工会财务监督暂行办法范文第1篇

一、《暂行办法》执行过程中存在的问题

在《暂行办法》具体执行过程中也存在一些问题，主要体现在：

1、宣传力度不够。有些单位对《暂行办法》了解不够深入，贯彻执行力度不够。

2、部分建设单位对“工程审计监督的作用和意义”重视程度不够。部分政府投融资项目建设缺失审计监督，造成建设资金浪费。

3、建设工程招标程序不规范。招标过程简单，甚至直接简化招标程序，招标文件编制不规范，未严格履行国家颁布的《工程量清单计价规范》。

4、部分建设单位缺乏基建专业技术知识。导致了与勘察设计、施工、材料供应商和中介机构签定的合同不完善，不规范，对双方的责任义务，风险承担范围，尤其对标的物的计价和结算方式约定不明确，不能充分保护自身权益。并缺乏相应的工程管理经验。管理不完善，不到位，经济签证办理手续不规范，内容不详尽，签证及结算依据不充分。工程资料不完整，部分结算价格高于市场竞争价格。项目竣工验收不及时，质量隐患不能及时发现，影响工程整体效能发挥等一系列问题发生常有发生。

5、支付工程款与审计监督脱节。部分建设单位拨付工程进度款比例过高，对施工单位及施工质量控制能力减弱。

二、关于进一步加强政府投融资建设项目审计监督的意见

鉴于上述情况，为更好地贯彻执行《暂行办法》，围绕市委、市政府提出的“保增长、保民生、保稳定、保全运”的中心任务，加强政府投融资建设项目的审计监督，加大对建设、施工、设计、监理、采购等关键环节的审计力度，提高国家建设资金使用效益，努力实现建成廉洁工程、民生工程和效益工程的目标，制定以下意见：

1、进一步加大宣传力度，广泛宣传《暂行办法》。各建设单位尤其区属自建项目单位，要认真组织相关人员，加强学习，提高认识，强化规范意识。

2、建立政府投融资建设项目登记制度。建设项目一经确定立项，建设单位要将项目概况报区审计局登记备案。

工会财务监督暂行办法范文第2篇

一、严格财政预算管理，依法推进财政工作

根据《中华人民共和国预算法》第二十八条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定，各街镇要严格按照国家有关法律、法规和政策规定及时足额地组织各项收入并按规定纳入统一管理、统一核算。依法编制财政预算，将所有预算内、外财政性收支纳入预算管理，确保收支平衡，并消除任何形式的隐性赤字。

（一）合理编制预算。要严格按照《预算法》编制年度预算，细化到各个收入、支出项目。预算（草案）要提交街镇人大机构审核通过，方可组织实施，并报区财政局备案。

（二）强化预算执行。按照“先人员经费、再公用经费、后项目经费”的支出顺序安排预算支出，通过预算控制指标、指标控制计划、计划控制支出，实施严格的指标控制、核算管理和事后监管。

（三）严格预算约束。收入要完整、准确，支出要量入为出，确保重点。预算一经批准，一般不予调整，如需调整，需报街、镇人大机构审核批准。并报区财政局备案。

（四）实行预算监督。预算执行情况要接受区政府有关部门的监督与审计。

二、建立和完善各项财政财务管理制度，确保财政财务规范有序运转

（一）建立和完善财政管理例会制度。各街镇要建立财政管理例会制度，通过财政管理例会，研究和解决财政预算安排、执行及财政收支管理等相关事宜。财政管理例会的参加对象原则上为：街镇主要领导、人大领导、纪委领导、分管领导、财政所长等。例会由主任、镇长主持，定期召开，并作专门记录备案。

财政管理例会的职责：

1、讨论决定财政预算收支计划的安排，预算调整计划，并根据有关法律规定的程序报批。

2、讨论分析财政形势，包括财政收入与支出情况、收支平衡情况、存在问题等。针对存在问题，研究制定开源节流的对策措施，确保政府机构正常运转，确保经济建设、社会事业发展资金的需要。

3、根据国家、省、市和区财政工作的方针政策，讨论制定有关财政经济政策和建立完善财政财务管理制度。

4、讨论决定重大建设项目财政资金的安排和大额资金支出，并实行登记制度，由财政所负责统计。

5、研究制定其他有关的财政工作、财务管理的重大事项。

（二）建立健全财务集中核算管理制度。加强财务集中核算管理，支持有条件的街镇试行国库集中支付。财政所要在街镇统一领导下，负责本街、镇下属单位财务核算及监督管理。各部门单位的所有收支都要按规定纳入财务集中核算部门统一管理，统一核算。财务集中核算管理部门要督促下属各单位严格执行各项财务制度，切实履行审核监督职责，对违反财务制度规定的开支或不合法的凭证，拒绝支付和拨款。

（三）完善财政财务支出审批制度。要完善财政财务支出审批制度，严格控制财政支出，规范财政支出的审批程序。

1、所有支出票据必须有经办人、部门负责人签字并注明支出原因。

2、实行街道（镇）主任（镇长）“一支笔”审批制度，加强监督。

3、对预算内、外资金的追加与安排，重大基本建设项目资金安排和重大经费开支，必须经“财政管理例会”研究通过，再由街道（镇）主任（镇长）签批列支。

（四）严格财政票据管理制度。各街镇要根据《省财政票据管理暂行办法》使用财政票据。凡取得的行政事业性收费、罚没收入和其他各类收入必须使用财政部门监制的票据，应税收入不得使用财政票据，按税收规定使用税务票据。票据使用人在开具票据时，应做到字迹清楚，项目齐全，内容真实，大小写金额相符。作废票据要保管完整。财政票据实行凭证购领，限量供应，核旧换新制度。要加强财政票据管理，严格执行财政票据管理的各项规定，建立健全财政票据的领购、使用、缴销和保管制度，实行专人、专账、专管。财政票据管理人员要定期向财政部门报送票据使用情况，财政票据管理人员调离岗位时，必须认真办理移接交手续。

（五）规范财政银行结算账户管理制度。财政银行账户的开立、变更、撤销，实行审批备案制度。需开设银行账户的，由街镇人民政府提出申请，经区财政局和人民银行批准后在规定银行开设账户。要严格按照相关规定开设银行账户，内设机构一律不得开设银行账户，严禁公款走私人账户。银行账户印鉴实行专人管理，同一账户印鉴必须分开保管，严禁一人保管。如银行印鉴保管人因公因私外出，须将印鉴按不相容原则交由第三人保管，并办理好交接登记手续，外出归来后，也同样应办理好交接登记手续。

（六）健全财政现金管理制度。财政所、财务集中核算部门管理的现金收入必须当日送存开户银行的收入账户，因特殊情况当日不能缴存的，次日必须缴存。任何人不得坐支，不准公款私存，不准保留账外公款。经费户及财务集中核算部门对外发生的经济往来，除《现金管理暂行条例》规定可使用现金范围外，必须通过开户银行进行转账结算。要严格执行现金限额管理制度，主要用于按规定需现金支付的日常开支。必须建立健全现金日记账，逐笔记载现金收付，做到日清月结，账账相符，账款相符。本单位人员因公暂借资金，事后须及时结账，归还借款，超过期限不还的，除追回借款外，按规定处理。

（七）建立健全财产物资管理制度。要加强固定资产和其他资产的管理，建立专人、专账、专管制度，防止国有资产流失。

1、建立健全财产物资的采购、验收、领发、保管、盘点、清查等制度，并定期对资产进行盘点，确保财产物资安全。

2、完善政府采购制度。严格遵守《中华人民共和国政府采购法》规定，添置属于政府集中采购的财产物资，必须按照规定的程序先审批再购买。

3、所有财产物资必须建账登记，做到账账相符、账实相符和账卡相符。

4、所有财产物资处置必须按《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》及《区行政事业单位国有资产管理暂行办法》的规定办理报批手续，按规定程序审批后，遵循公开、公平、公正原则，通过拍卖等形式处置。财政所及财务集中核算部门按照批复文件和相关资料进行账务处理。处置收入，要按照政府非税收入管理规定，上缴区财政或实行“收支两条线”管理。

