为政以德范文第1篇

关键词:孔子；为政以德；思想

早在两千多年前的诸子各家，在推出自己的政治主张时，就表达出对清廉政治的向往。作为中国传统文化重要组成部分的儒家学派的创始人孔子，可以说是廉政思想理论的倡导者，他主张仁政德治的同时，“礼治”却始终贯穿其中。孔子在充分借鉴西周初期“明德慎罚”思想的基础上，主张以德治国。用道德手段来达到治国安民的目的，对后世封建统治阶级产生了深远的影响。在《论语.为政》篇中，孔子把实行德治放到了治国的核心地位，他说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”，这种思想在当时虽未被认同，但却为西汉以后的历代统治者提供了一条治国良策。

一、“为政以德”思想的提出

在孔子看来，社会的发展与进步是必然的，而且每一种进步，都是以前一种社会形态为基础而自然孕育的，所以他说：“殷因于夏礼，所损益可知也；周因于殷礼，所损益可知也；其或继周者，虽百世可知也。”(《论语.为政》)但国家的兴衰，政权的存亡，则主要取决于统治集团是否贤明。认为只有统治集团的贤明，才能够实施“爱民、惠民”、“使民于义”的德政，反之，则实行暴政，必然会导致天下大乱，最终丧失政权。所以，对于商汤伐桀、周武伐纣给予了肯定，认为“德丧”，是夏桀、商纣失去天下的根本。同样，对于春秋社会的那场混战，权力倾轧的局面，孔子认为是“礼乐崩坏，天下无道”的结果。为变天下无道为天下有道，孔子周游列国，提出了“为政以德”的政治思想，企图通过对西周社会制度的“改良”(即损益)，为新兴的封建领主阶级开劈一条治国平天下的政治路线。

二、礼治，是实现“为政以德”的根本保证

礼治，是孔子“为政以德”思想的具体施政纲领，更是“为政以德”思想得以实现的根本保证。孔子认为必须通过教化来开启天下人之“仁”心，通过人的道德自觉来实现礼治，因此，他特别强调个人的道德修养，并进一步论述了“仁”与“礼”的辨证关系，指出，“仁”是“礼”赖以存在的灵魂，“礼”是“仁”的具体表现形式。失去“仁”则“礼”无存在的意义，反过来，没有“礼”的规范制约，则“仁”无法表现亦无以保证，同样发挥不了作用。因此，他说：“礼云礼云，玉帛乎哉?”(《阳货》)，“人而不仁如礼何”?指出一个人，如果不“仁”，即使知“礼”，也不过上虚伪的摆设罢了，充其量是一个伪君子。礼的存在与巩固，要以人的道德自觉为基础，并举例说：“其为人也孝悌，而好犯上者鲜矣。不好犯上而好作乱者，未之有也。君子务本，本立而道生。孝悌也者，其为仁之本欤”(《学而》)。“孝悌”是仁之本，而“犯上”与“作乱”，乃大逆不道之举，为“礼”法之所不容，一个人，如果具有“孝悌”这样的仁心，就自然不会产生“犯上”的动机而作乱。因此要想成为真君子，则必须以仁为本，修心养性。反过来，一个人若徒有仁德之心，而不“修礼”，则同样难成君子。他说：“恭而无礼则劳，慎而无礼则葸，勇而无礼则乱，直而无礼则绞”。(《泰伯》)一个人，如果只有恭、慎、勇、直等德性而不知礼，则其行为无以指导、规范，他的仁德不仅表现出来，甚至会事与愿违，走向反面，因而，“礼”自然应成为君子修心养性的基本内容之一，知礼的程度，标志着君子德性修养程度。

三、“以民为本”是“为政以德”的政策纲领

“以民为本”，是“为政以德”思想的政策纲领，要求当政者在制定具体的“使民”政策时，必须充分考虑民众的利益，不过度的“伤民”、“害民”，而尽可能地“利民”、“惠民”，给民众提供一个相对宽松的修养生息的政治环境，绝不能与民争利而厚征敛聚，剥削过度。因此，他极力反对季孙提高对农民征收税率的做法，指出：“君子之行也，度于礼。施取其厚，事举其中，敛以其薄”(《左传.鲁哀公十一年》)；在回答子张“如何从政”的提问时，提出了要“因民之利而利之”，“择可劳而劳之”(《尧曰》)的“役民主张”；不仅如此，孔子更进一步提出对百姓要“富而后教”：

子适卫，冉仆。子曰：“庶矣哉!”

冉有曰：“既庶矣，又何加焉?”曰：“富之。”曰：“既富矣，又何加焉?”曰：“教之”(《子路》)

所谓“教之”，就是要通过教化手段。提高百姓的文化素质和道德修养，使百姓能够正确理解当政者的“善政举措”，自觉自愿地服从统治，拥护统治。他反对用单纯政令刑罚强迫百姓顺从其统治的做法。尖锐地指出：“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴，慢令致期谓之贼，犹之与人也，出纳之吝谓之有司(意即有失身份)。”(《尧曰》)并将此谓之“四恶”而加以批判。

孔子只所以提出要“以民为本”，是他认识到了民心是政权的基础，人民主宰历史的真理。因此他提出了著名的“载舟覆舟”论断：“丘闻之，君者舟也，庶人者，水也，水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣!”(《荀子.哀公》)，这在春秋时期，是难能可贵的。正因为孔子看到了人民的力量，所以他告诫当政者，“足食、足兵、民信”是治理好国家的3个基本要素，尤以“民信”最为重要。

子贡问政。子曰：“足食、足兵、民信之矣。”

子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先?”曰：“去兵”。子贡曰：“必不得己而去，于斯二者何先?”曰“去食。自古皆有死，民无信不立。”(《颜渊》)

四、“德主刑辅”是“为政以德”的法治理念

孔子的“为政以德”思想，并不排斥以政令刑罚为基本特征的法律手段，而是认为，法律作为一种明辨是非，教人“可为与不可为”的国家强制手段，本身必须符合“仁”的原则和“礼”的规范要求，只有这样，才能惩罚得让百姓诚服而自觉维护统治者的意志，否则，“礼乐不兴则刑罚不中，刑罚不中则民无所措手足。”(《子路》)并且他进一步指出，法律，只是治理国家的一个辅助手段，而不是根本。统治阶级只有将其政治统治建立在道德教化的基础上，培养起符合其统治意志的社会道德观念，依靠人的道德自觉，才是保障天下太平的根本。所以，他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”(《为政》)就是说，单靠法律禁令来引导百姓，用刑罚来强迫百姓的行为，百姓只会为避免犯罪受罪而被迫遵守法令，并没有犯罪的羞耻感，但若用道德教化来引导百姓，用礼制来约束百姓的行为，百姓就会有了羞耻之心，就会自觉地走上正道，(即维护统治者的统治，遵守统治者的统治秩序)。他的这种思想，对于我们今天的法制工作和社会治安综合治理工作，仍然具有相当重要的借鉴意义。

为政以德范文第2篇

无论是儒家，还是法家,既然代表谁就替谁说话,说明都不是大公无私，都有私。既然如此，“私”也可以分成反动的和先进的，不能一概否定！

法家的私比儒家还多一些。最有代表性的人物不是著书立说的书生，而是秦始皇。他的下属投其所好——

有一次，王翦带着六十万大军出征，秦始皇亲自送到咸阳城外的灞上。王翦在临走的时候，要求秦始皇给他很多的美田良宅和园池。后来,又派人给秦始皇捎信儿，要求给一些园池让子孙用。

司马迁在 《史记·白起王翦列传》中写了这个史实之后，并没有记载秦始皇给了王翦多少田宅园池，不过，他却记下了“始皇大笑”，还有就是下面这段对话：

有人对王翦说：“将军这样要赏赐，是不是有些过分了？”

王翦说：“不然.秦王怀疑人，不相信人.现在秦国的甲士全让我带出来，国内都没什么兵了。如果我不多多地要求田宅，不考虑在秦国的子孙，表示自己坚定地安于秦国的生活,那不是让秦王坐在那里整天怀疑我吗？”(当时秦始皇还没有称帝，所以是“秦王”。)

这种法家式的私，在当时确实是很先进的，不然,秦王就不可能扫平六王，一统天下。

但是，这种私的先进性只能维持很短一段时间：秦始皇死去不久，天下就乱了。

西汉延续了215年，东汉延续了196年，中间只隔了17年.所以，两汉的先进性远远大于秦帝国。www.133229.CoM德制学选社会是军事帝国之后出现的先进社会(参见第1-2节、1-3、2-5节)。

法制钱选靠的是产业金钱，当然有“私”；德制学选靠的是知识学养，也不是“无私”：知识学养的目标是中举，最好是当状元,在两汉叫举首。

第一个举首董仲舒，也象王翦一样，有自己的舍园，担任过许多重要职务。第二个举首公孙弘，比董仲舒得到的好处还大：他是中国历史上第一个布衣宰相,还被封了侯。

“假公济私” 肯定是不好的。

“假私济公”却是每一个成熟的社会制度的特征[1]。

现代人常把市场说成“看不见的手”，就是这个意思：在法治制度的保障之下， 个人的“私”恰巧与社会的“公”相一致。

仁政不是不要法，而是在法的基础上还要“德”，也就是得人心。

法家也不是光靠法,秦始皇也要得人心，只不过他不是靠着“德” 来得人心，而是靠着物质赏赐得人心：王翦向他要田，要宅，要园，要池,他反而更相信王翦。

“德”其实也建立在物质分配的基础之上，只不过不是凭着个人的喜怒来分配，而是靠“礼”来安排：地位高的人，物质享用多一些是守礼，地位低的人，物质享用少一些也是守礼。

如果地位高的人把本该由自己享用的东西给一些下级，这就是“德”：下级感到了上级的特殊关怀，就会从心里与上级相配合，相协调。

刘备摔孩子的故事体现了这种上下关系：

赵云是刘备的大将，刘备的儿子是他将来的“主公”，历尽千辛万苦，舍生忘死地把这孩子救出来，对他来说是“克己复礼”，记在功劳薄上，将来按功行赏，也就够了。

可是，刘备把自己本来应该享受的“服务”(保卫儿子)，说成享用得太多，几乎为此损失了一员大将。这就在心理上把自己的利益分了一些给赵云：在刘备的心里，孩子不如赵云重要。

