级预算、一级举债权”的思路来构建“五级政府、三级财政（中央—省——市县）”管理模式。于建嵘（2012），王国红、瞿磊（2010）等从县政改革的视角提出全方位构建县域政治体制和运行机制。张占斌（2012）认为加强省管县体制的顶层设计尤为重要。

综上所述，政府管理效能的提高、交通通信等基础设施的改善、广泛的改革共识、各地试点经验的积累等为省直管县的全面开展铺平了道路。

二、实施“省管县”财政体制的现实意义

（一）有利于厘清中央、省、县市政府的职责权限，管理扁平化模式有利于政府间信息对流。我国当前的政府层次世界最多，五级政府下权责划分的结果是“无解”（贾康，2003）。省管县是纵向政府间利害关系的重构，通过明确不同层级政府在社会管理和公共服务的责任，推动管理重心的下移，将中央政策“一竿子插到底”，实现中央、省级、市县三级政府“信息对称”，才能促进市县级财力事权和行政能力相匹配，进而创新政府管理模式。

（二）有利于充分考量制度变迁的各种改革成本，释放出制度创新的预期收益。省管县财政体制的完善有利于通过审慎地推进行政区划改革，为经济发展创造更大的空间。省管县实现了省直接对县（市）的管理，减少了财政层级与行政层级，通过优化组合行政区与经济区，有利于降低整个社会的运行成本，提高行政效能。

（三）有利于在省域内配置各类公共资源。省管县突破了在狭小的市域内城乡分割式配置资源的瓶颈，有利于统筹省域内城乡综合协调发展所需的各种公共资源，实现基本公共服务水平均等化，激活县域经济发展活力等。在全省范围内配置公共资源有利于减少行政层级，理顺条块关系，降低行政成本，提高行政效能，增强县域经济社会发展活力，加快城乡经济社会发展一体化和县域经济发展步伐。

三、省管县财政体制研究应廓清的主要方面

（一）推行省管县财政体制的动力机制

当前，在总结纵向政府管理体制历史沿革、市管县形成与发展、弊端和省管县体制模式的开展状况现状的基础上，我们应该从统筹城乡发展、提高政府效能、富民强县、政府职责及财力事权的合理划分等角度探讨省管县改革推行的动力机制及其实施的条件性和积极效应。而对浙江、海南、重庆、湖北、广西、江苏等代表性省管县模式进行“解剖麻雀式”的探究有助于探究省管县财政体制的动力机制。

（二）分析基于经济利益的各级政府博弈行为特点

由于改革预期成本与收益的不同，各级政府对省管县改革的态度迥异：中央政府不失时机地助推着，省级政府努力实践着，县级政府积极期待配合着，市级政府被动参与乃至排斥着。理论研究需要将制度变迁理论嵌入到省管县改革进程中，构建各级各类型政府博弈行为的效用函数，结合经济发展程度、省级人口面积规模等各种现实要素，利用政府博弈论、信息经济学全面分析短期与长期内省级与市级、省级与县级、特别是代表性县（市）政府与其上级市政府所采取的自利性策略行为表现、成本收益、博弈均衡以及社会福利等热点问题。

（三）对省管县运行状况进行聚类分析，合理确定省级有效管理半径

按照辖区面积人口与经济规模、县市数量、人均GDP、市场化指数、民族状况等因素对省管县开展状况进行科学化聚类分析，充分考虑东部沿海省份、中部地区、西部民族区域自治地区等不同区域实施省管县的现实条件，从而探讨省对市县级政府最佳的管理规模与管理幅度，进而确定各地开展省管县的相对成熟程度及其适用性。