（八）建立健全工程建设财务管理制度。要规范工程建设财务核算，严格按合同约定控制工程预付款支付进度，工程结算前要留有足够的支付余地。所有建设项目须按国家有关规定和《市区固定资产投资项目审计暂行规定》的要求进行审计，工程造价最终以审计结果为准。对违反规定未建立工程财务管理制度，挪用、出借建设专项资金的，将追究单位领导和相关人员的责任，构成犯罪的，移送司法机关处理。

（九）严格专项资金、涉农补贴发放管理

1、加强专项资金的监督管理：对列入本街镇的专项资金，要建立健全项目库管理制度，加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督。严格实行专项资金专户管理、专户核算，按照批准的用途专款专用，切实发挥资金的使用效益。专项资金不得用于弥补经费缺口和发放福利奖金。财政所要充分发挥监督职能，切实加强财务核算，防止挤占、挪用专项资金等违规违纪问题的发生。对于资金使用中存在的问题、项目实施效果等信息要及时上报区财政局。

2、强化涉农补贴发放管理：一是及时宣传政策。公示补贴对象、补贴依据、补贴标准、补贴金额、监督电话等相关信息，在确保群众知情权的基础上，自觉、主动接受社会各界的监督；二是严格资金审核。对各类补贴发放清册，要安排专人逐条、逐项审核把关，增加或减少的户数和金额，必须问清情况并加以核实，确保准确无误。三是及时发放资金。要全部通过“一卡通”发放，财政所必须加强与区财政局及商业银行的联系，确保做到一户一卡，安全快捷、内容准确、金额无误，同时强化督查，任何单位不得以任何借口收取农民存折，更不允许与商业银行协商代扣其它款项。

（十）建立健全内部审计工作制度

加强对本街、镇财政财务的日常监督，根据《中华人民共和国审计法》等法律法规建立健全内部审计工作制度，设置内部审计机构，配备专职内部审计人员。内部审计机构要对本街、镇各部门单位的财务收支进行内部审计监督，并向本街镇主要负责人报告工作。

三、加强债务管理，严格控制债务水平

要坚持“谁举债谁负责”的原则，积极稳妥地清理旧债，切实采取措施，多渠道多途径清理债务，严格控制债务水平。

（一）建立债权债务监管系统，将本街、镇所清理的债权债务数据全面录入该系统，实施动态监控。

（二）针对各自实际情况，制定化解债务的中长期规划和年度目标，建立化债的激励和约束机制，要积极采取多种方式筹措资金，及时化解旧债务。严禁形成新的负债。

（三）不得向农户、居民乱摊派，不得向村(社区)和企业摊派支出，不得为企业和其他事业单位、经济组织和个人提供经济担保。对违反规定举债或提供担保的，要依法追究直接责任人和主管领导责任。

四、区、街、镇有关部门各司其职，确保街、镇财政财务工作健康运行

按照条块结合、以块为主的原则，进一步加强对财政工作的领导和日常管理，建立和健全财政财务制度和内控机制，确保财政职能履行的全面到位，管理规范、有序。同时应当接受区财政、审计、监察等部门和同级人大的监督管理，各部门要加强协作，充分发挥各自职能，加强监督管理，形成监督合力，严肃财经纪律，促其经济健康发展。

（一）各街镇要按照本级人大决议组织预算的执行，自觉接受人大依法对财政的预算编制、调整、执行情况以及财政决算审查监督。

（二）区财政部门要加强对街镇财政财务的管理监督。区财政局除加强对街镇财政的日常业务指导监督外，要建立财务管理定期检查制度，定期检查街镇会计基础工作和财经纪律、财务制度执行情况，督促健全财政管理的各项制度，规范财政管理和财务运作。各街镇对财政部门提出的改进财政管理的意见和建议，要认真研究和落实，进行完善和整改。

工会财务监督暂行办法范文第3篇

粤财社〔1998〕8号文收悉。省人民政府同意《广东省社会保险基金实行收支两条线管理暂行办法》，由你们联合下发执行。

附件：广东省社会保险基金实行收支两条线管理暂行办法

第一条 为了加强对社会保险基金的管理，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）和财政部、劳动部、中国人民银行、国家税总局联合下发的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》（财社字〔1998〕6号），制定本办法。

第二条 本办法适用于以政府行为强制建立的社会保险基金，包括：企业职工养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、女工生育保险基金等。

第三条 社会保险基金应逐步纳入社会保障预算管理，在国家财政建立社会保障预算制度以前，纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。社会保险基金必须专款专用，专项管理，任何部门、单位或个人均不得挤占挪用，各级人民政府也不得用于平衡财政预算。

第四条 社会保险经办机构于预算年度终了时，按照财政部门规定编制下年度各项社会保险基金收支计划，经社会保险主管部门审核、财政部门复核后并报同级人民政府批准执行。

各项社会保险基金收支计划按规定程序报经批准后，由财政部门及时向社会保险经办机构批复。

第五条 社会保险基金应存入国有商业银行和广东发展银行。社会保险经办机构和财政部门应在银行开设以下专用帐户：

（一）社会保险经办机构开设“社会保险基金收入户”，该帐户的主要用途是：

1.暂存征集的社会保险基金收入；

2.暂存下级社会保险经办机构上解或上级社会保险经办机构下拨的社会保险基金收入；

3.暂存该帐户的利息收入；

4.暂存滞纳金收入；

5.暂存财政补贴收入；

6.暂存其他收入。

“社会保险基金收入户”除向财政专户缴款外，只收不支。违反此项规定，银行不得办理有关手续。

（二）财政部门开设“社会保障基金财政专户”，该帐户的主要用途：

1.接受社会保险经办机构收入户划入的社会保险基金；

2.接受国债到期本息及该帐户资金形成的利息收入；

3.划拨购买国家债券资金；

4.根据社会保险经办机构的用款计划向社会保险经办机构支出帐户拨付保险基金；

5.按规定划入再就业基金户。

财政专户的社会保险基金只能拨付到社会保险经办机构的支出帐户和再就业基金户以及拨付到国库作购买国债用，不能拨付到其他方面。违反此项规定，银行不得办理有关手续。“社会保障基金财政专户”，应按各项保险基金分帐核算，并设专人管理专户。

（三）社会保险经办机构开设“社会保险基金支出户”，该帐户的主要用途是：

1.接受社会保障基金财政专户拨入的社会保险基金；

2.暂存1至2个月的基本养老保险支付费用；

3.暂存银行支付该帐户资金的利息；

4.支付社会保险待遇；

5.支付银行手续费等与社会保险有关的其他必要支出；

6.上解上级社会保险经办机构的基金或下拨下级社会保险经办机构的社会保险基金。

“社会保险基金支出户”除接受财政专户拨入的基金及银行支付给该帐户的利息外，只支不收，违反上述规定的，银行不得办理有关手续。

（四）再就业基金户中从失业保险基金提取的转业训练费和生产自救费的支出，按照省人民政府有关规定执行。

“社会保险基金收入户”和“社会保障基金财政专户”分别留财政部门和社会保险经办机构双方印鉴。

第六条 社会保险经办机构在银行开设“社会保险基金收入户”和“社会保险基金支出户”要经同级财政部门批准。为便于社会保险基金的征收，经批准的“社会保险基金收入户”，社会保险经办机构持财政部门的批准文件可在工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、广东发展银行中开设。凡未经财政部门批准的其他银行帐户一律予以撤销。