赵云怎么能不感恩戴德呢？现代的术语叫“凝聚力”。

正象孔子所说：“从事政治得人心，就象北极星一样有吸引力：北极星在天空不动地方，别的星星都围绕着它。”原文是：“为政以德，譬如北辰：居其所而众星共之。”(《论语·为政0201》)

如果没有 “礼”，赵云就会想：你摔孩子算什么？我的性命就值这么点儿？咱俩还是讨论讨论“服务价格”吧！

现代以来,在没有“礼”的社会中，大家所能接受的东西只有“均衡价格”。

即使领导对下级表现出关心，还是常常出现“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”的情况：“骂娘”的人认为，虽然我在吃肉,可是你吃的是山珍海味……

光是骂一骂，还算“良民”；对于铤而走险的人，就不能不靠“法”了。

法家不是不要德，而是德少法多，因为法家不重视礼义的作用。

儒家不是不要法，而是德多法少，因为儒家重视“礼”，所以就找到了一种方法：“不用赏赐而使人们循规蹈距，不用动怒而使人们害怕惩罚。”(译自《四书·中庸》第33章)

德治与法治在一定的环境资源条件下可以相互替换，环境越宽松,越可能采用法治：如果秦始皇的子子孙孙都能不断扩大赏赐的数额，就用不着德治。欧美社会中以法治为主，也是因为能够不断扩大赏赐的数额，只不过不是由首相或总统进行赏赐，而是由生产经营的利润进行赏赐，经济学上称之为“市场回报”。王翦从秦始皇那里也是得到回报，王翦带兵打仗，也是一种经营。在欧美社会中，如果市场回报不足,法治秩序就难以维持,所以各国政府都千方百计促进经济增长，保证市场回报。全球环境问题屡议不果，原因就是与市场回报比起来,各国政府认为：环境是第二位的问题。

德制学选社会对环境的破坏速度大约是法制钱选社会的二十七分之一(参见第4-2节)，原因有两个，一是管理成本较小，二是在天人合一的儒家思想指导下，政府首脑必须畏天命，不敢把环境问题放到第二位。

中国早在秦汉之际就必须用德治为主替换法治为主，主要原因是环境资源条件淘汰了成本太大的管理模式。汉武帝之所以独尊儒术，关键是他的祖父汉文帝采用放权让利的政策，到了他的父亲汉景帝就出现了资源短缺，引发七国之乱。

用经济学的术语来说，交易成本中抗灾所占比例越大,越需要以德治为主；交易成本中抗灾所占比例较小,则不妨以法治为主。

近代以来的法，和法家们所说的法，已经很不一样了。

“法律”只为平等的人们作出规定，不承认人间差异，只承认财产差异；有的人认为财产差异不公正，所以就骂娘。

“礼”不但为平等的人们作出规定，也为不同等级的人们作出规定。

法律没有规定不许做的，无论怎么做，都不违法。除非修订法律。所以现代法治的无序内驱力较大，管理成本也较大。

礼没有规定可以做的，要有足够的根据才能去做，不然就是违礼。无序的内驱力较小，管理成本也较小。

礼和法都不是个人说了算，不是人治。西方立法和执法分得很清楚；中国立礼和守礼分得更清楚：礼常常不是同一代人制定的，其中的主要成分可以上溯到久远的历史积淀，最近期也有“祖法”制约。

一代人往往分不清什么样的安排可以“假私济公”，弄得不好就成了“假公济私”，或是“假”全人类之“公”，“济”一代人之“私”，破坏了后代的生存环境。

德治为主，对中国政治来说，不但是经过历史筛选的屡试不爽的经验，而且将会有助于探索全球可持续的管理模式。如果不用德治为主替换法治为主(不是不要法治)，那么只能在下述两种情况中择其一种：一是继续法治下法制钱选的全球化过程，牺牲生态环境；二是放弃大一统的社会文明或诉诸乌托邦(参见第2-5节关于后现代的讨论)。

只有用德治(礼治)为主替换法治为主，才可能既保护全球生态环境，又维护大一统的文明社会，不妨称之为德制兼容法制的全球化(参见第1-4节)。

德制与法制的共同点是承认基层的自组织，承认基层组织的所有权。不同点是价值体系：德制重视敬宗收族,所有权以宗族为单位，土地价值高于加工产品的价值。法制则要拆散宗族,所有权以自然人和法人为单位，随着产业升级,加工产品和服务的价值逐渐凌驾于土地价值之上。

“始于1978年的经济改革，一直试图绕开‘所有权’这个足以从根本上动摇人们对于‘社会主义制度’信念的问题——因为‘社会主义’经济制度的本质特征(即用来进行识别的特征)一直被理解为‘生产资料公有’——但由于改革每深入一步，都要受到这一问题的困扰，政府和‘奏折派’经济学家就发明了许多富有 ‘中国特色’的词汇和方式，使社会资源非国有化……但是在社会纪律非常松驰和随意的情况下，这一系列在 ‘所有权’边缘所作的改革，都被一些掌握经济、社会和政治权力的 ‘内部人’利用来开展寻租活动，以牟取私利。”[2]

上述这种恶效率可以用另一种形式表现出来：始于十六世纪的市场经济和十八世纪的工业革命，一直试图绕开“可持续”

这个足以从根本上动摇人们对于“市场机制”信念的问题——因为用来识别“市场机制”的特征一直被理解为“生产资料私有”——但由于市场每深入一步，都要受到向外转嫁危机的困扰，各国政府和“一阶均衡派”经济学家就发明了许多富有“市场特色” 的词汇和方式，使生态资源经济化……但是在无限责任非常松驰和随意的情况下，这一系列在“可持续”边缘所作的修补，都被一些掌握经济、社会和政治权力的“有限责任公司(法人)”利用来开展转嫁危机活动，最后转嫁给生态境，以牟取法人或自然人的私利。

个人的行为内驱力不是追求效率，而是追求温饱和覆盖他人(参见第4-5节表二)：只要不是懒汉，温饱之后一定追求排他性地占有他人时间。 如果追求效率有助于覆盖他人,个人就会追求效率；否则就要寻找其他的路径增大覆盖。资源不足,或法制不健全，都会引发生理覆盖：中国的扩地导致秩序紊乱，“淮桔(良性市场)成枳(恶性市场)”(参见6-3节)；西方扩地引发生态灾难，也会“淮桔(征服自然)成枳(群体难以延续)”。

介于公有制与私有制之间的宗族制(无限责任)，有可能不依赖物质效率而扩大覆盖。 德制学选可以兼容法制钱选，宗族制并不排斥私有制，圆融之后不妨称为大公制[3]。

德制学选和法制钱选是组织管理(含资源配置)的两种可互相替代的手段(参见第1-2节表一)。这两种制度的边际替换发生于一定程度的严酷环境之中，即资源与环境容度警戒线附近：相对严酷的环境使得灾害消耗量达到一定程度，法制钱选就会被德制学选替换。实证的例子是西汉的“名田”被“代田”替换。中国在德制学选之前的原始积累也是圈地运动：圈地之前无名，圈占后以某一家的姓来命名，就成了“名田”，也就是现代所说的确认所有权[4]。西汉的圈地运动没有像后来的西欧那样被社会接受，是因为环境气候条件比较严酪，后果太惨：“天下虚耗，人复相食”。最后，名田不得不改为代田：有多余劳力的人可以多种，但不是永远不变，种不了就要给别人种(《汉书·卷二十四上·食货志》)。

聚族而居的村落可以保证代田总是落在同宗族的后代手中。 宗族的发展是中国的环境条件决定的，宗族制不过是以群体为单位的私有制。宗族成员的流动性远远小于个体或小家庭，所以族人珍惜土地和生态环境的可持续性。这样，土地的价值相对来说就比较高。

德制学选是环境条件筛选出来的：“由于中国的年均灾害消耗量大于西欧，所以政府抗灾及平衡负效果的效益较大：遇上灾年，‘田主“自顾不暇，势难赡及佃户”，因而扩大了政府的赈济面’；又由于中国的构型文字使得科举政府的管理(含人才选拔)费用的增加较少，因此中国分层的效益增加在汉初就超过了管理费用的增加。也就是说,科举政府首先在中国萌生，是出于纯粹的经济原因；与此类似，科举政府在后来不断发育、成长，也是出于纯粹的经济原因。”[5]

科举政府与计划政府的重大区别是制度基础和制度导向：科举政府的基础是宗族，制度导向是安居乐业，主要依靠为政以德来管理；计划政府的基础是党委，制度导向是提高生产力，主要依靠革命教育和革命运动来管理。 在达到温饱之前，这两种导向在操作上的区别只是“便步走”(允许各宗族因地制宜)和“齐步走”(党委都要学大寨)的区别，但是在达到温饱之后，这两种导向泾渭分明。 坚持提高生产力，就不能不向法制钱选开放,把革命教育革命运动的管理方式转型为法治为主的方式，如果法制建设不到位，实际上是无法管理。如果不以提高生产力为目标，以安居乐业为目标，就不必模仿西式法制，可以利用传统的制度资源，如敬宗收族。计划和市场都会鼓励频繁的拆迁和重复建设，坐地生钱；而科举机制则鼓励封地安民、安土重迁和长效建设，即使政府征用土地，也要拨出质量面积大致相当的土地供有关宗族生存延续。计划与市场之间的区别只在于市场比计划的算计更精明一些而已：计划经济通过少数计划人员为整个经济运行算计，而市场机制让多数人都来参与算计：“(市场中的)理性人考虑边际量……对现有的行动计划进行微小的增量调整。”[6]

城市中封地安民和安土重迁的早期记载可参见《周礼·地官·载师1302～1303》：“以廛里任国中之地，以场圃任园地，以宅田士田贾田任近郊之地，以官田牛田赏田牧田任远郊之地……”这些具有专项用途的土地(任地)，住宅不征税,园地和宅间地征二十分之一，城内居民拥有的近郊地征十分之一，官田牛田赏田牧田等远郊地征二十分之三。园地在早期是非农耕公地，处于农田之外，在农田与园之间,还隔着圃。本来没有人跑到园中去收获多少东西，也没有人在那里经营,所以不缴税。

