公共行政伦理范文第1篇

[论文摘要]政府组织以及公务员在进行公共行政行为的伦理选择时要进行必要的伦理思考，进而在伦理思考的基础上建立一个一般的伦理选择模式。伦理思考和伦理选择模式的核心是公共行政价值。但在具体的公共行政实践中，体现出来的公共行政价值有可能是多层次、多方面的。当政府组织以及公务员面临不同的道德准则或道德价值时，很可能会发生伦理冲突。一旦出现公共行政行为的伦理冲突，就需要全面认识公共行政伦理冲突中的功利价值，正确看待公共行政行为选择中的目的与手段的关系，准确把握公共行政伦理冲突中的伦理妥协。只有这样，才能在伦理冲突中进行最佳的公共行政行为选择。

西方伦理学家一直对行为伦理选择的问题抱有浓厚的兴趣，并进行了积极的、有益的探索。美国人吉布森·温特认为，伦理学具有积极进取的精神，它是“研究人类心灵指称不同对象的能力的一门科学”一这是因为，“伦理学致力于澄清引导这个世界的合乎逻辑的和恰当的价值观，它对社会交往中突显和暴露出来的各种可能的伦理问题进行评估。”因而，对公共行政行为进行伦理选择是十分必要的。所谓公共行政行为的伦理选择，指的是政府组织以及公务员对其公共行政行为做出道德决断，即在多种可能的公共行政行为中选择某种符合政府伦理规范和道德要求的行为。

一、公共行政行为选择的伦理思考层次与伦理选择模式

公共行政行为的伦理选择，离不开行为主体即政府组织以及公务员的伦理思考。虽然在日常公共行政实践中，很少有人表现出对基本价值观的长时间的艰苦思考，但是，这并不表明政府在做出公共行政行为选择的过程中，抛弃了其内在的理性的选择逻辑。

关于公共行政行为的伦理思考，可以分为既相互明显区别又相互密切联系的四个层次，它们是表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次。公共行政行为的伦理选择就是在这四个层次中展开。

公共行政行为伦理思考的第一个层次是“表达层次”。在日常公共行政行为中，表达层次仅仅是就一些公共行政问题或公共行政事件表达自己的情感，多数情况下表现为一种自我的抱怨，比如“夹在上司和组织中间，我该怎么办才好呢?”“政府组织中的人际关系让我不知所措!”这些情感的表达，很多情况下是没有经过思考的、自发的、包含着公务员个人好恶的，或许也是公务员价值判断的最常见的形式。这一层次的伦理思考既不需要提供有关公共行政事态的证据和详细的事态描述，也不会为公共行政事态的解决提供理性的处理方法。但是，根据这些情感表达是由谁发出的和达到何种强烈程度，可以成为政府组织以及公务员下一步进行系统和理性选择处理公共行政问题方式的起点。

公共行政行为伦理思考的第二个层次是“道德规则层次”。这是严肃提出公共行政问题并予以严肃回l答的第一个层次。从这一层次开始思考、指出与公共行政问题相关的行为方式并开始评估各种可能的办法及其后果，其依据往往是被政府奉为道德指导准则的规则、格言、谚语，例如“以诚待人”、“做一名人民的公仆”、“永远为公众服务”，等等。政府组织以及公务员往往在最初的情感表达过后，一方面思考可替代的公共行政行为方法及其可能性后果，另一方面将道德规则运用于公共行政行为选择中，通过公共行政行为与道德规则的比照，对公共行政行为做出判断。虽然这中间也呈现出一定程度的理性和系统的思考过程，但总的来说，还是有限和零碎的。在基于实际公共行政后果和对道德规则进行判断的基础上，大多数的公共行政行为选择会在这一伦理思考层次完成。