第七条 社会保险基金由社会保险经办机构按下列程序负责征收：

（一）银行根据社会保险经办机构开出的委托收款凭证将企业和职工个人缴纳的社会保险费从企业帐户中划入“社会保险基金收入户”。

（二）社会保险经办机构应于每月终了后5日内将上月的“社会保险基金收入户”收入的资金全额收入“社会保险基金财政专户”。

社会保险基金征收待条件具备后转由地方税务部门，具体征收办法由省财政厅会同省地税局、省社会保险管理局等有关部门研究制定后报省人民政府审批。

第八条 社会保险经办机构收入户、支出户的社会保险基金，按照中国人民银行规定的优惠利率计息。财政专户的社会保险基金，按照同期居民银行存款利率计息，由财政部门开具计息通知单连同银行计息单复印给社会保险经办机构记帐。

第九条 企业职工基本养老保险基金全部用于国家规定的职工基本养老保险支出项目。

社会保险经办机构所需要的正常经费、宣传费和退休活动费，由财政在预算中安排。各级财政部门参照社会保险经办机构上年合理费用开妓和同级行政事业单位的预算定额水平合理核定上述经费，保证社会保险经办机构的工作正常开展。对社会保险基金征收任务完成好的，需制定必要的奖励措施予以奖励。各级人民政府和财政部门要认真做好社会保险经办机构经费列入财政预算的工作。开展工伤、失业、女工生育保险所需管理费，按原规定比例由财政部门在专户中提取并拨针。

第十条 社会保险经办机构根据财政部门批复的社会保险基金收支计划，按季向同级财政部门提出用款申请，经财政部门审核，凡是用于支付职工保险待遇的，财政部门应及时在每月社会保险经办机构支付待遇前5日内，将支付待遇所需的基金拨入社会保险经办机构的“社会保险基金支出户”。为了不影响基金正常业务的运转，可根据实际需要量先从财政专户一次性拨付1至2个月的基本养老保险周转性资金到社会保险经办机构的“社会保险基金支出户”。社会保险经办机构应每季将银行计付给“社会保险基金支出户”的利息转入“社会保险基金收入户”。

第十一条 财政部门除根据社会保险经办机构用款计划核拨资金外，不得自行安排和使用各项社会保险基金。

第十二条 社会保险经办机构收到财政部门拨款后应按照规定用途使用。条件具备的地区，可以实行社会化服务。

第十三条 社会保险基金结余额按规定预留2个月的支付费用外，应按国家下达的任务购买国债。购买国债时，由财政部门根据认购任务与社会保险经办机构商定，直接从财政专户中拨付资金到国库购买，并书面通知社会保险部门实际主购种类、期限和金额（作记帐依据）。同时，复印国债凭证一份给社会保险经办机构作记帐附件。国债到期收回的本息直接进财政专户，由财政部门书面通知社会保险经办机构国债兑付的本金和利息（作记帐依据），并将国债兑付本息凭单复印给社会保险经办机构作记帐附件。

任何部门、单位和个人不得用社会保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。

第十四条 财政专户社会保险基金存款计划由社会保险经办机构提出，报财政部门办理。

第十五条 各级社会保险经办机构要对历年结存的社会保险基金进行清理，并按清理后的现金、存款（包括活期、定期）和债券的实际数及时转入财同级“社会保障基金财政专户”。

为加强基金的管理和便于帐务处理，对未回收的营运基金（包括各种贷款及股票），由社会保险经办机构会同级财政部门清理后，列表造册，积极追收，归还基金。财政部门要配合社会保险经办机构做好营运基金的追收工作，以便 及时将营运基金回收，保险基金的完整与安全，并及时足额上缴财政专户。

第十六条 社会保险经办机构于每一预算年度终了后，按照财政部门规定及时编报各项社会保险基金决算草案。

社会保险基金决算草案应在对全年基金收入和支出进行清理核对的基础上进行，各项数字必须以经过核实的基层单位会计数字为准，不得估列代编，更不得调整收支数字，转移资金。

社会保险经办机构编报决算草案，应在规定的期限内经社会保险主管部门审核后报财政部门。财政部门复核并报同级人民政府批准后，及时向社会保险经办机构批复。

第十七条 建立和健全社会保险基金的票据管理和监督制度，社会保险经办机构向企业事业单位和个人收缴的各项社会保险基金，必须使用省级财政部门统一印制的专标据（另行制定）。

第十八条 社会保险基金实行收支两条线管理后，社会保险主管部门、劳动行政部门、社会保险经办机构和财政部门等有关部门应按各自职责分工，加强对社会保险基金的管理和监督。

社会保险经办机构负责编制各项社会保险基金收支预、决算草案；负责社会保险基金筹集和发放工作；负责社会保险基金收支会计核算工作；负责社会保险基金结余额存期和购买国债的安排；负责个人帐户记录、管理等。

社会保险主管部门负责审核社会保险经办机构编报的各项社会保险基金收支计划和决算草案，加强对社会保险基金管理情况监督检查。

劳动行政部门负责失业保险基金的转业训练费和生产自救费的管理、使用。

劳动行政部门负责失业保险基金的专业训练费和生产自救费的管理、使用。

财政部门负责有关财务会计制度的制定、贯彻落实及监督检查；负责社会保障基金财政专户核算工作；负责审核社会保险经办机构提出的各项保险基金用款计划和结余额的安排等；负责审核、汇总社会保险经办机构编制的各项保险基金收支计划和决算；负责拨付社会保险经办机构的经费。

银行负责按照社会保险经办机构开出的委托收款凭证及时将单位和个人缴纳的社会保险费划入“社会保险基金收入户”，并按规定及时划入财政专户，负责及时办理经财政部门审核同意拨付给社会保险经办机构的支出款项，并加强对社会保险基金收支的监督。

审计部门贪污对社会保险基金收入户、支出户和社会保障基金财政专户收支结余情况进行审计，行使审计监督的职责。

第十九条 上级社会保险经办机构要加强对下级社会保险纲办机构基金管理情况（包括社会保障基金财政专户资金）的审计和监督。各级社会保险经办机构要建立健全内部管理制度，定期不定期对社会保险基金收入、支出等进行检查，自觉接受审计、财政等部门的监督检查。

第二十条 各级社会保险经办机构与财政部门要定期核对社会保险基金财政专户收支及结余情况。

第二十一条 财政专户管理的社会保险基金，接受社会保险基金监督机构、审计部门的审计和监督；财政部门工作人员在社会保险基金财政专户管理中，不得、营私舞弊，违者按有关规定处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十二条 本办法自1998年9月1日起施行，本办法由省财政厅会同省社会保险管理局负责解释。

附则

工会财务监督暂行办法范文第4篇

【关键词】 新型农村合作医疗基金； 会计核算制度； 改进策略

【中图分类号】 F323.89 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）13-0022-05

一、引言

新型农村合作医疗基金（以下简称新农合基金）是解决农民因病致贫、因病返贫的重要举措，新农合基金会计核算制度能反映基金的收支情况和监督基金的实际运营。目前，新农合基金会计制度的运行机制尚存缺陷，会影响新农合基金的正确核算，更不利于新农合基金的监督和运行。因此，结合已有的研究成果，本文尝试从分析新农合基金会计核算目前存在的主要问题，提出更为有效的新农合基金会计的核算方法，通过改进新农合基金的会计核算制度来加强对新农合基金的监管。

二、相关研究文献述评

医疗保险基金及其会计核算是世界性难题。Adam et al.[1]，利用程序管理员、卫生设施和家庭收集的数据，运用差异与匹配的方法来获得影响的估计，认为中国推出了为农村居民大量补贴自愿医疗保险计划的方案增加了乡镇卫生院中昂贵设备花费的比例，但并没有提高农民医疗保障的水平。Xuedan You[2]研究表明，新农合改进了农民的健康水平，但并没有降低平均家庭预算外健康开支和灾难性支出风险，建议提高新农合基金的利用效率。Leslie S O et al.[3]更关注于医保成本的问题，当然每个国家医保制度的不同也造就会计核算的差异、研究方向的不同。