但是在城(国)中就不同了：圃已经没有了，园地很近，很容易从中得到自然的赐予，即现代人说的经济收益，所以要缴税，正如宅间地一样，只不过除了不上税的城市住房(国宅)之外，园地是税率最小的一类而已，税率仅二十分之一[7]。

《周礼》中的这些管理措施，至今仍具有参考价值：城市中的土地，不一定都要收税：宅地和园地用来谋取社会效益和生态效益。不然的话，到处用人均国民生产总值来评定管理者的政绩，就很难保障安居乐业，很难保护环境质量：官员们一定会把城市的土地都变成商场、大厦，变成没有多少花的“花园”(高档住宅区)。

为政以德，要从制度上约束短期行为，一定要克己复礼。

长效建设是安民和重迁(不能轻易迁移)的导向结果。任何人都不会在一块随时可能被人轰走挤走安置走的土地上进行长效建设。 土地是生存权的第一条件,面临着被迫迁移的生存权是不完整的。 即使在英国，法律也要保护租赁优先权(参见第5-1节)。

中国的制度资源有利于可持续,如果去掉世袭制，就更可持续。汉唐宋明清的衰落都直接源于世袭。把世袭制去掉，兼容法制钱选，治理结构如图十四。

图中的“天大公(天子)百姓”三角形基本上是单向的不对称安排，“百姓 ～ 宗族族长及商人资产者 ～ 天子”三角形中的不对称较少：宗族成员推选族长，推选之后反过来接受族长的权威。与此类似,族长与天子之间也不是单向的关系：一方面，族长要把天子作为天的儿子来效忠；另一方面,族长可以通过天来约束天子,即“通儒院议员 ～ 族长～ 天子”三角形中体现出来的较多的双向性,在这个三角形中，除了族长和天子之间的双向性之外，还有族长和通儒院议员之间的双向性：族长本身要畏天命，同时，知书达礼的族长对天命有一定的解释权，因为“天不言，以行与事示之”(《孟子·万章章句上0905》)。

在德制学选制度运转失控时，多数宗族仍然通过“天”来制约天子；如果制约不住,天子就会失去人心,继而失去天下。大公不能世袭,所以比传统的天子还要接受更多的制约,能够更好地解决可持续的问题[8]。

大公是天下宗族的总代表，他代表各个宗族与环境(天)进行互动(西方人称为博奕)。宗族是天下土地的守护者，反过来,天下土地是各个宗族的可持续基础。有族就有地，有地才有位。

提高农民地位，最后一定要落实到土地上：一方面，农民生存其上并经营(拥有)的土地不能随意圈占；另一方面，土地的价值不能低得谁都不愿意去经营。循着这样的为政以德和重视传统(礼)的路径，还可能有助于全球可持续(参见第4-4节)。

这不是说宗族的土地不可以动用，而是说如果要用，第一要与有关的宗族商量，第二要另外拨出大致相抵的土地来，供有关宗族在新的土地上世代延续。

宗族是天下土地的守护者，还需要两个条件：第一，乡村普通居民的生活质量略高于普通城市居民；第二，乡村中的优秀居民有机会升层为天下的管理者。

为了做到第一条，土地必须升值，但不是只用金钱衡量，而是用地权(长期使用权)拥有者的社会覆盖度来衡量。“土地是各种物质福利之源。 土地给我们一切日常用度，也给我们一切价值基础，无论那是食物，衣物，燃料，屋料，金属，还是宝石。我们生活在土地上，我们来自土地，而且最后回到土地：当我们故去之后，身体或骨灰。”[9]

从具体操作来看，“在城市中鼓励城乡联宗、地方会馆、聚族而居等准宗族的自治形式。宗族族长利用现代通讯技术与各地的宗族成员保持联系，宗族成员以本族土地为归宿。凡是具备理性宗族自治条件的小区，政府不再另设管理官员，并为小区提供除官员人头费之外的其它管理费用。政府日常管理费用的数额对城乡全体公民一视同仁，额外支出应召开本区(乡、县、市、州、省)族长联席会议，各宗族认捐。不愿接受宗族身份的公民,由政府民政部门参照全国平均费用的水平进行管理。

谋职时的信誉考察费用由个人支付。各宗族成员外出供职的信誉凭证是族长推荐信，雇主利用现代通讯技术与族长取得联系,相关费用也不由政府支付。政府对全体公民自谋生路和自筹保险等方面一视同仁。”[10]

这样，许多城市居民都会向本族聚居的农村投资，因为城市中的土地流动较大，较难聚族而居。

宗族守护天下土地的第二个条件是乡村中的优秀居民有机会升层为天下的管理者。 宋明清较好地解决了这个问题：以乡村居民都能得到的信息资源(四书五经)为基础进行全国规模的考试选拔。 四书五经这个基础长久不变，使得城乡居民在考试面前处于同一条起跑线上。 近代考试内容的每一次变迁，都有利于信息流通较发达的城市居民，不利于乡村居民。

科举考试的优胜者能够在短期培训(如在翰林院中供职)后直接承担管理重任，担任政务官，因为科举考试的方式(如八股)能够全面考核记忆能力、 理解能力、知行合一能力和创新能力，因此既需要勤奋读书，也需要实践敏悟和“慧根”。

“对人文经典知识的把握(博学审问慎思)及表达这种把握的能力(明辨笃行)确实是最难客观化的，而中国人却把这种把握及表达人文知识的能力测验，实现为一种全国规模的、能相当客观、准确地判卷的考试，并行之有效地实行了数百年……有它也许终胜于一个贫寒子弟要想上升，完全无路可入、无门可敲，或者只有一些鼠隙犬洞的情况。对于确有才华的人们来说，对它(八股)真正完全投入的时间也并不需要很长(就能考中进士)，不喜欢它、不擅长它的文人、学者也还是有可能适当调整一下自己的精力(正如现代学者必须付出一些精力谋取职业，解决基本的温饱问题)，致力于此一段时间而奏功。”[11]

相比之下，近代考生只要勤奋读书，即使实践敏悟的能力较差，也可以获得优秀成绩。优秀生也很难成为政务官。公务员考试中的优胜者只能担任事务官。二十世纪之末的中国大陆，处局级的管理者考试不但难以对乡村居民开放，而且只限于副职，原因是乡村居民的管理慧根用现代方法考不出来，正职所需要的素质也很难通过近代的考试方式来鉴别。

在现代还可以开辟更多的升层途径：国有企业与私人企业的管理要有区别，国有企业的主管官员应该出自进士科,专业技术人员出自理工科，一般职工来自信誉良好的族长推举的各宗族成员。 国企人员无论高低，离开企业后回归各自的宗族。正如传统社会中的官员离职后回归宗族。

注释：

[1]贺麟：《文化与人生·论假私济公》，商务印书馆，1988年，第63 ～67页。

[2]何清涟：《中国的陷井》，香港：明镜出版社，1997年，第 94页。括号中为笔者所加。

[3]张祥平：《从一阶均衡到二阶均衡》，载《中国社会科学季刊〔香港〕》1998年夏季卷，第79～95页。

[4]巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社，1987年，第5～9页。

[5]张祥平：《从一阶均衡到二阶均衡》第93页，载《中国社会科学季刊〔香港〕》1998年夏季卷，第79～95页。

[6]曼昆：《经济学原理·上册》，梁小民译，生活读书新知三联书店，北京大学出版社，1999，第7页。

[7]张祥平：《“园”和“园林”的沿用史》，载《中国园林》1995第3期，第20～23页。

[8]张祥平：《知行竞争+利润竞争——中国可持续发展前瞻》，载《中国经济信息》1996年7月，第14期。

[9]译自 simpson，s。 r，1976 《土地法和地权登记》，cambridge：cambridge university press。第3页。

为政以德范文第3篇

关键词：孔子；为政以德；礼治

孔子为实现其变天下无道为天下有道的社会理想，提出了“为政以德”的政治主张，并为此建立起了以“仁”为理论基础，以“礼”为上下制约机制，以“人才”为实现途径的政治思想体系，对中国漫长的封建社会的政治形态和吏制建设产生了巨大影响。有些观点，直至今天，对于加强党风廉政建设，剔除腐败仍具有一定的现实借鉴意义。

一、“为政以德”思想，是孔子为春秋时期新兴的封建领主阶级提出的一条“治国平天下”的政治路线

孔子生活的春秋时代，是中国从奴隶社会向封建社会过渡的转型期。当时以齐桓公为代表的“五霸”到“七雄”等诸候强国的经济、政治体制改革已有百余年历史，新的封建性质的生产关系已经初步确立，生产力得到了长足的发展，也促使了人们思想观念的解放，使自夏商周以来奴隶主贵族统治的“天命”基础受到严重冲击，改革在各诸候国已成为人心所向、大势所趋之潮流，周王朝的统治，已从自周穆王起的“王道衰微”沦为摇摇欲坠的境地。这一时期，其实是从奴隶主贵族中分化出来的封建领主阶级的初级革命时期，作为封建领主阶级中的保守知识分子，孔子对春秋社会现实是有深刻认识的，他既看到了周王朝的衰亡已无可救药，更看到了新生阶级的蓬勃生力，而且对其改革从总体上讲是持欢迎态度的，因而他非常赞赏齐相管仲“九合诸侯，一匡天下”的壮举，对管仲的改革从总体上是加以肯定的，且认为管仲的改革，不仅仅使齐国富强，人民得到了实惠，更重要的是，改革使人们的思想解放了，社会进步了，因而说：“微管仲，吾其被发左衽矣!”(《论语·宪问》)，称管仲“如其仁，如其仁”(同上)，对能善用管仲实施改革的齐桓公也大加赞扬，称其“正而不谲”(同上)，同样，对子产在郑国推行的一系列改革，包括刑罚改革，也都基本予以肯定，称子产“其行也恭，其事也敬，其养民也惠，其使民也义”(同上)，真正一个“仁人”形象。所以，当闻子产死时，竟非常悲痛，喃喃而语：“古之遗爱也。”(《左传·昭公二十年》)由此可见，孔子是渴望社会进步，并不反对改革的，对于新的“田赋式”的生产关系也是肯定的。 但是，孔子作为一位思想家，他也更加理性地看到了当时新兴的封建领主阶级在同贵族旧势力斗争，夺取政权的过程中，暴露出来的诸如敛聚民财、权力倾轧、生活奢侈，对百姓的剥削压迫过于残酷等现象，并对此极为忧虑。