公共行政伦行为伦理思考的第三个层次是“伦理分析层次”。当可利用的道德规则无助于解决具体的公共行政问题或者相互冲突时，就需要对道德规则进行基本的再思考。在一般的、常规的公共行政行为中，不需要进行这种基本的对道德规则的再思考。然而，有时候所面临的公共行政问题非常复杂、没有先例或者影响范围太大，以至于政府组织以及公务员需要反思常规行为标准中所隐含的伦理准则，即进入伦理分析层次。例如，“以诚待人”，在特定场合可能不妥，“诚”不一定要求“永远说真话”，可以将“说真话”加以限定，可以将这个准则变通为“除非会严重地伤害无辜的第三者，否则永远说真话”，这样“以诚待人”就避免了在某种特殊情况下因为说真话而可能产生的不利影响。在这个伦理思考层次，不仅需要对冲突的公共行政价值观进行审查，以揭示这些价值所支配的相互排斥的公共行政行为方式，而且需要将抽象的公共行政价值观陈述为直观的伦理准则，以便将一种价值观和对应的公共行政行为方式联系在一起，然后将具体的公共行政行为准则应用到公共行政伦理问题的解决中去。在伦理问题中的对抗性价值被确认并被明确地转化为准则后，政府组织以及公务员便会依其重要性进行排序，选择更为重要的价值观所对应的具体公共行政行为，从而做出选择。能够做出这种选择的政府组织以及公务员也随之达到了道德上更加自觉、更加自如的程度。

公共行政行为伦理思考的第四个层次，亦即最后一个层次，是“后伦理层次”。如果在伦理分析层次还是不能够得出必需的公共行政伦理准则和可替代的办法，那么就需要进入这个最为基本的哲学思考层次。一般来说，大多数公共行政行为的伦理思考不会达到这个层次，因为这个层次是政府组织以及公务员对自己世界观的认识，即对政府的存在价值的认识。例如，在公共行政实践中，公务员要求自己以诚待人，却遇到不少人以怨相报，那么，他还坚持以诚待人吗?如果他遵守以诚待人的道德是以别人同样以诚待他为条件，那么，在他没有遇到以诚待他的人时，他是否还会以诚待人呢?若他坚持一如既往地以诚待人，而不论别人怎样对待他，以诚待人的道德规则对他来说，就成为了人生的理想和信念，他就达到了后伦理层次。也就是说，只有面临全面的理想和信念危机时，后伦理层次才会成为政府组织以及公务员伦理决策的最后选择。

需要指出的是，伦理思考层次的逻辑顺序在现实的公共行政中是不可能存在的，只有在书本和学术著作中才有这样的逻辑选择顺序。在现实的公共行政过程中，伦理思考是一个导出伦理行为的过程，就像库珀所说的是一个“在四个层次里上下游走的”动态的过程。“起初，我们就问题进行感情表达，即我们对自己目前的感想做出自发的反应。但接着就很快进入解决问题的道德规则阶段；当我们所得到的信息和情况越来越复杂时，我们就又回到情感表达阶段；然后，发泄完了我们的愤怒和苦恼之后，我们就又回到了道德规则阶段以寻求合适的道德规则。”正是这种可能的(事实上也是必然的)在四个不同层次中的“游走”状态，才显现出公共行政行为伦理选择的复杂性。

库珀关于伦理思考层次的分析表明，为了有效地对公共行政理论问题做出反应，公共行政人员不仅要意识到在特定时刻自己处于哪一个伦理层次，而且还要知道自己的同事处于哪一个层次。“困惑通常是在同事间产生的，因为有些人只是发泄情感，而另一些人则陈述各种道德规则，还有一些人在思考基本准则。有时候，每一个人都陈述道德规则，但这些规则是冲突的，所以就有人需要进入伦理分析层次。为了个人也为了组织，有必要澄清和整理基本的价值观、准则、目标和宗旨，然后确立一个可接受的行为规则。”

关于伦理思考层次的分析还表明，在公共行政伦理思考的四个层次中，“表达层次”太情感化、太情绪化，“后伦理层次”又太抽象、太个体化，“道德规则层次”和“伦理分析层次”对于公共行政行为的伦理选择最为重要。大多数的公共行政行为选择是在道德规则层次完成的；当道德规则层次无法决定公共行政行为的伦理选择时，就会进入到伦理分析层次。所以，公共行政行为选择既要建立在一定^的道德规则的基础上，同时也要受不同价值取向的导引，也就是库珀所说的在伦理分析层次重新选择道德规则以做出伦理选择。

由此，可以建立一个公共行政行为伦理选择的模式，这个模式由以下步骤所构成：

第一个步骤是认识公共行政伦理问题。这一阶段的公共行政行为选择处于表达层次，无需做出实际的往为选择。

第二个步骤是分析公共行政伦理问题。它包括道德规则和伦理分析两个层次。前者将公共行政伦理问题纳入道德规则中运行，并按照道德规则所限定的方式、方法做出伦理选择。后者是在公共利益、组织利益和个人利益发生伦理冲突时，要求对这三者之间的利益进行新的平衡，从中寻找新的适宜的规则以便做出伦理选择。这一层次的过程相对比较复杂，要对公共行政目的与公共行政手段进行伦理判断，对公共行政作为与公共行政不作为进行伦理权衡。