国内学者对新农合基金会计核算的相关研究观点：宋丽慧[4]指出新农合会计核算制度是新型农村合作医疗制度的重要组成部分，能有效保障新农合基金的规范运行。董炳为[5]指出新农合基金的运营管理存在会计制度的不完善所导致的会计核算不规范。罗雪平等[6]指出新农合会计存在以下问题：（1）会计核算标准不一致；（2）会计科目设置过于简单；（3）容易出现长期挂账或私设小金库行为；（4）乡镇会计核算监督缺乏有效管理，建议改进新农合管理制度，实行管理机构与经办机构的分离，完善基金会计核算制度。陈建平[7]认为新农合基金会计核算存在以下问题：（1）会计制度编制依据薄弱；（2）会计处理方法不统一；（3）新农合基金的会计科目设置有待细化；（4）会计凭证、会计报表管理混乱。他指出要修正新农合基金会计核算基础；明确新农合基金会计制度的依据；健全新农合基金的监督管理制度。

从已有的研究结果分析，目前新农合基金会计核算制度存在的不足集中表现为：第一，新农合基金会计制度有缺陷，部分会计实际操作不便捷，表现为会计科目设置单一、会计核算基础不统一[8]；第二，基金的管理运行存在缺陷，会计核算缺乏有效监督[9]；第三，基层的新农合经办机构尚停留在原始凭证保管阶段，没有专职的会计人员进行规范的账务处理[10]；第四，基金的收支风险难以进行反映和控制[11]。

三、新农合基金会计

（一）新农合基金会计的会计主体

会计主于会计核算的四大假设之首，明确界定了会计核算的空间范围。新农合基金会计的会计主体是新农合基金，而新农合基金的经办机构是作为两个会计主体的核算单位，在核算时要将新农合基金的核算与经办机构自身的会计核算业务进行有效区分，实行专款专用[12]。

（二）新农合基金会计的核算基础

权责发生制和收付实现制是会计核算的两种记账基础。新农合基金的会计核算以收付实现制为记账基础，以其是否收到或付出医疗基金为标准进行会计核算。

（三）新农合基金会计的核算要求

《新型农村合作医疗基金会计核算办法》第六条规定采用借J记账法进行账务处理。首先，依据实际发生的经济业务，取得或者填制原始凭证、编制记账凭证、登记会计账簿并及时编制会计报表及其附注。其次，新农合基金会计核算的信息质量要求中要保证会计业务的真实可靠，会计信息的计量记录应当采用规定的会计政策，确保会计信息具有一致性和可比性。最后，经办机构还要按照会计制度要求及时编制会计报表，不得提前或者延后，保证会计信息的及时有效。

（四）新农合基金会计科目及其报表

与企业会计准则不同，新农合基金会计科目分为五大类：资金类、负债类、净资产类、收入类、支出类（详见表1）。

新农合基金财务报表中的收支表反映新农合基金一定会计期间内的收入、支出和结余情况，表中各科目分别按其总账科目期末余额进行填列，但是风险基金、一般统筹基金是按其相应明细账期末余额汇总填列。净资产变动表反映新农合基金会计期间结束时，结余及构成变动情况，表中各项按各项基金的增减变动情况进行填列。会计报表附注也是会计报表的重要组成部分，是对财务报表中一些列示项目更为详尽的信息披露和对一些表外事项的说明。附注可根据统筹地区的具体要求自行编制。

（五）新农合基金会计的管理要求

新农合基金会计要以新农合基金为会计主体进行独立核算，该主体以收付实现制为会计核算基础，采用货币为会计计量单位、以借贷记账法进行会计信息的记录。依据“收支两条线”的财务管理要求，设置专门的收入类和支出类及财政专户存款等资产类会计科目，设置统筹基金变动表及其附注信息，保证财务报表的准确性、完整性和及时性。

四、新农合基金会计制度运行现状与不足

（一）会计科目设置有待细化和统一

新农合基金会计制度设置的会计科目较少，如负债类的会计科目，只有暂收款一个会计科目。在实际核算工作中，各类细化的负债业务只能通过暂收款下设置的二级明细科目来核算。新制度对于经办机构与医疗机构之间在基金审核汇总过程中出现的审核错误款项、预留款、实际拨付款、罚款数、违约金等并未做出明确具体的规定，也未指出具体的会计处理方法。实际工作中只通过唯一的暂收款科目进行核算。这使会计核算中具体的业务处理受到局限，不能详细地表达会计信息。

新农合基金会计制度规定，农民个人缴纳部分计入个人账户，核算的内容是参合农民以家庭为单位缴纳的款项，会计核算上计入“农民个人缴费收入”账户，属于收入类的会计科目。该账户中的资金主要根据每个家庭的医疗情况支付门诊医疗费用。理论上，农民家庭账户资金是参合农民缴纳用于以后支付医疗费用的暂存款。但是新制度将其作为一项收入计入基金类科目，这样就违背了资金使用目的。⒏赫作为净资产进行了账务处理，虚增了经办机构的收入和净资产，违背了会计谨慎性的原则[13]。

当前，也有一些统筹地区新农合基金会计核算的会计科目名称不完全统一，有些地区违背新农合基金会计制度中会计科目的设置原则，违规设置收入过渡类会计科目。此外，关于明细科目的设置新制度未做任何规定，这可能造成明细科目核算的内容不同，不容易进行监管，各地区相关医保信息不可比。会计科目是进行会计核算的基础工作，会计科目未设定好对记账、登账、出报表都会有很大的影响。如果各经办机构会计科目不统一，明细账户不一致，将会导致会计口径不一致，影响会计反映信息的相关性、可比性。

（二）核算基础问题

新制度要求以收付实现制为会计核算基础，但单纯采用收付实现制存在一定弊端，可能会造成基金管理的混乱和基金收支的不明晰。如在一些省份的新农合筹资体制要求各县市在本会计年度的9、10月份开始预收取下一会计年度参合农民的医保资金，到下一会计年度的2月末结束。按照收付实现制，9、10月份的个人缴费则被计入本会计年度的农民个人缴费收入，但这与真实情况不符[14]。在基金的收支过程中，因为财政部的复审，基金的拨付往往出现滞后现象，而且有时特别严重。特别是到年末，很容易造成本年应收到的基金到下一年度才能到账。同样，在确定当年基金结余和风险基金计提基数时，往往因为基金收付的时间与归属期的不同，造成基金计提基数的不准确。

（三）会计处理问题

新农合基金会计核算制度虽在会计处理问题上做了明确的规定，但在经办机构会计人员执行的过程中，往往因为不便捷而使会计处理如同虚设。例如，新农合基金会计制度规定：支出户利息收入在会计期间结束后要转入财政专户。但是在实际工作中，往往因为时间紧、操作不当等原因，造成支出户的利息不能按规定及时转入财政专户。新制度规定暂付款项是指因临时需要进行基金支付的款项。对于暂付款要从严控制暂付额度并进行申报审批。会计核算年度终了时要结清暂付款，下一年期初重新办理审批手续。新农合基金会计核算制度规定，作为基金经办机构可以向定点医疗机构预付相应的医药费，但不得违规支付其他暂付款项。但实际工作中并未严格按此规定办理，会计年度终了时，并未结清暂付款，而是一直挂在账面上，作为长期挂账处理，时间久了形成呆账[15]。会计处理的不当也会造成会计报表编制的不足。

（四）监管不到位

新型农村合作医疗基金监管不足，挪用、挤占合作医疗基金的现象时有发生。新农合基金会计核算运行中的各环节存在监管不足的现象[16]。2014年4月，重庆市巫山县审计局在社保基金审计的过程中发现，个别社保干部联合会计人员骗取新农合资金的案件，骗取金额30万元。新农合基金很大部分来源于财政拨款，因为多数农民外出打工，常年不在家，利用新农合资金看病的机会很少，于是某些干部便联合会计人员，利用造假的医疗费用凭证，做假账空套资金。此事件一方面反映会计人员违背基本的职业道德操守，也反映出会计工作监管的不到位、记账凭证的审核不严格，监管部门的徇私枉法。