首先，他看到当时诸候国之间的互相吞并战争。其实质是一个弱肉强食般的残杀，其结果，并非能够实现统一，反而使各国人民承爱着战争的残酷熬煎，因此，他反对依靠武力征伐称霸诸候的路线，认为春秋无义战，主张通过“修德养民”的途径，提高综合国力，最终用和平的途径，达到统一天下的目的，所以，他充分肯定管仲帮助齐桓公“九合诸候，不以兵车”(《论语·宪问》)的壮举。

其次，他反对鲁国季氏的加赋，指责季氏“八佾舞于庭，是可忍也，孰不可忍也”(论语·八佾)；嘲讽孟孙、叔孙、季孙三家在祭祖时唱《雍》诗，摆天子的威风，批评齐相管仲“不俭，不知礼”等，其实质并非是反对新出现的封建地租制度和单纯维护“周礼”，而是反对对百姓过度的赋税，徭役剥削和腐败奢侈的生活方式。

第三，他反对晋国铸刑鼎的做法，其实质不是反对法的公布和新的法律制度。(周王朝自周穆王起就已有了较为系统的刑罚制度——《甫刑》)，而是他反对晋刑中类似追捕逃跑之人的“董捕法”那样过于残酷的刑罚措施，是他反对虐民，反对严刑重罚，主张“德主刑辅”立场的表现。

在孔子看来，社会的发展与进步是必然的，而且每一种进步，都是以前一种社会形态为基础而自然孕育的，所以他说：“殷因于夏礼，所损益可知也；周因于殷礼，所损益可知也；其或继周者，虽百世可知也。”(《论语·为政》)但国家的兴衰，政权的存亡，则主要取决于统治集团是否贤明。认为只有统治集团的贤明，才能够实施“爱民、惠民”、“使民于义”的德政，反之，则实行暴政，必然会导致天下大乱，最终丧失政权。所以，对于商汤伐桀、周武伐纣给予了肯定，认为“德丧”，是夏桀、商纣失去天下的根本。同样，对于春秋社会的那场混战，权力倾轧的局面，孔子认为是“礼乐崩坏，天下无道”的结果。为变天下无道为天下有道，孔子周游列国，提出了“为政以德”的政治思想，企图通过对西周社会制度的“改良”(即损益)，为新兴的封建领主阶级开劈一条治国平天下的政治路线。

二、“以政为德”的关键是当政者必须具备“圣贤之德”，力主组建“贤人统治集团”

孔子的“为政以德”思想，首先是要求当政者加强自身的德性修养，施行“德政”。在孔子看来，当政者，只有高扬起“圣德”的旗帜施行“德政”，百姓才能受其“圣德”之感召而遵其道，天下自然归于太平。因此他说：“政者，正也。子率以正，熟敢不从?”(《论语·颜渊》)“为政以德，譬如北辰，居其所而从星共之”(《论语·为政》)；认为统治者欲要正人，必先正己，指出：“苟正其身矣，于从政乎何有?不能正其身，如正人何?”(《论语·子路》)“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。”(同上)

为了保证统治集团的贤明，孔子又提出了“举贤才”的用人之道和“学而优则仕”的成人之道，并且进一步指正，一个要想在政治上有所作为的人，就必须把“修身为仁”作为其实现其政治理想的起点和保证，终生“苟志于仁”。这就打破了春秋时期的世卿世禄的世袭统治制度，为平民百姓中有“德”有“才”的贤明之士登上政治舞台，组建“贤人统治集团”，治理国家事务奠定了思想理论基础。由此，孔子对“贤才”又进行了深入的研究和探索，提出了一系列具体的认识和主张，认为“贤人”必须具备以下八个方面的基本素质：

(一)“德”，这是贤才的先决条件，认为“如有周公之才之美，使骄且吝，其余不足观也已”(《泰伯》)，就是说，即使有周公那样美好的才能智慧，如果骄傲又吝啬，那这个人的其他方面就不值得一看了，足见其对德的重视。

(二)“能”强调要有真才实学。指出：“君子病无能焉，不病人之不已知也。”(《卫灵公》)

(三)“惠”即惠民。而惠民的条件是“执事敬”，即要忠于职守，勤政廉政，不谋私利。因此他说：“居之无倦，行之以忠”(《颜渊》)，“敬其事而后其食”(《卫灵公》)要求为官者，要“敬事而信，节用而爱人，使民以时。”(《学而》)

(四)“恭”，即庄重谦和，因为“恭近于礼，远耻辱也。”(《学而》)

(五)“宽”即宽宏大量。因为“宽则得众”(《阳货》)

(六)“信”即取信于民，待人诚信。因为，“上好信，民莫敢用情”(《子路》)，“信则人任焉”。(《阳货》)

(七)“勇”即勇敢。因为“勇者不惧”(《宪问》)，但“勇”却要以“谋”为基础，要有勇有谋：“暴虎冯河，死而无悔者，吾不与也。必也临事而惧，好谋而成者也。”(《述而》)

(八)“恕”即推己及人。“已欲立而立人，己欲达而达人。”(《雍也》)“己所不欲，勿施于人”(《颜渊》)

三、礼治，是实现“为政以德”的根本保证

礼治，是孔子“为政以德”思想的具体施政纲领，更是“为政以德”思想得以实现的根本保证。在孔子那里，“礼”是建立在对人及人类社会关系的理性认识之上，制约人的一切社会行为的总则。他认为，人的生命，不徒是自然生命或生物生命，还有理性生命，即先天的，内藏于自然生物生命之中的“仁义”之心性。这是人之所以为人的本质属性，是人一切善端的源渊。而以血缘亲疏为纽带的人伦关系，以及由此所派生的一切社会关系，包括等级统治关系，正是表现人的理性生命，约束人的一切行为，维系人类社会秩序的最基本的自然法则，是人类社会区别于动物群居生活情态的根本所在。人类的这个自然法则，便是“礼”，是当政者的政治纲领和政策依据。当政者的一切典章制度、施政措施，必须以维护“五伦”为核心，以体现“仁”，弘扬“仁”为目的。这可以看做是孔子的立法思想。在孔子看来，人类社会，无论是天子庶人，都应以“礼”修心养性，努力克制自己的私欲杂念。发扬人的内在善端，以实现“仁”的境界为人生最高价值追求，唯如此，人人才能和睦相处；才能妥善处理好人际关系，社会才能和谐安宁。正如荀子所言：“礼者，法之大宗，类之纲纪也”(《荀子·劝学》)，朱熹讲的更确切：“礼谓之天理之节文者，盖天下诸有当然之理，但此理无形无影，故作此礼文画出一个天理与人看，教有规矩，可以凭据，故谓之天礼之节文”(《朱子语类》卷四)，所以，做人之道，在于发扬善端而尽心尽性，必须遵礼、守礼，以礼节之，而治人之道(即治理国家)，则在于弘扬仁道而尽伦尽制，更必须以礼治之，把“礼”这个反映人伦关系，制约人的社会行为的自然法制，上升为政治制度，要求人人遵守。因而他说：“一日克己复礼，天下归仁焉。”(《颜渊》)。

那么怎样才能使天下人遵礼、守礼，维护礼制呢?孔子认为必须通过教化来开启天下人之“仁”心，通过人的道德自觉来实现礼治，因此，他特别强调个人的道德修养，并进一步论述了“仁”与“礼”的辨证关系，指出，“仁”是“礼”赖以存在的灵魂，“礼”是“仁”的具体表现形式。失去“仁”则“礼”无存在的意义，反过来，没有“礼”的规范制约，则“仁”无法表现亦无以保证，同样发挥不了作用。因此，他说：“礼云礼云，玉帛乎哉?”(《阳货》)，“人而不仁如礼何”?指出一个人，如果不“仁”，即使知“礼”，也不过上虚伪的摆设罢了，充其量是一个伪君子。礼的存在与巩固，要以人的道德自觉为基础，并举例说：“其为人也孝悌，而好犯上者鲜矣。不好犯上而好作乱者，未之有也。君子务本，本立而道生。孝悌也者，其为仁之本欤”(《学而》)。“孝悌”是仁之本，而“犯上”与“作乱”，乃大逆不道之举，为“礼”法之所不容，一个人，如果具有“孝悌”这样的仁心，就自然不会产生“犯上”的动机而作乱。因此要想成为真君子，则必须以仁为本，修心养性。反过来，一个人若徒有仁德之心，而不“修礼”，则同样难成君子。他说：“恭而无礼则劳，慎而无礼则葸，勇而无礼则乱，直而无礼则绞”。(《泰伯》)一个人，如果只有恭、慎、勇、直等德性而不知礼，则其行为无以指导、规范，他的仁德不仅表现出来，甚至会事与愿违，走向反面，因而，“礼”自然应成为君子修心养性的基本内容之一，知礼的程度，标志着君子德性修养程度。

四、“以民为本”是“为政以德”的政策纲领

“以民为本”，是“为政以德”思想的政策纲领，要求当政者在制定具体的“使民”政策时，必须充分考虑民众的利益，不过度的“伤民”、“害民”，而尽可能地“利民”、“惠民”，给民众提供一个相对宽松的修养生息的政治环境，绝不能与民争利而厚征敛聚，剥削过度。因此，他极力反对季孙提高对农民征收税率的做法，指出：“君子之行也，度于礼。施取其厚，事举其中，敛以其薄”(《左传·鲁哀公十一年》)；在回答子张“如何从政”的提问时，提出了要“因民之利而利之”，“择可劳而劳之”(《尧曰》)的“役民主张”；不仅如此，孔子更进一步提出对百姓要“富而后教”：

子适卫，冉仆。子曰：“庶矣哉!”