第三个步骤是进行公共行政行为选择。在利益平衡以及规则确定之后，行政行为就做出了相应的伦理选择。这其中也蕴涵了后伦理分析层次。

正如库珀所指出的，“没有一种模式(包括此模式在内)能够给你提供一个可能最‘准确’的决策，但它却能提供一个样板，该样板有助于具体的个体在具体的情况中(即具有不确定因素和时间限制的现实的行政事务)创造性地设计最好的决策。就像在任何一种设计过程中一样，该决策设计中，应该具有应急的行动过程、提供几种可替代的同步的或连续的方案，直至能较为清楚地表达出结论。伦理问题和交通运输问题、建筑问题及外科手术问题等其他问题一样具有本质上的动态性，因此，你必须准备随时间和事件的变化而改变你的处理办法。”

提出公共行政行为的伦理选择模式，从表面看是从理性的角度证明公共行政行为伦理选择的可能性。然而，实践的意义同样存在，“通过使用这一模式，我们获得了更高的伦理自主性，因为我们变得对自己的价值观更为清楚，也更能清楚地意识到外部(我们在其中活动)的义务。一旦我们培养成了直觉技巧，就有可能在需要的时候将我们的行为理由上升为有意识的思考。”

二、公共行政伦理冲突的产生

在公共行政的行为选择中，伦理思考和伦理选择模式是非常重要的，而伦理思考和伦理选择模式的核心是公共行政价值。但在具体的公共行政实践中，体现出来的公共行政价值有可能是多层次、多方面的。当政府组织以及公务员面临不同的道德准则或道德价值时，很可能会发生伦理冲突，即所选择的公共行政行为符合了某种伦理要求，但同时却违背了另一种伦理要求，或者所选择的公共行政行为实现了某种伦理要求，但同时却牺牲另一种伦理要求。在公共行政活动中，常常会遇到相互冲突的各种行政伦理价值，而又要求行为者在对立的伦理价值中必须选择一种。面对伦理冲突，公共行政行为的伦理选择就出现了取与舍的困境。正所谓做了你要下地狱，不做你也要下地狱。

伦理冲突的存在具有客观必然性和普遍性。存在主义的代表人物、法国现代著名思想家萨特在他的名作《存在主义是一种人道主义》中，曾举了一个例子说明伦理冲突。

第二次世界大战期间，德军占领巴黎后，萨特以前的一个学生去看他，请求他帮助解决一个伦理选择方面的难题。这位青年人只有一个兄弟，被德国人杀害了，他的父亲当了德国人的走狗。他同母亲生活在一起，他母亲与丈夫分居后，只能从他身上得到安慰。这位年轻人有意逃出沦陷区，到英国去参加自由法国部队，可是又想留在巴黎侍奉母亲。由于他打算做的这两项选择都可以从伦理上说出一种道理，究竟应该选择哪一项，他感到进退两难。但是，萨特不肯为那个年轻人做出决定，只是说；“你是自由的，那就选择吧——就是说，创新吧。没有什么一般道德规则能指点你应该怎么办。”

萨特通过这个例子说明伦理冲突存在的客观必然性和普遍性。政府组织以及公务员也经常会面临公共行政伦理冲突，比如利益冲突和角色冲突。所谓利益冲突，是指公共利益、政府组织利益和行政人员个人利益之间的冲突；所谓角色冲突，是指政府组织以及公务员所扮演的多重角色(如“经济人”角色和“公共人”的角色)及其相应的责任、权力、利益之间的冲突。三、伦理冲突中的公共行政行为选择

在以上的例子中，萨特看到了伦理冲突存在的客观必然性和普遍性，这是思想上的睿智。但是，他基于存在主义的立场，却认为在_伦理冲突下做出的行为选择只能是模棱两可的，因为面对伦理冲突不可能有一个一般的伦理选择的标准，这种观点是我们所不能赞同的。即使在伦理冲突中，伦理选择也存在着客观的标准。“萨特在其回答中把两种对立类型的冲突情况看做是同样价值的，而实际上，其中每种情况都要求作出原_则上不同的抉择。按照实际伦理选择的逻辑，不参加抵抗运动，不给抵抗运动以力所能及的支持，就是有利于法西斯主义的行为，就是有利于邪恶的选择，因而是不容许的。这一冲突情况的复杂性表现为与母亲的难舍难分；但在把对祖国的义务看做是更高的道德价值时，即可克服。现实生活中，有大量的，范例，正是这样处理道德冲突的。”伦理冲突与行为选择是伴随在一起的。在公共行政领域也如此。因此，一旦公共行政陷入伦理冲突，，必然涉及到公共行政行为选择。那么，应该如何在伦理冲突中进行最佳的公共行政行为选择呢?