基金使用过程中时发审核不严谨、工作人员违法违纪、恶意套取医疗基金等违法违规行为。而在基金征收环节相关部门未做好数据统计工作，征收管理不足，偷逃、漏缴保费的问题严重[17]。首先，在管理环节，合管办对医保基金的监督处于被动状态。新农合基金管理分散，目前还未开设统一的财政专户，对合作医疗费用的征缴与支付环节缺乏有力的财政监督。会计核算监督的缺失，影响了合作医疗基金监管的正常运行。其次，在基金使用过程中存在监管缺失的现象。如会计核算过程中，因为暂收款科目的长期挂账，给新农合基金的经办部门提供了私设小金库的便利，从而挪用医保基金。最后，会计核算信息未公开透明，缺少了一定的社会监督。由于受编制和经费等因素的制约，一些经办机构会计人员缺乏，存在一人承担多项不相容的工作岗位职责，如既担任基金管理的合管办主任，同时又承担基金收支的审核和批准职责。出纳同时又担任基金会计核算员，这给侵吞、挪用和贪污新农合基金提供了可乘之机[18]。

（五）会计人员专业技能不足

从新农合试点实践经验来看，一些经济落后的农村，新农合会计核算工作仍停留在保管原始凭证的水平，缺乏专业会计人员对原始凭证进行账务处理，更谈不上对会计信息的准确计量。会计账务处理的缺失会导致后续的财务报表编制的不足，影响基金的财务报告信息披露质量[19]。以上情形的出现主要源于会计岗位的设置不足和现有会计人员技能的不足。如河南的部分偏远地区，新农合基金的会计核算工作由非会计人员担任，并且缺乏必要的岗前培训，不能熟练使用会计信息系统软件，专业技能的不足导致不能满足新农合基金经办机构会计核算的要求[20]。

五、提升新农合医疗基金会计核算质量的建议

（一）完善会计科目

为保障农民医疗问题，保证新农合会计制度的正常运行。结合实际工作中会计知识的需要，建议不断地更新丰富会计核算制度。首先，财政部应该增加会计核算科目，尽量出台通用的二级明细科目。针对负债类科目只有暂收款一个会计科目的问题，财政部应该多增加一些应收类会计科目。在基金审核过程中出现审核错误扣减项、预留款、实际拨付款、罚款数、违约金等情况可以分别通过对应的会计科目来核算。其次财政部应该结合各个地区医保核算需要设置统一的记账准则，让基金运行情况更容易表达出来，也让会计人员做账有据可依。然而，对一些不好确定所属类别的会计科目如农民个人缴款收入应根据实质反映情况划为负债类科目。

（二）修正会计核算基础

完全以收付实现制作为新农合会计的核算基础存在一些不足。长期来看，新农合会计核算基础由收付实现制向权责发生制转换是一种必然趋势。但这种转换需要分步进行，逐步实现。在我国医保隐性负债大、经济实力不足的情况下，修正的权责发生制的会计核算原则更适合新农合基金的核算。如当期收到同一个会计期间的款项不应该计入当期，而应该根据实际情况追溯到款项的实际发生期。提前收到计入暂收或暂付款、延期收到冲销暂收（付）款项，而不能收支时直接确认收入或支出。当然，对于政府的财政拨款、医疗救助基金、集体付出收入等也应该根据其所属会计年度进行会计处理。另外，中央财政财政拨款一般当年预拨，次年据实结算。因此新农合基金年初预算时应以实际的参合人数和财政补助标准，确定当年新农合基金的总收入。经办机构也可提前做好预算，根据预算进行该会计期间的收支确认。会计核算基础变更后的对比分析如表2。

因此，修正后的权责发生制满足了新农合的会计核算要求。新农合基金会计核算制度应根据基金业务性质的不同和采纳实质重于形式的原则，以经济业务的不同性质或不同内容来合理选择不同的会计核算基础。

（三）会计处理问题

新制度规定，对于支出户账户的利息收入月末要先转到财政专户存款的这种会计处理方法，徒增了会计人员的工作量。为简化工作量和完善新农合基金的会计核算制度，建议在利息收入科目下增设支出户利息收入和财政专户利息收入两个二级明细科目。会计年度终了时一次性将支出户利息收入转入财政专户存款中。

暂付款是资产类会计科目，和应收账款类科目相似，容易形成账上数额大但是收不回的呆账、坏账。加强对其管理，可以减少挪用资金现象的发生。每年年终时经办机构需根据新农合基金的整体报销情况对下一会计年度基金报销业务量做出支出预算，以年度基金支出报销金额为核定依据重新核定该医疗机构的暂付款。在调整暂付款的拨付标准之前，应先与各定点医疗机构结清以前的款项，防止大量基金积累于此形成呆账。

（四）健全医保基金核算监督机制

1.内部监督

新制度的实施必须有监督工作的有效支撑，才能取得事半功倍的结果。经办机构内部必须建立完善的内部控制机制。如按照钱账分管的原则、出纳与会计职责与岗位互不相容。新农合基金的经办、复核与审批岗位也应由不同的人员担任，保证基金流通运行的安全。当然也应该对新农合基金会计核算的准确性和可靠性进行监督和检查，如定期或不定期对新农合基金的会计核算人员的工作进行检查，并定期实行岗位轮换制度，做好会计人员的交接工作。如果经办机构有条件的话还可成立审计小组，不定期对会计凭证、账簿进行审计，只要内部监督机构有效发挥职责，就能提高会计人员的工作质量，确保会计信息质量的准确性。

2.外部监督

只有内部监管是不够的，要逐步建立相应的新农合基金外部监督机制，采取各种有效的措施对新农合基金会计核算工作进行监督管理，如充分发挥政府的审计部门的监督作用；加快推进相关监管法律体系的建设。只要有法可依，新制度的实施便会更加有保障。除此之外，社会监督也不可缺少，要增强农民自我利益的保护意识，使其积极参加对医疗基金运行的监督，多管齐下监督医疗基金的有效运行。

（五）提高农村医保会计人员的执业能力

1.业务技能培训

新农合基金会计人员自身会计技能不足，即使再完美的会计核算制度也难以得到良好的运用。然而，现在县级的医保会计人员就存在会计知识不足的问题。在这种情况下就需要对会计人员加强岗位培训和继续教育，强化对政策法规的理解和计算机的运用能力。经办机构可以统一组织本机构会计专员进行新制度的学习，新制度不同于权责发生制核算的那些企业，易学易懂，不需要花费太多费用就能使会计人员的业务水平提上去。同样，那些拥有电算化的企业更要对会计人员做好培训。只有会计人员知识准备充分了才能准确核算会计信息，才能进行会计核算的创新。

2.职业道德培训

作为会计人员，承担着新农合基金会计的核算，关系着参保农民医疗基金的运行，除了要有过硬的专业水平，还要有会计的职业道德操守，要求会计人员保持会计工作的独立性，据实进行会计核算。除此之外，会计人员要主动进修，积极参加每年的计从业人员后续教育，为新农合基金会计核算工作的规范性提供有效保障。

新制度的实施暴露出会计核算方面的不足，促使我们认真思考，构建更加合理的会计核算制度。在会计核算基础方面，综合收付实现制和权责发生制的特点来考虑，修正的权责发生制作为会计核算基础更能适应医保基金非营利性以及收付因时间差异带了会计期间错位的问题。在会计科目设置上，希望财政部能根据新农合基金实际业务的需要来设置会计科目，尽可能建立完善的明细科目，只有标准明确，会计核算信息的建立才更加有依据，相对各个县市会计信息才会有可比性。在会计处理方法上，既要便捷又要可操作性强，否则只会徒增会计人员的工作量，更可能造成会计记录违规，以及出现会计核算部门私设小金库的现象。