冉有曰：“既庶矣，又何加焉?”曰：“富之。”曰：“既富矣，又何加焉?”曰：“教之”(《子路》)

所谓“教之”，就是要通过教化手段。提高百姓的文化素质和道德修养，使百姓能够正确理解当政者的“善政举措”，自觉自愿地服从统治，拥护统治。他反对用单纯政令刑罚强迫百姓顺从其统治的做法。尖锐地指出：“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴，慢令致期谓之贼，犹之与人也，出纳之吝谓之有司(意即有失身份)。”(《尧曰》)并将此谓之“四恶”而加以批判。

孔子只所以提出要“以民为本”，是他认识到了民心是政权的基础，人民主宰历史的真理。因此他提出了著名的“载舟覆舟”论断：“丘闻之，君者舟也，庶人者，水也，水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣!”(《荀子·哀公》)，这在春秋时期，是难能可贵的。正因为孔子看到了人民的力量，所以他告诫当政者，“足食、足兵、民信”是治理好国家的三个基本要素，尤以“民信”最为重要。

子贡问政。子曰：“足食、足兵、民信之矣。”

子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先?”曰：“去兵”。子贡曰：“必不得己而去，于斯二者何先?”曰“去食。自古皆有死，民无信不立。”(《颜渊》)

五、“德主刑辅”是“为政以德”的法治理念

孔子的“为政以德”思想，并不排斥以政令刑罚为基本特征的法律手段，而是认为，法律作为一种明辨是非，教人“可为与不可为”的国家强制手段，本身必须符合“仁”的原则和“礼”的规范要求，只有这样，才能惩罚得让百姓诚服而自觉维护统治者的意志，否则，“礼乐不兴则刑罚不中，刑罚不中则民无所措手足。”(《子路》)并且他进一步指出，法律，只是治理国家的一个辅助手段，而不是根本。统治阶级只有将其政治统治建立在道德教化的基础上，培养起符合其统治意志的社会道德观念，依靠人的道德自觉，才是保障天下太平的根本。所以，他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”(《为政》)就是说，单靠法律禁令来引导百姓，用刑罚来强迫百姓的行为，百姓只会为避免犯罪受罪而被迫遵守法令，并没有犯罪的羞耻感，但若用道德教化来引导百姓，用礼制来约束百姓的行为，百姓就会有了羞耻之心，就会自觉地走上正道，(即维护统治者的统治，遵守统治者的统治秩序)。孔子的这种“德主刑辅”的法律思想，唐代学者赵蕤有更进一步的具体阐发，他在其《长短录·政体》中是这样论述的：

“夫仁义礼智者，法之本也。法令刑罚者，治末也。无本者不立，无未者不成。”

“故有刑罚而无仁义，则人怨，怨则怒也，有仁义而无刑罚则人慢，慢则奸起也。本之以仁，成之以法，使两道而无偏重，则治之至也。”

“是知仁义者，乃刑之本。”

由此可知，孔子“德主刑辅”的法律思想的实质是要确立以“仁”为原则，以维护“五伦”为核心的立法思想，目的是通过法律强制手段培养百姓的道德自觉，强化心理防线。因此他关心的是如何教化百姓安份守己，自觉从善，避免“犯上作乱”，而不是片面关心如何打击犯罪人员。他的这种思想，对于我们今天的法制工作和社会治安综合治理工作，仍然具有相当重要的借鉴意义。

为政以德范文第4篇

【关键词】：行政处分 行政行为形式 行政法律关系 法学方法

法学的体系化研究由来已久。从萨维尼提倡历史法学开始，法学的体系性思想在19世纪的法学中扮演了重要的角色。萨维尼认为，在历史中逐渐形成的实证法有一种内在的理性，它促成实证法内部具有统一性和关联性，所以体系性的法学研究是必要和可能的。{1} (P49)萨维尼思想的继承者们将法学的体系理解为抽象概念的逻辑体系，并由此开创概念法学。“概念法学的任务就在于对历史长河中和现行的实定法规范进行逻辑分析和处理，提炼出具有共同性和普遍性的素材，并对该素材进行概括、抽象和归类，使其形成一个严密的体系，为人们科学地认识实定法规范和制定、解释法典提供一种统一的和标准的概念性工具和框架性结构。”{2} (P252）自19世纪后期至20世纪初期，概念法学在欧陆法制史上功勋卓著，概念法学大师温德夏特主持起草的《德国民法典》被誉为“法律的优等计算机”。可以说，概念法学以其“结构严谨并富有表达力”的独特风格成为当时私法学研究的风向标，同时，概念法学也深刻影响了当时刚刚起步尚显稚嫩的新兴法律学科—行政法学。

一、传统行政法学的核心概念

（一）行政处分：一个原创性的工具概念

如果对行政法理论追本溯源，奥托·迈耶（Otto Mayer）绝对是一个无法绕开的标志性人物。他开创了体系化研究行政法的先河，并且奠定了传统行政法学的理论基础。奥托·迈耶“效仿私法概念法学方法，并参考和援用民法学的概念术语，从纷繁芜杂的行政现象中归纳出行政法的一般原理、原则和概念群，并且根据抽象程度的不同，以一定的层次组合成一个上下贯通，逻辑一致的行政法总论体系”。{3} (P178）而在这一原创性的概念金字塔当中，行政处分[1]处于绝对的核心地位。奥托·迈耶将行政处分界定为“行政向人民就什么是个案的法所为的高权宣誓”。这一沿用至今的经典定义，反映了迈耶对所处时代的国家观与行政现实状况的深刻洞察。19世纪末期的德国处在君主立宪政体之下，虽然专制的势力依然强大，但自由与法治的呼声也日益高涨。因此，在这一时期德国不可避免地形成两种国家观念的对立，亦即从政治传统中延续下来的“高权国家”观与作为社会新思潮的“自由法治国家”观。面对新旧两种国家观的碰撞，迈耶并未采取二者择一的立场，而是将两种国家观作出调和性的处理。{4} (P12-13)首先，迈耶基本上接受了“高权国家”的政治主张，认为国家具有不同于私人的高权地位，行政活动具有单方决定性和强制性，国家与人民不可能订立契约，公法所调整的对象是国家与臣民之间的不平等关系。但同时，迈耶也认识到行政高权所具有的潜在危害性，主张行政活动必须以法的方式加以约束（即依法律行政），认为只有行政官署的活动具备了确定性、可预见性，并借助司法权的监督功能，才能保障人民的自由不被侵犯。基于这种传统与现代相互调和的政治理念，迈耶行政法理论的核心课题即如何实现国家高权行政（侵害行政）的法律化。而行政处分，恰恰是为了为实现这一目标，并参考民事法律行为理论，所创造的一个理论分析工具。并且，迈耶通过缜密的观察发现，现实中的国家高权行政（主要是警察行政和税收行政）与民事法律行为虽同为法律上的“意思表示”，但二者亦存在显著差异，而高权行政与司法审判行为却具有诸多共通属性。[2]因此，迈耶最终以司法审判行为蓝本，同时兼顾私人法律地位的安定性要求，归纳出行政处分的一般特征与法律规制原理。[3]

行政处分概念在整个行政法体系中的重要地位，集中体现在概念本身所具有的多元化功能上。[4]行政处分是一个具有“目的性”和“技术性”双重属性的工具概念，它是形式法治国理念的实施载体，它提供了行政活动合法性的评判标准与私人权利救济的钥匙。具体而言，首先，行政处分向上连接依法行政原则（或者说法规范），行政处分成为行政主体在法律之下可选择的行为范本。如果说法治主义理念本身是一幅恢宏的泼墨写意图，那么行政处分则是以此为蓝本的对法治主义细节的工笔刻画。依托行政处分，法治主义的抽象理念在现实生活中得到具体贯彻。其次，行政处分向下则衔接司法救济，行政处分直接对应撤销诉讼的救济方式。在法理上一般认为只有属于行政处分的行政活动，相对人的权利才能成立并可获得司法救济的机会。实际上，的确如迈耶所设想的，被高度技术化处理的行政处分概念，在法治国原则支撑之下，发挥了进一步引导个别领域立法和维护行政的合法化功能，也推动作为法治国内涵之一的“依法审判”目标得到落实。由此可见，行政处分绝非可有可无的学理概念，行政处分实际上已经变成行政法上普遍采用的立法技术与司法实务的操作工具—行政处分制度。这也让我们深刻体认到，依托行政处分制度，“形式法治主义”的目标才得以实现。迈耶所谓“一国无行政处分制度就不是法治国”的断言，在其特定时代背景下也绝非妄言。迈耶也因其在行政法概念体系中原创性的学术贡献，获得了“现代行政法方法真正的开山鼻祖和经典人物”的高度赞誉。{5} (P542)

（二）行政行为形式：新的上位概念的形成

百余年来，虽然迈耶行政法理论中诸多“威权国家”思想已遭扬弃，但迄今为止，迈耶以“行政活动的现象”为切入点构筑行政法理论体系的方法仍然占据统治地位。后世的行政法学者大多仍在从事迈耶行政法体系的“拾缺补遗”与“精雕细刻”工作。但由于现代行政活动方式趋向于复杂化和多元化，已远非行政处分所能涵盖，行政法学的研究重心自然地转向了针对所有行政活动方式的抽象概括与加工提炼工作上来。具体而言，即针对迈耶当时未解决或难以考虑到的行政活动现象，参照行政处分理论的分析模式，观察不同行政活动的内在差异，逐步将行政实践中被反复利用的行政措施和手段，依其性质予以分类整理，并以不同的行为形式予以概念化、定型化，并提出法的要求和赋予具体的法律效果。{6}(P55）因此，所谓行政行为形式，就是以法律的视角来审视具体的行政活动，进而构造出的符合规范要求的可以作为典范的行政行为类型。行政行为形式理论的目标定位于探求特定行政活动有关的“共通规律”，包括行政权限（何种机关有作成何种行为的权限）、行政程序（该行为应依何种程序作成）、法律效果（依该行为可发生何种法律上的拘束力等）、以及诉讼类型（对该行为所生争议应依何种争讼途径救济）为其理论内容。{7} (P60）行政行为形式理论发展至今，即表现为大陆法系国家行政法总论教科书及相关法典当中的法规命令与行政规则、自治法规、行政处分、行政计划、行政契约、行政指导等行为方式。