1．全面认识公共行政伦理冲突中的功利价值

功利价值是人类社会中产生的第一种价值形式。马克思指出，在物的效用的基础上产生出各种使用价值，其中也包括主体选择中的伦理价值。正是在这个意义上，所有的公共行政行为的选择都是为了实现功利价值。与此同时，对于每一个具体的公共行政行为选择来说，又要求行政主体必须选择特定的功利价值作为自己的目的，这其中便涉及公共行政行为选择中功利价值的普遍性与特殊性的关系。其中，功利价值的特殊性问题尤其值得重视，因为这恰恰是解决公共行政行为选择特别是解决伦理冲突中的公共行政行为选择的实质所在。从总体上讲，就是要正确建立公共行政伦理价值的等级次序，承认并坚持公共利益高于政府组织利益和个人利益，一切以为人民服务为宗旨和取向。

在历史上，许多思想家都十分重视伦理选择中的功利价值问题，马克思主义者也有自己的功利理论。如同志依据辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，运用阶级分析的方法，指出：“唯物主义者并不一般地反对功利主义，但是反对封建阶级的、资产阶级的、小资产阶级的功利主义，反对那种口头上反对功利主义、实际上抱有着最自私最短视的功利主义的伪善者。世界上没有什么超功利主义，在阶级社会里，不是这一阶级的功利主义，就是那一阶级的功利主义。我们是无产阶级的革命的功利主义者，我们是以占全人口百分之九十以上的最广大群众的目前利益和将来利益的统一为出发点的，所以我们是以最广和最远为目标的革命的功利主义者，而不是只看到局部和目。前的狭隘的功利主义者。”

2．正确看待公共行政行为选择中的目的与手段的关系

在伦理冲突的情况下进行公共行政行为的选择，常常会使人们产生一种看法，即认为公共行政行为选择就是解决伦理冲突；就是偏重一个方案而轻视另一个方案。然而，事实上并不是所有的公共行政行为选择都需要牺牲某些伦理价值。在探讨这个问题时，公共行政行为选择的目的与手段之间的相互关系是需要认真加以研究的。具体地说，这里有一个理论问题，即目的本身与手段的性质是什么关系。回答和解决好这个问题，有助于对公共行政行为做出正确的选择。

关于行为选择中的目的与手段之间的关系，“目的论”伦理学与“义务论”伦理学的观点截然相反。

典型的目的论者认为，行为之所以“正当”，是因为它们的目的所致，目的可以使手段正当化。换句话说，目的本身与手段的性质毫无关联，不存在什么“卑鄙的”手段或“伦理的”手段。为了达到公共行政的目的，可以不考虑其手段的性质，公共行政目的本身就已经能够说明任何一种手段，好的目的可以证明一切手段。这种观点只重视手段的外在效果标准，而忽视手段的内在伦理标准。这一目的论的观点，在西方历史上曾非常盛行。例如，意大利文艺复兴时期的著名思想家尼科洛·马基雅维利站在暴力侵害与政治阴谋的立场上解释他那个时代当政者的暴力政策，并认为不论政治行为怎样残忍、邪恶，都可以用来追求和维护权力。德国著名哲学家黑格尔对这一行为选择理论有过严厉的批判：“这里牵涉到‘只要目的正当，可以不择手段’这一恶名昭著的命题。这一说法就其本身说自始是庸俗的，毫无意义的。”于是，黑格尔得出结论，即“仅仅志欲为善以及在行动中有善良意图，这毋宁应该说是恶，因为所希求的善既然只是这种抽象形式的善，它就有待于主体的任性予以规定。”马克思对目的论也从另外一个角度进行了批判。他指出，手段有好坏之分，当目的好的时候，就应该相应地有好的手段，而且目的可以是达到其他目的的手段，同样地，手段也可以成为目的，所以必须坚决反对选择手段上的无原则性。在手段的选择中，既要考虑政治后果，又要考虑伦理后果。