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工会财务监督暂行办法范文第5篇

——对暂行制度、立法文件及现行规范的实证分析

【摘要】对政府采购行为法律性质的判断关系到政府采购制度的构建。从《政府采购法》颁布之前的暂行制度,到《政府采购法》立法时的立法文件,立法者意图将政府采购行为完全私法化,对《政府采购法》具体规范的实证分析也证实了这一点。

【关键词】政府采购行为;法律性质;立法意图;政府采购法

引言

我国加入WTO后即承诺要开启加入《政府采购协议》的谈判,谈判有两个主要内容,一个是出价清单,即国内政府采购市场的开放程度,另一个即是国内法制的修改完善。后者中最为关键的即是独立、公正的政府采购救济制度的构建。法国将对政府采购的救济全部纳入公法范畴,由行政法院管辖,而我国台湾地区则奉行“双阶理论”,对政府采购的缔约阶段采用公法救济,而对于合同的履行阶段则采用私法救济。

如此明显的差异表明政府采购的救济制度有其特殊性,该特殊性源于政府采购制度本身即为公私交融的一项制度:采购人的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,都表明政府采购制度蕴含着无法摆脱的公法性,而采购的实施方式——合同,又预示着采购人与供货商之间的平等性,加之自由竞争原则对政府采购制度的影响,其私法性又隐隐而现。“双阶理论”正是将缔约阶段解为公法阶段,履约阶段解为私法阶段,从而分别采取了相对应的救济途径;法国《政府采购法典》则将政府采购解为行政合同,因此将其引发的诉讼归于行政法院管辖。

可见,救济制度的选择根源于对政府采购行为的性质判断,而此问题也颇为复杂,因为一般而言,政府采购行为分为两个阶段,第一个阶段是采购合同的缔结阶段——缔约阶段,第二个阶段是采购合同的履行阶段——履约阶段。两个阶段相互区别,各有特点,却又互相联系,难以割裂。“双阶理论”试图将两阶段分别归于公、私领域,因此遭人批评与实践不符,仅为法学家的“拟制”。总之,明晰政府采购制度的性质是我们构建救济制度的前提,本文不打算比较各种观点的优缺点,而试图以法的实证分析为基本方法,首先明晰我国现有的政府采购制度到底性质为何,以此作为将来进一步讨论的基础与原点。

《政府采购法》是我国政府采购制度的根本法,在其颁布之前财政部已建立了一套政府采购暂行制度,在该暂行制度运行的同时,全国人大也开始了立法工作,对《政府采购法(草案)》进行审议和修改,最后,《政府采购法》才于2002年颁布,2003年生效。

对该法颁布之前的暂行制度及立法审议文件的分析,将向我们展现起草者、立法者对于政府采购活动的性质判断经历的一个变化的过程,据此,立法意图将清晰而现。最后再结合该法的具体规范,细化立法者贯彻立法意图的具体措施和手段,以明确之前对立法意图的判断。

一、《政府采购法》颁布之前的暂行制度

财政部于1999年制定了《政府采购管理暂行办法》作为政府采购制度的基本规范,又于同年制定了《政府采购合同监督暂行办法》,详细规定了行政权对政府采购合同的订立、履行的监督,后于2000年制定了《政府采购运行规程暂行办法》,进一步规范政府采购制度的运行。此三个文件即构建了《政府采购法》颁布之前的政府采购制度,并且也一定程度的反映了之后《政府采购法(草案)》起草者的意图。

该制度下,各级财政部门对政府采购活动的监督延伸到各个环节:从预算的编制[1]、缔约的程序[2]、合同内容的确定[3]到履行中或履行后实施效果的检查[4]以及验收后的付款[5]等等。同时,在合同履行之中,双方当事人不得随意变更或终止合同的内容[6],若因为公共利益的需要而要变更或终止合同,则采购机关需要报告财政部门[7],后者有权决定变更或终止合同[8]。最后,政府采购活动的救济,没有采纳缔约阶段和履约阶段的区分,全部纳入了行政救济,即向财政部门进行投诉[9],对投诉结果或处罚结果不服,可以提起行政复议或行政诉讼[10]。

总之,此时的政府采购活动,是在各级财政部门严格监督之下的,以采购机关(以集中采购机关为主)和供货商为当事人进行的采购活动,并且,与此同时,采购机关配合财政部门进行监督[11]。

可见,在财政部门、采购机关和供货商的关系中,财政部门是公共利益的代表者,对财政资金的运用、采购目的的实现、采购效果的实效进行监督,而采购机关与供货商原则上平等协商,若要变更合同需要协商一致,而同时采购机关也有其公法性,若合同的履行威胁公共利益,其有权向财政部门请求行政干预[12]。整体而言,此时的政府采购制度有明显的公法性,也正是因为如此,在救济制度上,仅设置了行政救济,而无私法救济。

二、《政府采购法》起草、审议中立法文件

(一)1999年4月,全国人大财经委员会成立了政府采购法起草组,并于2001年10月22日在第9届全国人大常委会第24此会议上做了《关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉的说明》。其中对政府采购活动的性质解释如下:

政府采购本身是一种市场交易行为,在采购合同订立过程中,不涉及行政权权力的行使,购销双方的法律地位是平等的,因此,政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到,政府采购资金属于财政性资金,采购的目的是为了公共事务,政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能,因此,政府采购合同又不完 全等同于一般的民事合同,需要在明确适用合同法的前提下,对政府采购合同的有关特殊问题作出规定。为此,草案第四条中规定:“政府采购合同适用合同法和有关法律”,“本法另有规定的,按本法规定执行”,并对合同管理、合同履行、合同变更等作了必要的特别规定。例如,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。省级以上人民政府发现政府采购合同继续履行将严重损害国家利益和社会公共利益的,有权决定变更、中止或终止合同等。

起草者在认定政府采购合同当事人的平等性的前提下,强调了该合同不完全等同于一般的民事合同,因此在草案中规定政府采购合同适用“合同法和有关法律”,具体规定了合同内容不得被合同当事人单方变更,并且赋予省级以上人民政府权力变更、中止或终止合同的权力。

可见,相比于前述暂行制度,起草者在《草案》中减低了对政府采购活动的行政性判断:明确指出了双方地位的平等性及合同法的适用,后者就间接导致了民事救济制度的引入;同时,将最初分散到各级财政部门的合同内容变更、终止权收归省级以上人民政府,降低了财政部门对政府采购活动的监管,另外,对采购当事人的称呼也由之前的“采购机关”改为了“采购人”。总之,起草者希望将政府采购活动更多的交还给采购当事人以平等主体身份处理。

(二)经过上次会议的讨论,全国人大常委会于2001年12月24日进行了第25次会议,会上法律委员会做了《全国人大法律委员会关〈于中华人民共和国政府采购法(草案)〉修改情况的汇报》,在报告的第15项中对关于政府采购活动的规定作出了新的修改:

十五、有些常委委员、地方、部门、专家提出,在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。因此,法律委员会建议作出如下修改:

(一)将草案第四十三条修改为:“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”

(二)在草案第四十三条中增加一款规定:“采购人可以委托采购机构代表其与供应商签订政府采购合同。由采购机构以采购人名义签订合同的,应当提交采购人的授权委托书,作为合同附件。”

(三)将草案第五十条修改为:“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。”“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担损害赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。”

(四)删去草案第六十八条第一款第(二)项有关供应商中标、成交后不与采购人签订采购合同要由行政机关给予处罚的规定。

此次修改首先明确了政府采购合同原则上适用“合同法”,而非前述《草案》的“合同法和其他法律”,并且取消了省级以上人民政府的干预权,而要求合同当事人在合同履行危害公共利益时自行协商后决定变更、中止或终止,并规定了赔偿责任。另外,还明确了采购人与采购机构之间的民事关系。

之后在全国人大常委会2002年6月24日的第28次会议上,法律委员会作的关于《政府采购法(草案)》的两个报告[13]都没有再对政府采购合同的性质问题做出实质性的修改。