行政行为形式同样是为了贯彻依法行政原则所建立的一套法技术概念，是对行政主体所应遵循的行为规范的一种高度概括和抽象表达。相对于行政处分理论而言，行政行为形式理论就是进化了的关于行政活动的合法性控制理论。德国学者W．迈耶认为：“行政法学对行政活动的法形式的归纳整理，不仅是宪法上法治国家原则的形式要求，而且在方法论上是保障法治国家合理性的要求。只有对各种行政活动建立模型并形成制度，才能确保行政活动的明确性、可预测性和适用的平等性”。{8} (P32)可以说，在学理上对行政活动的类型化与精致化的持续作业，才真正推动了一个理想型的行政法秩序世界的建立。行政行为形式属于法律规则与行政事实的中间形态，准确地说是在法律视角下所观察和描述的行政现实，甚至在一定程度上它可以超越法律规则和生活事实本身而为某种创造性的建构，并反过来推动法律革新与行政转型。关于行政行为形式的重要功能，中外法学界已多有论述。{9}在此，笔者将其简要归结为以下方面：首先，以典型的行政行为形式作为参照系，使庞大、复杂的行政运作机制具有了概观可能性。其次，行政活动的类型化研究展现了不同行政活动稳定而明确的法律特性，行政行为形式作为“简约版”的行为规范，是理解、掌握和运用的行政实体法、程序法与诉讼法的入门工具；最后，行政行为形式理论提供了重要的行政法解释方法和明确的法律常识—行政的合法性判断标准与法律效力理论。所以，凭借对行政行为法律形式的归纳整理，有助于控制和引导行政活动在法律的框架之内平稳运行，并可以附带地落实个人权利保护机能。

在今天，依法行政的要求不再局限于迈耶时代的高权行政领域，面对所有行政实务中被普遍应用的各种行政手段（包括侵害性与授益性等各类行政活动），均需借助法律的“显微镜”进行审视、检讨并予以重新注解。因此，伴随行政行为形式概念的提出，迈耶所创立的行政处分概念已经降格为行政行为形式的一个下位概念。这说明法律对行政的控制范围和程度在不断延伸和强化，是行政法治化水平不断提升的重要标志。但不能否认的是行政处分目前仍然是最重要和最成熟的一种行政行为形式，并且至今占据着行政法体系的核心地位。这在一定程度上印证了行政主体活动的权力性特征并不会因为行政民主化的趋势而被淡化甚至完全抹杀，行政活动与民事活动的差异仍然是显而易见的，这是任何民主派学术观点都无法回避的现实。

二、行政法体系核心概念的流变

（一）行政法律关系论的提出

从20世纪60年代开始，德国公法学界展开“法关系论”的研究。作为行政法总论改革的重要学说之一，“法关系论”在日本以及台湾地区同样受到广泛关注。实际上，就法律关系这一概念而言，并非什么新生用语，在私法学文献当中可谓历史久远。[5]即便在公法学领域，法律关系概念的使用至少也可以追溯到19世纪中期，如德国行政法学者F. F．迈耶早在1857年《行政法和法律程序之基本特点》一书中就专章阐述了“个人与国家之间的公共法律关系”。而德国公法学界在20世纪后期重新关注这一既有的法学概念，显然有其特殊原因。因此，本文将对德国法律关系论提出的背景和过程进行简要的分析。

德国著名行政法学者巴霍夫（0. Bachof）教授，可谓“法关系论”的最早提倡者。他在1963年发表的《当今德国行政法的若干发展趋势》一文中，即以当时一般给付诉讼的普遍化为根据，分析了国家与市民关系的主观化以及行政处分概念功能的衰减趋势。在1971年德国国法学者大会上，巴霍夫又与新锐研究者布罗姆（W. Brohm）以《行政的现代课题与行政法教义学》为题发表报告。报告指出：行政法的教义学（Dogmatik)和私法相比，显得落后；行政法的道具概念是以侵害行政为前提而构成，并不适合立足于社会国原理的给付行政；传统行政法学体系过分的依赖行政处分概念，而行政处分不过是发展变化中的法律关系的一个“瞬间影像”，而且行政处分理论无法解释非处分方式所形成、变更或消灭的多样化法律关系。就此而言，法律关系较诸于行政处分，明显是一种更具概括性的分析工具。巴霍夫还特别强调指出：如果说确有一个概念、一个制度，值得占有行政法之核心地位的话，非法律关系莫属，其中继续性法律关系尤其需要关注。{10} (P341）从20世纪60年代开始，德国行政法学界在行政法各论层面上，对不同行政领域之具体法律关系展开广泛研究，而正是行政法各论层面理论的持续累积，才最终形成了在行政法总论层面上探讨“行政法律关系一般论”的理论热潮。

到20世纪80年代，主张“法律关系论”的代表性人物有阿特贝格（N. Achterberg)、贝维尔（H. Bauer)、海伯勒（P. Haberle）等人。阿特贝格接受了巴霍夫先前的观点，并尝试建构了行政法律关系的一般理论。阿特贝格认为，法律关系在法秩序中占据重要地位，始于行政处分在现代行政中所占据之绝对重要性丧失之时。行政处分属于国家高权行政的一种古典类型，但是在社会国家中，不能归属于行政处分的单纯高权行政活动已经普遍存在。例如年金的支付，并不适合再以行政处分的方式实施，也没有必要基于诉讼上的理由勉强将这种行政活动解释为行政处分。因为行政诉讼的类型除了针对行政处分的撤销诉讼与课予义务的诉讼外，在给付之诉中还包括请求作成非行政处分的行政活动的诉讼类型；而在确认之诉当中还有请求确认法律关系存否的广泛的诉讼型态。因此，不能因为不存在行政处分就削弱对人民权利的保护。{8} (P108）在否定了行政处分的核心解释学功能之后，阿特贝格认为通过建立新的法律关系秩序模型，可以为多样性的行政法制度提供了新的解释学基础。阿特贝格尝试以多样化的标准来区分法律关系的类型。[6]但阿特贝格法律关系论最独到之处，体现在他以法律关系端点的不同来架构法律关系的类型，主要包括六种：(1)组织和组织成员的关系（如国家与私人）；(2)组织和组织的关系（如联邦与州）；(3)组织和机关的关系（如州政府与州警察局）；(4）组织和机关担当者的关系（如国家与公务员）；(5)机关与机关担当者的关系（如联邦环境保护局与所属职员）；(6)机关与机关的关系。由此可见，阿特贝格对法律关系的理解，并不局限于国家与私人之间，他认为在国家内部组织构架当中，即使不存在传统意义上的权利义务关系，但只要可以通过法规范进行调控，也可以形成法律关系。因此，阿特贝格法关系论的重要意义体现在对国家领域多重法律关系的形塑，建立了对国家组织内部进行法律考察的理论框架，并藉此破除了“国家不渗透理论”的消极影响，同时也否定了“内部法律关系”与“外部法律关系”的概括二分法。{11}（P376)

鲍尔（H. Bauer）教授在宪法学层面论证了法律关系的重要性。他认为在德国基本法秩序下，传统的“一般权力关系”理论已无立足之地。基本法所描绘的人类图像的典型特征是“自己责任”与“自由发展的人格”，因此，个人应当是是具有独立生活形成能力的法律主体，而并非君主之臣民或者国家作用之对象与客体。在法治国家中并不存在什么权力关系，国家与人民间之一切关系均为法律关系。基本法所绘制的国家与人民关系的抽象图式，必须在具体法律关系的观察与分析之中获得生命力。鲍尔认为，基本法之下的国家与人民的关系，应当理解为以相互的权利义务为要素的具体法律关系，而公权是此种具体法律关系之重要构成要素。基于这样的思考，鲍尔在法律关系的视角下对传统公权理论提出批判并尝试建构新的公权理论。鲍尔公权理论的核心观点是：(1)公权不应局限于个人公权，国家公权亦同时存在，所以对公权概念必须重新界定；(2）传统上将意志力或法力作为公权的构成要素不再具有合理性，公权是具有概括性、开放性的框架概念，公权具有多种可能形态；(3)公权并非单纯的请求权地位，公权的证成必须依据具体的法规范并参考现实的利益关系构造逐案认定；(4）需要借助多边法律关系的观察视角，考察第三方关系人的法律地位。{8} (P111， 121）海伯勒（P. Haberle)认为，法关系论是“多元主义宪法”、“开放社会的宪法”理论的重要一环。在新的宪法秩序下，行政作用与人民的利益紧密关联，为有效实现社会国家之下人民的基本权，行政必须积极履行自己的义务。在具体的法律关系之中，行政与国民高强度的利益结合状况正是宪法要求的清晰展现。因此，海伯勒将行政法关系视为行政法学上新的阿基米德支点。他认为，行政法关系论不仅关注人民防御性权利的保护问题，也可以充分展现行政任务和机能的变迁（如形成机能、给付机能、行政的公共性与行政的过程性、动态性特征）。海伯勒所提及的现代行政功能变化，诸如行政活动的市民参加、行政活动的第三方关系人等往往产生复杂的利益调整问题，引导着行政法学更加关注法律关系的考察。{8} (P112)