典型的义务论者则认为，行为的正当性在于行为本身“是”什么样的行为，或者说与行为原则相关。它认为只要行为手段正确、合乎道德，可以不考虑行为出自于什么样的目的，行为后果怎样。义务论反对一切暴力、强权和惩罚，认为这些行为手段都是恶的，不道德的，提出“勿用暴力抗恶”。马克思主义伦理学认为，目的与手段不可分割，相互制约。目的作为公共行政的目标，在公共行政的全过程中具有指导意义，因此，公共行政目的决定公共行政手段，公共行政手段从属于公共行政目的。一般来说，要实现合乎道德的行为目的，应采取相应的合乎道德的行为手段。这是目的与手段关系的一个方面。然而另一个方面也不能忽视，即手段也制约目的，手段不道德，目的也不会是道德的，据此，要坚决反对公共行政行为选择手段的无原则性。在公共行政行为的目的与手段的辨证关系中，手段的价值取决于用以达到的目的的伦理性质，但目的只是决定行政手段，而不能证明手段的正确。公共行政实践反复证明，行政手段的真正价值是在结果中体现出行政目的。如果选择的行政手段不适合于行政目的，就不会产生预期的结果，就可能会歪曲行政目的的性质。综上所述，处理目的和手段的伦理冲突，必须在认识目的伦理性质的同时，确定手段的伦理价值。

3．准确把握公共行政伦理冲突中的伦理妥协

公共行政伦理冲突中的伦理妥协是政府进行公共行政行为选择的特殊方式，表现为政府组织以及公务员在公共行政选择中有时不得不放弃某些伦理准则、牺牲某些伦理价值以便维护更高的公共行政伦理价值和公共利益准则。

公共行政伦理范文第2篇

关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念,是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的(显然应当作出否定的问答。同样，人们对publicadministrationandpublicmanagement:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。

如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员滥用职权，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向

(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。

通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

注释:

①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页

②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版

○4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页

○5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页

⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页

⑧阿列克斯•英克尔斯、戴维•H}史密斯:《从传统人到现代人—六个发展中国家中的个人变化》，中国人民大学出版社1992

公共行政伦理范文第3篇

〔关键词〕公共行政管理主义反思性批判

一、导言

自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1）在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2）目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3）特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4）走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5）转变为更大的竞争性；

（6）重视私部门型态的管理行为；

（7）资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念；第四，政府应该扮演\导航者\的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，\管理主义\是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生\预算最大化\；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩\，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的\，并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种\致命的自负\。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory)，委托－人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察\的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受\利己不损人\的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于\三E\：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的\道德系络\(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，人理论等确立的管理主义对于\民主价值\是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(BarrierstoEntry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。\在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法\(Dohahue,1989,P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其\全球资本主义的危机\一书中认为：\市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险\，\对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内\，吾人值得深思。同如布隆克所言：\自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现\（布隆克，2000年中译本，P.5）。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型政府\几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之\公共\本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。超级秘书网

5、不恰当的\顾客\隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民众是政府的\所有者\(owner)，而非顾客，\所有者\概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构\(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以\市场机制\、\小而能\、\顾客导向\、\效率至上\的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的\市场中心主义\，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成\空洞化的国家\；

3、公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失；

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考；

5、公共行政应跨越\左\和\右\的意识形态，发展较为中性的整体观点；

6、公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向\自我解构\，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；

公共行政伦理范文第4篇

关键词:公共行政发展;民主价值取向;政府行政模式;转换

任何具有生命力和鲜明时代特色的社会科学理论，都是对其所处时代重大社会实践的总结及其对现实问题和要求的回应，并因此对这个时代的实践具有了前瞻性的指导意义。一个时期的社会实践呼唤着这个时期的科学理论;一个时期的实践主题，也就决定了这个时期的理论主题。正是在这种意义上，公共行政发展的民主价值取向与政府行政模式的转换之间构成了一种内在的关联性。从历史的观点来看，公共行政发展与社会现实需要紧密相连。社会