四、推进“省管县”财政体制迫切需要解决的问题

地方政府的局部实践日趋丰富，而中央大手笔、全方位的战略规划与顶层设计尚未真正开始；只有本着先试点后推广，先局部后全局，先财政经济领域后政治、社会领域，稳步实施，分类推进，审慎地“切一刀”，不搞“一刀切”，才能有效降低改革阻力。地方政府要“划好浆”，在财政省管县的基础上，适时实施行政省管县。随着网络技术的发展，省域面积越小，市级辐射能力越弱，县域经济比重越高，越容易实施省管县。

（一）明确改革的近期目标与远期目标

近期目标：一是管理体制方面，试点先行，逐步完善，市县分等、分治。充分积累省管县财政体制改革经验后，因地制宜地推行省管县行政体制；统筹考虑政府管理规模和层次，审慎地调整行政区划。二要理顺条块管理体制，健全县级政府对垂直管理部门的管理和监督。夯实县级政府职能，增强其推动辖区经济社会发展的能力。远期目标是基于政府间纵向行政分权与横向政治权力制衡，实现县政民主自治。一是纵向行政分权方面，解决好中央、省、市县三级政府间合理的权力配置，目标是把县政自治作为省管县改革的根本方向与出路。二是横向政治分权方面，解决好市县的政治权力制衡架构和权力来源问题。主要是要通过政治改革建立一整套干部管理制度中地方官员的激励约束制度问题，如实现市县级党政主要官员的直接选举、司法管理垂直化等。

（二）推进“省管县”财政体制研究重点内容

一是结合全国各地“强县扩权改革”的经验，挖掘省管县改革的潜在收益及其动力机制。二是要分析在不同经济信息条件下市级政府各种机会主义行为、省级政府管理半径过大给省管县往纵深发展造成的困难。利用制度变迁理论、交易成本理论等经济学知识分析省管县在新形势下遇到的各种阻力所造成的改革成本和长期内通过优化省与市县政府管理制度所带来制度创新收益。探讨省管县制度演进过程中各级政府基于经济利益的策略性反应、行为特点、博弈均衡等前沿问题。结合各级政府的行为特点，紧紧抓住省管县改革的动力和阻力这个核心问题展开，即以制度变迁条件下省—市—县级经济利益变动为切入点，结合各级政府的博弈行为，运用路径依赖理论、政府博弈理论、管理效能理论等剖析市管县体制的弊端和创新省管县的动力机制、各种困难阻力，从短期和长期两方面考察省管县体制创新的成本收益。三是利用聚类分析法对各省份开展省管县状况进行分类，从而实证分析省管县的效果，并为明确省管县改革的实施条件提供客观依据。为了减少改革成本，提高管理效能，如何设计调整相对科学合理的行政区划，即审慎设计分省、并县、整合中心城市与县域经济以及小城镇的发展。最后根据研究结果，总结在我国不同区域、不同状况条件下的适应性、推广价值以及尚需要完善的地方。

（三）实施省管县财政体制的难题

推进“省管县”财政体制面临着诸多问题，一是市级政府可能采取的机会主义道德危害行为。短期内“财政省管县体制”与行政市管县体制并存必然导致诸多摩擦与纠葛，还会产生中心城市与县域协调发展、发达市帮扶贫困边远县积极性下降等难题。二是省级管理半径过大所致管理效果变弱的问题。省市县职责转变过慢与改革成本加大的难题；县政自治与司法体制垂直化管理的难题；市直管县模式所构筑的“行政区经济边界过窄”与大一统市场体系配置资源的矛盾；全国统一建构与多种模式并存的难题。

只有明确省管县改革中激励约束机制、制度创新收益、制度变迁成本等关键问题，从而明确省管县推行的具体步骤、优化路径。

参考文献：

[1] 贾　康，白景明.中国地方财政体制安排的基本思路[J].　财政研究，2003（8）.

[2] 吴金群.省管县的条件及对我国26个省区的聚类研究[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2010（4）.

[3] 王雪珍.从财政省管县到行政省管县体制改革的思考[J].经济体制改革，2011（2）.

[4] 韩春辉.“省管县”：历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革[J].行政法学研究，2011（1）.