可见,相比之前的制度和《草案》,对于政府采购活动的性质,立法者倾向于更强的私法性:确立了采购人与中介机构之间的民事关系,而且直接删除了公法法源和行政干预权,就连威胁公共利益的情形,也交由当事人按照合同法处理,并且规定了无偏向性的赔偿责任。总之,是将政府采购活动完全推向了私法。

比较最初的暂行制度以及两份立法文件,对于政府采购行为的法律性质问题,可以看到立法意图的一个明显的转变:由公法性强势下的公私兼顾(暂行制度),到公私平衡(草案),再到全面地私法化(草案修改稿)。值得注意的是,如前所述,政府采购制度由于其采购主体的公共性、采购目的的公益性及采购资金的财政性,而拥有与生俱来的公法性,但我国的《政府采购法》立法意图却将之完全推入私法,此种做法是值得玩味的,为了更加肯定此种立法意图的转变,下面将对《政府采购法》的实证规范进行分析。

三、《政府采购法》的具体规范

前述的暂行制度确定了这样的一套法律关系:采购机关与供货商缔结采购合同,该合同名义上是民事合同(因为双方都不得自行变更内容);但财政部门,在采购机关的配合下,拥有广泛的监管权,对合同的缔结、履行、付款进行全面的监管,甚至在公共利益要求之下,可以介入合同之中对合同进行变更、中止或终止,履行过程中及履行完成后,财政部门都有权进行监督检查;对该法律关系中的纠纷进行救济,仅依靠行政途径,即投诉——处理——行政复议或诉讼。

从实证角度看,《政府采购法》的颁布使政府采购的调整规范由前述的各个《暂行办法》转为了《政府采购法》。该法重新确立了一套法律关系,与前相比,主要体现为以下几点不同:

  (一)当事人民事主体地位清晰化

直观上看,暂行制度下的当事人为采购机关和供货商,而《政府采购法》中则为采购人、采购机构和供货商。除了用词上的变化外,更重要的是其实质内涵上的变化。

所谓的采购机关,并非真正的采购单位(用户),而是“政府采购的执行机构,负责各项政府采购活动的组织和实施。采购机关分为集中采购机关和采购单位”[14]。“集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订,也可以由集中采购机关会同采购单位(用户)与中标供应商签订。分散采购项目的合同由采购单位(用户)与中标供应商签订。”[15]

对比《政府采购法》中的当事人规定,原采购机关实际上相当于现在的采购机构,“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。”[16]此处明显可知,采购机构仅为非营利的事业法人。不仅如此,“采购人依法委托采购机构办理采购事宜的,应当由采购人与采购机构签订委托协议,依法确定委托的事项,约定双方的权利义务。”[17]结合前述的立法文件中,立法者认为“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。”可见,采购人与采购机构的关系已经完全转变为民法中的委托关系了,采购人与采购机构也皆为民事主体。由此,暂行制度中的采购单位(用户)则走上前台,化身为采购人,与供货商订立合同。

在《政府采购法》中,采购人于合同订立之前,并未享有不容于民事主体平等地位的任何特权,其所享有的权利仅限于第22条[18]、第23条[19]规定的要求供货商符合必要标准的权利和要求供货商提供必要文件的权利。此种权利皆不违背主体之间的平等性,普通的民事合同主体之间,若一方当事人故意隐瞒与合同订立有关的重要事实或提供虚假情况,依据《合同法》第42条第2款也是要承担损害赔偿责任的。因此,可以推知《政府采购法》中的采购人与供货商,在缔约阶段,拥有平等的法律地位,同为民事主体。

不仅如此,在政府采购 合同的履行阶段,《政府采购法》直接规定“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”[20]此条为第5章“政府采购合同”的第一条,统摄该章其他条款,体现出政府采购合同的主要法源乃是合同法,合同双方处于平等地位。另外采购人若需要追加采购内容,也需订立补充合同,[21]此也体现了履行过程中当事人的平等地位。特别是,当合同的继续履行威胁公共利益时,采购人或行政机关也无权单方面变更、中止或终止合同的履行,而应该由合同双方按照合同法的规定协商解决。[22]此种制度设计剔除了行政权在合同履行中进行干预的可能,再次肯定了履行过程中合同当事人的平等性。

总之,相比暂行制度中对合同当事人地位的模糊界定,《政府采购法》明确肯定了在缔约阶段及履约阶段,当事人都享有平等的地位,其民事主体的地位得以清晰化。

(二)财政部门监管职权缩限

暂行制度下财政部门拥有巨大的监管权力,该权力不仅对缔约阶段进行监督,在履约阶段、验收之后采购内容的实际运作等亦进行监督检查,甚至是介入采购合同之中对其变更、中止或终止。而《政府采购法》则仅赋予财政部门极为有限的监督权,其集中规定在第59条[23],该条统摄其后的第60、61、62、63、64、65、66条。

整体来看,财政部门的监督主要针对“政府采购人员的职业素质和专业技能”以及“采购范围、采购方式和采购程序的执行情况”,即其针对的范围仅限于缔约阶段,而不再监督履约阶段,更没有对验收后继续监督。至于当公共利益受到威胁,而介入合同之中,对合同进行变更、中止和终止的权力,如前所述,在《政府采购法》中交由合同双方当事人按照合同法协商解决。

总之,《采购法》仅赋予财政部门监督当事人在缔约阶段严格依照该法规定的方式和程序缔结合同,相比于《暂行办法》,该权力大大缩限。

(三)政府采购行为救济制度的完全私法化

暂行制度下的救济制度规定如下:

《政府采购管理暂行办法》

第四十一条 政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。

第四十八条 对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

《政府采购法》的救济制度规定如下:

第五十二条 供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑。

第五十五条 质疑供应商对采购人、采购机构的答复不满意或者采购人、采购机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。

第五十八条 投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的,可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

可见二者都基本采用了“投诉——行政复议或行政诉讼”的路径,但差别之处在于前者的救济事由为“自己的合法权益受到损害”,后者则在“质疑”这一前置程序中就将救济事由限制为“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”,据此其后的“投诉——行政复议或行政诉讼”的救济制度也仅能救济由此事由引发的纠纷。而此救济事由都只可能发生于政府采购合同的缔约阶段,即合同签订之前,也就是说,《政府采购法》规定的行政救济制度的适用范围仅限于政府采购的缔约阶段,而不包括履约阶段。

那么,既然缔约阶段适用行政复议和行政诉讼,是否意味着缔约阶段双方当事人的关系是不平等的公法关系呢?不然,其实此处的行政复议或行政诉讼的客体并非采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为,而是供货商向财政部门提出投诉后,财政部门的答复处理行为,而此行为当然属于行政行为,当然应该纳入行政复议和行政诉讼的管辖,也正因为如此,恰恰否定了采购人决定与哪位供货商签订合同的决定行为的公法性。

可以说,此处的行政复议和行政诉讼并非政府采购行为的司法救济制度,而仅是对财政部门处理行为的司法救济制度[24]。因此,不能如一些学者所认为的据此可以判断政府采购缔约阶段为公法关系,最终得出结论认为我国的政府采购制度也是双阶理论的运用[25]。相反,其实缔约阶段出现的行政复议和行政诉讼都不是针对政府采购行为的司法救济。

那么,对于缔约阶段,是否还规定了其他的司法救济制度呢?《政府采购法》第79条给出了答案:

第七十九条 政府采购当事人有本法第七十一条[26]、第七十二条[27]、第七十七条[28]违法行为之一,给他人造成损失的,并应依照有关民事法律规定承担民事责任。

联系该条中提到的第71、72、77条,可以发现,此三条涉及的所有行为都仅可能发生于政府采购的缔约阶段,而对于这些行为引起的损害,依据第79条,所有当事人都应该按照“民事法律规定承担民事责任”[29]。

至此,可以明显的看出,《政府采购法》对于缔约阶段的纠纷,实质上设置的司法救济依然是民事性的,非行政(公法)性的。至于供货商提出质疑、进行投诉以及财政部门作出处理的行为,其实属于财政部门的监管行为,不属于司法救济。