（二）关于行政法律关系论的持续争议

形成于上世纪六七十年代的行政法律关系论，被其倡导者高度肯定并寄予厚望。如巴霍夫认为行政法律关系在行政法学体系中是一个具有统帅地位的法律制度，其作用超过其它任何法律制度；阿特贝格将整个行政法律制度视为法律关系制度；贝维尔以宪法上的官民关系图像建构新的公权理论；海伯勒将行政法律关系视为重构行政法学体系的新的阿基米德支点。那么，这是否意味着“法律关系论”就可以全面取代行政行为理论，从而跃升为行政法解释学的唯一支柱概念呢？实际上，从20世纪80年代到90年代，德国行政法学界对法关系论批判和质疑的声音从未中断，尤其是在1986年德国国法学者大会上，围绕行政法律关系论形成一股来势汹涌的批判浪潮。不少学者针对行政法律关系论本身的功能缺陷上提出批判见解。例如巴特斯（U. Battis)就认为行政法学上的一般法律关系论只能是内容空洞的理论模型。巴特斯指出，二战以后德国行政法的学说与实务，已经从行政与市民的交往关系中提炼出种种可能的权利义务类型，诸如行政机关的情报提供义务、对市民的协助义务、对违法状态的除去义务以及作为第三方市民的行政介入请求权等等，并且围绕这些具体的权利义务已经形成一系列新的解释方法，而现实生活中的具体法律关系总是复杂多岐，仅仅凭借一个法律关系概念，试图掌控和处理所有具体问题是难以成功的。持类似观点的还有雷维尔（W. Lower)，他认为法律关系论对国家与国民关系具有描述功能，其对宪法原理的解释具有的一定价值，但法律关系论只能以非常概括和抽象的形态存在，所以对具体行政过程的法律分析难以发挥指导作用。{8} (P117， 124）德国著名公法学者施密特·阿斯曼（Schmidt Assmann)也对行政法律关系理论提出温和的批判见解。他认为以行政法律关系为基础构建整个行政法体系未免失之偏颇，原因是行政法律关系可以明了问题，但不能解决问题。行政法律关系既不能替代法定活动形式，也不能取代法律赋予的主观权利。对于行政法律关系论的提倡并未涉及行政法的阿基米德定律。{12} (P387)

更多的学者则是通过对两个概念（行政处分与行政法律关系）的功能比较提出批判见解。例如，有学者认为对行政处分的功能不应简单的否定，那种认定行政处分属于高权国家残余思想的观点是相当肤浅的，完全可以通过理论创新使行政处分理论焕发新的生命力；针对法关系论者强调给付行政领域行政处分无法有效说明的观点，也有人提出反驳见解，认为虽然行政处分源于警察处分和租税决定，但在给付行政领域，行政处分仍然广泛适用，如行政程序法、社会法典以及税收基本法等均是以规制行政处分为出发点的。

面对批判的声浪，法关系论者似乎有意放低了论调。作为法关系论提倡者之一的海伯勒不再坚持以法律关系取代行政处分的激进观点，转而提出所谓行政法体系的“二肢理论”（又称双足理论），他将行政处分比喻为“站立的脚”，将行政法律关系比喻为“走动的脚”，行政法律关系可以作为行政处分以外的第二秩序单位而存在。{11} (P383）对于海伯勒的这种折衷见解，包括巴霍夫在内的不少学者表示赞同。德国行政法学界在1997年发表了一系列关于法律关系的研究论文，但其争议性问题至今仍未得到解决。因此，目前德国主流学说仍然坚持以行政的行为形式作为架构行政法总论体系的理论支点（基础概念），行政法律关系并未取得与行政行为形式理论相提并论的地位。但我们至少可以发现，德国行政法学界争论的焦点并非法律关系概念在法体系中是否有用，而是其在哪些方面发挥作用，以及究竟具有多大作用的问题。对此，下文将展开具体分析。

三、行政法律关系论的功能定位

如前所述，传统行政法学体系的核心概念，已经从行政处分逐步演进到行政行为形式，但以行政一方为观察对象构建法学体系的方法始终不变。公法学者经过孜孜不倦的努力，归纳出不同的行政行为形式，旨在最大限度的将各种行政活动基本单元予以定型化、制度化，以确定法治国家之一般规律。应当说，行为形式理论在承接行政程序法和行政诉讼法、开启瑕疵和效力理论以实现行政权控制和权利救济方面的功能是其他理论难以取代的。[7]但是，这种基于形式法治国观念而塑造的制式化行政运作模型，能否掌握所有的行政活动，能否完全适应现代行政活动的功能转换与手段革新，能否充分实现对行政活动的适法性控制与个人权利保护功能，则值得怀疑。实际上，以单一行政视角构建行政法学体系的方法，存在诸多局限和弊端。

（一）以单一行政视角构建法学体系的局限性

其一，对行政相对人及利害关系人主体地位缺乏关注。行为形式理论倾向于从行政的立场来诠释国家与人民的关系，因此特别关注行政主体的意思形成过程与法律效力问题，而行政过程中相对人之法律地位和利益主张常常被置于次要地位。因此只要行政活动符合法规范之基本要件要求，对于行政之合法性追问即告终结，此时任何有关相对人主观权利的分析因无地放矢而不再具有实际意义。而一旦行政行为辐射地侵害到相对人以外的第三者（如“竞争者”、“相邻关系人”等）的利益，因其与行政活动并未形成直接关联，较之于行政相对人，利害关系人更加难以影响行政决定之形成和变动，最多只能寄希望于事后的司法救济。总之，行为形式理论重视行政之主体性与特殊性，而并未将所有与行政相关的法律主体之地位与作用纳入整体考量，所以行为形式理论只关注行政行为相对于法规范的适合性，而并不考虑是否与相对人或其他法主体的主观权利相契合，所以行为形式理论不能提供有效的人民权利实现机制，这种状况显然与行政的民主化与人权尊重的宪法原则相背离。

其二，注重行政决定的结果，对决定过程观察不足。行为形式学说主要关注行政决定过程的终点，而非决定过程本身，是一种针对行政过程静态的、局部的法律控制理论。但事实上，人民与国家的交往过程很少只是于某个时点的简单接触，通常是具有交互性的意思表示以及多种行为形式的选择与适用的连续性过程。虽然行为形式理论努力适应行政现实，增加了程序规制、双阶理论以及附第三人效力的行为等新内容，但该理论目前仍维持以某一特定时点下之行政活动适法性为其基本结构。对于行政决定前后之时空背景因素（相关经验事实或法律关系），并未给予应有重视。因此，“高度压缩的抽象化思考模式对行政过程的连贯性和复合行政法律关系缺乏回应”，{9} (P44）尤其是在面对复杂行政过程时，采用瞬间摄像的考察方法，并不能对重要的法律素材进行全面掌控。甚至在某些场合，还可能导致合法与否的判断失误，因为就整个行政过程而言，还存在所谓“违法性继承”问题。

其三，仅能提供有限的、形式上的合法性控制。行为形式理论是依法行政的“实践载体”，其前提假设为行政是“法律的忠实执行者”或“法律的传送带”，通过预设行为规范，即可担保“某一行政主体在行为过程中能够采取何种行为形式，在采取该种行为形式之后应当遵循何种程序，由此带来何种法律效果以及诉讼权利义务等等问题均在严密的规范洪水之下获得唯一正解”。{9} (P14）由此便可预先施加规则控制以实现控权目的。如果说在行政的“执行功能”（如维持秩序、征税、打击违法）特受重视的时代，行为形式理论从管辖权限、程序要求与行为形式等方面尚可提供较为完备的合法性控制功能，那么在今天，“行政事实逐渐充斥国家形成性、预防性和给付性的活动，即远远超过市民法治国的国家行政目标之后，以类型化、抽象化为灵魂的传统行为形式体系建构的缺憾自然愈加明显”。{4} (P13)现代国家之“给付行政”与“合作行政”迅速兴起，行政不再局限于简单地执行法律，而是承担了广泛的形成机能，并且经常要面对各种竞争性的价值和利益并做出选择。而一旦立法的民主正当性难以充分保障，以及在立法者仅能提供概括性授权规则的场合，依法行政的逻辑前提便摇摆不定，而行为形式理论对于需要经由价值判断或利益衡量作出行政决定的情况并不具备评价能力，所以行为形式理论仅能针对部分行政活动实施有限的、形式上的合法性控制。总之，行政活动的合法化，已经很难依靠形式合法化逻辑来实现。[8]面对现代行政的“合法性危机”，必须通过引进新的理论模型才能予以克服。

（二）法律关系论在学理与实务中的功能

传统行为形式理论的缺陷，有些是可以通过理论本身的完善来解决，例如在扩充行政行为类型与维持理论的概括性之间寻找最佳平衡点。但有些缺陷则是理论自身无法克服的，需要借助其他理论模型予以填补。而法律关系论恰好可以弥补行为形式理论的诸多缺陷。

首先，可以协助行政法学体系的建构与革新。传统行政法学属于规范法学，重视法规范的分析，排斥生活事实因素的观察。行为形式理论是持续性规范研究的最终沉淀物，但行为形式理论毕竟关注的是行政与法律的关系，而不是行政与人民的关系。所以行政法学长期以来对人民的主体地位和权利保障问题缺乏重视。而法律关系作为一种具有“整体性”与“动态性”的法学方法，恰好可以弥补这一重大缺陷。因为关系视角不可能只侧重对当事人一方之观察，而是要把所有重要的法律事实，包括法规范、法主体、法行为、法利益、法程序均纳入观察视野，“不仅注意一个法律事实的规范形式，更重视一个法律关系的规范内容；不仅关心国家意志如何形成，更顾及一个法律关系可能涉及之多边法律主体利益冲突的调节；不仅思考手段如何达成目的，更强调多元利益的和谐”。{13} (P66)可以说，法律关系提供了完整观察法律事实的分析工具，对于从单纯行为形式无法认识到的当事人之主张和行为、权利义务之形成和变动、法律的生效时点和存续期间，甚至是社会生活之安定与和谐等法律问题，法律关系理论均能予以观察和评价。因此，法律关系论作为一种兼顾经验维度与规范维度的研究方法，有助于一个能够积极回应社会现实的、开放的行政法体系的建构。举例来说，在法律关系的理论视野之下，行政法不再只是控制行政之法，而是调整行政与人民关系之法；相对人也不再是单纯权力的客体，而是与国家具有对等地位的权利主体；相对人主观权利的判定，不必受制于法律的明确授权，可以通过将法规范与社会事实相互对照的方法（或者说基于社会事实的法律解释），寻求权利存在的基础。即使相关实证法没有关于公民权利的明确规定，但根据宪法基本权条款以及社会生活的利益关系状况，仍然可能推导出主观权利的成立。另外，法律关系论重视行政对现实社会利益关系调节功能，对于行政的合法性提出了更高的要求，不仅形式合法，而且要求实质公正，从而使行政行为的合法性判断与人民的主观权利对应起来，提升了行政行为相对于人民之正当性与可接受性。总之，对待行政的合法性控制与人民的权利保护之行政法恒久课题，法律关系的理论模型会推动行政法学抛弃严格的“规范法学”立场，并适度向“利益法学”的方向倾斜，亦即更加注重私益之间，以及私益与公益之间的协调与平衡。

其次，为法律实务工作者提供适切的法律思维方法。法律关系作为一种理论模型，因其采用的分析要素比较完整，所以有助于观察者获得正确的法律结论。尤其是面对市场经济背景下复杂的利益冲突状况，行政法之解释、适用与法律政策的形成，已非单纯将社会现象涵摄于规范命题就能得出确切结论，而是需要在规范命题与生活事实之间进行循环往复的比较观察，以阐明规范构造或事实构造，进而作出正确的判断和抉择。举例而言，立法机关在修改、废止法律规范的过程中，必须同时分析法律规范的逻辑结构与规范背后的社会事实，如此才能发现规范与事实之差距并提出法制改革之方向和建议。而行政机关为实现公益作出行政决定的场合，应顾及行政内部与外部所有相关主体的利益，在涉及多个法律主体时（如环境保护与土地开发利用），则需要对冲突利益进行调查、评价、调节与衡量，以确保作出一个公平合理的行政决定。而司法审查，涉及的并非单纯行政与法律的关系，而是对行政与人民之间法律关系的仲裁任务，能够熟练运用法律关系分析具体个案，是对法官的基本要求。法官只有借助法律关系的分析，才能确定当事人的诉讼地位、诉讼利益、诉讼标的和救济手段。因此，无论是立法、行政还是司法均应就相关之法律事实为整体性观察与分析。而法律关系的思考模式，无疑是行政事实分析与规范诊断不可或缺的工具。

四、结论与展望

法律关系论日益受到关注的现实原因，在于现代社会利益关系的复杂化与现代行政活动的非制式化的发展趋势，导致行为形式理论的局限性日益凸显，因此其与日本行政过程论具有共同的问题意识，即需要寻找新的行政法总论之建构方法。{14} (P76)在行政实践中，行政行为与法律关系经常会形成一种复杂的联锁结构，行政行为是法律关系产生、变更或消灭的重要诱导因素，行政行为的实施过程通常伴随着法律关系的变动。因此，在搭建行政法学体系的过程中，行为形式与法律关系并不互相排斥，而是互为补充、互相支撑的概念，二者缺一不可。但在行为形式理论的描述功能与解释功能不断“萎缩”的背景下，有必要提升法律关系论在行政法体系中的地位和比重。德国学者海伯勒提出的将行政行为形式与行政法律关系作为行政法体系两大支柱概念的观点，具有相当的启发意义。行为形式论与法律关系论的有机结合，可以更好的实现行政法的任务—行政的适法性控制与人民的权利保护。

从我国目前行政法学研究的现状来看，学界尚未对法律关系理论给予充分的重视。各种行政法总论教科书一般只是对行政法律关系的基本结构进行简要介绍。由于该理论缺乏实质内容，不能提供有关行政法原理、原则或规范的明确法律知识，一般只是将行政法律关系作为一种定性概念，旨在与民事法律关系相区隔，以排除民法的适用和民事审判权的介入。甚至有的行政法教科书已经省略了行政法律关系的章节，以相对人权利义务的内容取而代之。那么，在行政法总论体系当中，权利理论能否取代法律关系理论呢？笔者认为，摆脱主体间关系构造的权利描述，既缺乏规范分析，也缺乏事实依据，关于权利基础、权利构成，实现方式以及权利变动等重要问题根本无法清晰阐释。只有在法律关系的视角下，分析现实生活中各种冲突利益的类型与性质，及其与法规范之关联性，才是权利论证的关键所在。因此，在行政法总论的架构过程中，并不适宜以权利理论取代法律关系论，毋宁说是后者包涵前者。

本文只是针对法律关系作为一种观察视角和研究方法在学理建构与法律实务中的特殊功能的初步分析，至于在行政法总论中如何将这一抽象概念转化为具体可操作的分析工具，并源源不断供给新的行政法理论学说，则有赖于学界对法律关系相关命题展开广泛而深入的研究。需要特别注意的是，法律关系的类型化与行政行为的类型化同样重要，尤其是对针对重要行政领域法律关系特殊性之分析，有助于对行政法的基本原理与制度规范的批判、反思与重构。例如，环境行政领域如何协调多数关系人之利益冲突；租税行政领域国家与纳税人之间是否成立债权债务关系；福利行政领域国家之“生存照顾”义务与人民之给付请求权构造；规划行政领域的“市民参与”关系；民营化进程中的“官民合作”关系，以及行政组织内部之法律关系等课题均具有重要之研究价值。总之，重要法律关系之类型化研究，可以推动相对人权利之类型化与体系化，而诉讼法的诉讼类型与判决类型的设计也必须与相对人的权利类型相适应，以保障权利的实现。

注释：

[1]行政处分的德语是Verwahungsakt，是由奥托·迈耶从法文acte administratif翻译而来。作为汉语的表达，使用“处分”一词，确实多少会造成误导，以为是国家对人民的一种处罚或制裁。其实这里的“处分”是指代表国家行政针对个案对人民所作成的决定，其内容固有可能是对人民的处罚或者不利益，但也有可能带给人民各种不同的利益。至于Verwahungsakt为何不直接译为“行政行为”，而采用“行政处分”一词，大体是因为受到日本影响，日本自明治维新继受欧陆法制以来，很早就已使用“处分”或“行政处分”称呼行政官厅执行法令所为个案之决定。日本学者织田万着于明治四十二年（1909年）的《清国行政法泛论》，第44页以下可供参照。总之“行政处分”的译法，被日本和我国台湾地区沿用至今。比较而言，行政处分与我国目前行政法学上的具体行政行为概念比较接近，但不可否认行政处分比具体行政行为概念要更加精确和严谨，因此，本文沿用行政处分的译法，以避免概念的混淆使用。

[2]迈耶曾经明确谈到：行政处分的蓝本是法院裁判。迈耶认为行政与司法存在共通属性：其一，二者均服从法律；其二，二者具有类似的法律效力（如单方决定性、确定力和强制执行力）；其三，二者都可以形成具体的法律关系。参见〔德〕奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002年版，第97页。

[3]行政处分的基本特征包括：为行政机关的行为；对外直接发生法律效果；公法行为；外部行为；单方行为；特定具体之行为。而行政处分的约束理论主要包括行政处分的权限、程序与法律效果等方面。这一原理虽历经百余年时间而没有根本变化。参见吴庚著：《行政法之理论与实用》，2000年增订六版，第287-318页。

[4]日本行政法学者人见刚将行政处分的机能归纳为四个方面，即实体法机能、程序法机能、执行法机能和诉讼法机能。参见[日]兼子仁编著：《西*行政行为论》，成文堂1987年版，第13-23页。

[5]一般认为，法律关系的概念最早源于罗马法之“法锁”观念。法锁形象地展现了债作为私法关系存在的约束性和客观强制性，为近代法律关系理论的创立奠定了基础。到19世纪，历史法学派的创始人胡果（1764～1844）根据罗马法学说抽象出“法律关系”( Rechtsverhaltnis）这一概念。而胡果的学生卡尔·冯·萨维尼在1840年出版的

[6]例如双边关系与多边关系、双方的权利义务对应与不对应的关系；完全基于法规范形成的关系与基于当事者的部分意思自治形成的关系；一次性关系与持续性关系；暂时性关系与完结性关系；事前、主要、事后关系等等。

[7]“传统的公法诉讼对象是行政的法律形式，而民法的诉讼对象却是权利。如果从法律救济的效果而言，应该是后者更为直接和恰当。古典行政诉讼的构造是以审查公权力行为（如课税处分）之适法性，以达人民权利的保护目的，而非以该公权力行为所生之法律关系本身存否为审查对象。所以，一般情况下（指人民权益因公权力行为受拘束的场合，以直接撤销该行为效力或宣告其无效的方式，解除人民权益所受的拘束，较之于审查因该行为所生之法律关系的权利义务问题，更为直接有效。因此，撤销诉讼的诉讼构造，时至今日仍然非常重要。”—这充分印证了行政行为理论的重要性。参见翁岳生主编：《行政法》（下册）．中国法制出版社2002年版．第1322-1333页。

[8]关于行政的合法化危机问题，参见王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，《中国法学》2008年第s期。

为政以德范文第5篇

“我们做得到！我敢说，我

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7.

8.数据来源：联邦统计局2015年10月难民数据报告。下载地址：

13.CDU/CSU议员Klaus-Dieter Gr?hler10月1日在国会的发言。查看地址：

17.以上内容来自笔者2014年11月6日与一位来自伊拉克的难民的访谈记录。

18.见当日会议记录。

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32.瑞典欲关闭与德国边境 二分之一的瑞士人欲关闭与德国边境

34.

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37.数据参考

42.参见德国哥廷根大学政治学教授Bassam Tibi1998年出版的专著《缺乏特征的欧洲》（Europa ohne Identit?t）。这本书中作者原本希望倡导的是一种新的、基于欧洲层面上的、方便外来人口融入的主流文化（Leitkultur）。See Bassam Tibi，Europa ohne Identit?t？ Leitkultur oder Wertebeliebigkeit，Siedler，1998。但Leitkultur这个概念一经提出却遭到误解和滥用，反而成了文化保守主义的代名词。

43.参考Stefan Schimidt研究在德土耳其人融入的专著《融入是理想，顺应是现实》（Integration als Ideal， Assimilation als Realit?t）一书结论部分，V&RUnipress，2010.

44.参见当日会议记录。“语言幼儿园”项目的全名是“Sprach-Kitas： Weil Sprache der Schlüssel zur Welt ist“，详细信息请见