至于合同缔结之后的履约阶段的司法救济,《政府采购法》并未作出任何特别规定。因此,依据《政府采购法》第43条的规定,该阶段的司法救济自然是适用合同法,依照民事合同的救济制度进行救济了。

综上可以看出,对于政府采购行为的缔约阶段,《政府采购法》表面上设置了行政复议或行政诉讼制度,而实质上依然按照民事途径解决;对于履约阶段的纠纷,则完全按照民事合同的救济制度处理了。可见,《政府采购法》下的司法救济制度已经完全的私法化了。

如前所述,相比之前的暂行制度,《政府采购法》,一方面,明确地肯定了当事人的民事主体地位,因此确定了该法律关系的民事性;另一方面,还缩减了财政部门的监管权,使其仅仅监督当事人在缔约阶段是否严格按照法定程序选取供货商缔结合同;最后,在司法救济上完全民事化,此点也与其所肯定的当事人民事主体地位相契合。

因此,《政府采购法》之下的政府采购法律关系体现为:采购人、采购机构与供货商之间通过签订合同建立平等的民事法律关系;财政部门作为政府采购行为的监管部门,仅监督当事人在缔约阶段严格遵守《政府采购法》、《招标投标法》规定的方式、程序,而不再监督合同的履行过程和结果。

四、结论

最后,可以认定,政府采购的调整规范由暂行制度过渡到《政府采购法》,其所带来的规范的转变源于起草者、立法者体现于立法文件的内在意图的转变,即政府采购行为不是公法行为,而是私法行为——“在政府采购活动中,采购人与供应商处于平等的法律地位,双方应当按照平等、自愿的原则订立采购合同。采购人委托采购机构与供应商签订合同的,应当出具授权委托书。采购合同履行中出现问题,应由双方当事人按照合同法的原则进行变更、中止或者终止合同或者通过司法程序来解决,不宜由政府直接干预合同的变更和履行。”——缔约阶段如此,履约阶段亦如此。实证规范上,当事人地位的民事化、财政部门监督权的缩减以及司法救济制度的完全私法化,都最终肯定了政府采购行为的私法性。联想到政府采购制度无法回避的公共性,该结论不免让人困惑。

难道公共利益就不需要维护吗?为了维护公共利益,难道就不能赋予行政机关特权吗?正如于安教授所言:“采购人和国家机关监督干预合同履行的必要性, 源于供应商所履行的义务内容具有强烈的公共性质。供应商义务履行中的瑕疵, 往往不是违约制度提供的补偿所能够平衡的。为了防止和制止这些瑕疵的出现, 当然也是为了保护和维护公共利益, 在法律上需要有相应的监督干预授权制度和防止采购人和有关部门滥用权力给当事人造成损失的损失赔偿制度。简单地以合同自由为由来拒绝这些权力, 是不现实和非理性的。”[30]

【注释】

[1]《政府采购管理暂行办法》第7条第2款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第14、15、16、17 、第25条第2款。

[2]《政府采购管理暂行办法》第7条第3款、第35条,《政府采购运行规程暂行规定》第18、19条,第25条第3款。

[3]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第2条,《政府采购运行规程暂行规定》第20条。

[4]《政府采购管理暂行办法》第35条,《政府采购合同监督暂行办法》第10、11条,《政府采购运行规程暂行规定》第25条第5款。

[5]《政府采购管理暂行办法》第39条,《政府采购合同监督暂行办法》第9条,《政府采购运行规程暂行规定》第23条、第25条第5款。

[6]《政府采购管理暂行办法》第37条采购合同当事人应当全面履行合同规定的义务,任何一方不得擅自变更或者解除合同。合同当事人协商一致需变更合同实质性条款或订立补充合同的,应当报送财政部门备案。

《政府采购运行规程暂行规定》第21条:政府采购合同依法签订后,合同当事人(甲乙方)应当按照合同约定履行各自义务,任何一方不得自行变更或者解除合同。

在合同履约过程中,需要变更有关条款时,合同当事人应当协商一致。采购合同变更时如原合同金额超过了预算额度,应当报同级财政部门批准。采购合同中止,应当报同级财政部门备案。

[7]《政府采购合同监督暂行办法》第5条:政府采购合同需要变更的,采购机关应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机关。

第6条:政府采购合同履行过程中,因某些特殊情况需要终止合同的,采购机关应当将终止合同的理由以及相应的措施,及时书面报政府采购管理机关。

[8]《政府采购管理暂行办法》第36条:财政部门发现正在进行的政府采购严重违反规定,可能给国家、社会公众和当事人利益造成重大损害或导致采购无效的,应当责令采购机关停止采购,并及时作出处理。

[9]《政府采购管理暂行办法》第41条:政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害,可以向财政部门提出书面投诉。财政部门应当在收到投诉书之日起30日作出处理。

[10]《政府采购管理暂行办法》第48条:对财政部门作出的投诉处理或者处罚,当事人不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

[11]《政府采购管理暂行办法》第8条:财政部门不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动。采购机关应当加强本部门、单位采购工作的管理,支持和协助财政部门依法履行职责。

[12]同引7、11.

[13]《全国人大法律委员会关于《中华人民共和国政府采购法(草案)》审议结果的报告》、《全国人大法律委员会关于政府采购法(草案)、中小企业促进法(草案)、安全生产法(草案)、科学技术普及法(草案)、清洁生产促进法(草案)主要问题修改意见的报告(书面)》。

[14]《政府采购运行规程暂行规定》第7条。

[15]《政府采购运行规程暂行规定》第20条第2款。

[16]《政府采购法》第16条。

[17]《政府采购法》第20条。

[18]第22条,供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(一)具有独立承担民事责任的能力;(二)具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度;(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;(四)有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录;(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录;(六)法律、行政法规规定的其他条件。

采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

[19]第23条,采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查。

[20]《政府采购法》第43条第1款。

[21]《政府采购法》第49条:政府采购合同履行中,采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可以与供应商协商签订补充合同,但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

[22]《政府采购法》第50条第2款:政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的,双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任,双方都有过错的,各自承担相应的责任。

[23]第59条政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是:(一)有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况;(二)采购范围、采购方式和采购程序的执行情况;(三)政府采购人员的职业素质和专业技能。

[24]司法实践中也是如此,供货商提起行政诉讼针对的皆是财政部门处理投诉的行为,而非采购人选取供货商的行为。比如“原告浙江金克空调系统工程有限公司与被告宁波市鄞州区财政局税务行政处理一案”、“赣州金诺电器有限公司不服赣州市章贡区财政局投诉处理决定一案”。

[25]王锴,《政府采购中双阶理论的运用》,载《云南行政学院学报》2010年第5期,145-149页。另外,台湾法学家陈新民也在其《中国行政法学原理》中提到如此观点。

[26]第71条采购人、采购机构有下列情形之一的,责令限期改正,给予警告,可以并处罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由其行政主管部门或者有关机关给予处分,并予通报:(一)应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的;(二)擅自提高采购标准的;(三)委托不具备政府采购业务资格的机构办理采购事务的;(四)以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的;(五)在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的;(六)中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的;(七)拒绝有关部门依法实施监督检查的。

[27]第72条采购人、采购机构及其工作人员有下列情形之一,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,处以罚款,有违法所得的,并处没收违法所得,属于国家机关工作人员的,依法给予行政处分:(一)与供应商或者采购机构恶意串通的;(二)在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的;(三)在有关部门依法实施的监督检查中提供虚假情 况的;(四)开标前泄露标底的。

[28]第77条供应商有下列情形之一的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)提供虚假材料谋取中标、成交的;(二)采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的;(三)与采购人、其他供应商或者采购机构恶意串通的;(四)向采购人、采购机构行贿或者提供其他不正当利益的;(五)在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的;(六)拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的,中标、成交无效。