发展的民主化趋势使公共行政呈现出从强调行政效率至上到强调社会公平至上、服务至上和以顾客为中心的发展趋势，并由此推动着政府行政模式的转换。当代民主化公共行政强调政府部门承担其所应负的社会责任，强调政府行为的顾客导向(customer-driven)、社会导向(community-driven)、任务导向(mission-driven)、结果导向(results-ori-ented)、市场导向(market-oriented)，强调政府管理目标要从单一追求行政效率到全方位追求社会公平、提高服务质量和效率、改善公共责任机制和提高公众的满意程度。

一、西方公共行政学发展的民主价值取向

西方公共行政学形成于19世纪末。在这个时期，西方社会，特别是美国社会经历了许多社会变革，导致了发展民主与追求行政效率及行政专业化之间的冲突。因为民主宪政要求民众的控制和参与;而行政效率和专业化强调的是系统化的规则与内部程序，这在相当大的程度上与民主化不同。在这种社会历史条件下，从解决这一基本冲突出发，威尔逊在1887年发表了美国第一篇公共行政学论文《行政学研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府划分为“政治”与“行政”两个领域。他认为，就政府应当做什么而言，政治领域就是由大多数选举出来的代表来决定各种选择;行政领域就是政府贯彻执行经过合法程序所通过的各种规定，这种执行过程不是政治干预。???(P.5)

根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关;行政与公共政策的执行有关。在此基础上，他进一步阐发了公共行政应当从政治中分离出来的基本思想:"(1)行政学科应当建立在单一的组织原型的基础上，它能普遍运用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科学必须使它自己从政治学领域中分离出来:(3)行政科学的指导价值是效率;(4)有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”同时，他还认为，建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉???(p119一222)。威尔逊“政治一行政二分法”的思想对于公共行政学从政治学中分离出来，建立独立公共行政学学科以及调和发展民主与追求行政效率、行政专业化之间的冲突具有重要意义。

1926年怀特出版了美国第一本公共行政学教科书《行政学导论>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鲜明地提出了行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题???(LeonardWhite,1926)。这本书的出版标志着公共行政学学科的基本形成，并成为了一个单独的研究领域和具有了较为完整的学科体系。

公共行政学从19世纪末产生到20世纪60年代经历了传统公共行政学(TraditionalPublicAdministration)和行为科学公共行政学(BehaviorismPublicAdministration)两个发展阶段在这两个发展阶段上.公共行政学研究着眼于领导艺术、经济效率与政党关系等方面;以管理学为其理论基础，科学管理在公共行政学理论中占据了主导地位???(Frederickson,H.G.1974);以技术为基础(technology-basedmanagement),公务员的专长也极受重视???(p.8)。以行政效率为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这两个阶段上公共行政的最高目标;相反，平等与公正问题并不是这两个阶段公共行政学研究的主要内容。

以经济和效率为公共行政的基本价值目标，忽视了公共行政所应负的广泛的社会责任.其结果是在前所未有的经济发展时代，同时还存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，从而构成了对现有政治制度的根本威胁，导致了各种社会危机、对政府的不信任和民权运动高涨。在这种现实条件下。以塔尔科特?柏森斯、卡斯特、罗森茨韦克、高斯、雷格斯等为代表采用系统分析方法，强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念.推动了系统权变行政学的发展。这种研究是从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系，致力于谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的、具体的一致性，以保证公共行政的高效能高效率这种研究虽然尚未直接提出公共行政的民主价值目标，但已开始注重社会环境因素对公共行政的影响。

20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论(NewPublicAdministration)发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平(socialequity)，主张将“效率至上”转为“公平至上”:强调行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模式，强调公共行政的顾客导向.将顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标???(p.58)。新公共行政学理论对公共行政学理论和知识发展产生了十分重大的影响.推动了公共行政民主价值取向的发展。

适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求，20世纪70年代出现和兴起的政策科学(PolicyScience)和公共政策分析(PublicPolicyAnalysis)，成为了公共行政中的主流学派以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表，综合运用人类学、社会学、心理学等学科方法分析公共行政行为及其活动，谋求政策科学、政策分析与公共行政的结合.使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目(PublicPrograms)而不再重点研究机构(Institution)，使公共行政学所关注的问题由体制结构转移到了公共项目及其产生的结果(consequence)上。

这一研究重点的转移对公共行政学研究及其民主价值取向的发展具有重要意义。诚如凯特尔所说，政策执行研究将问题的焦点由组织，特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上(theperformanceofpublicpro-grams)，这样就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题;执行研究是以政治学、社会学、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究，这就促进了各学科之间的相互交叉和渗透，进一步推动了公共行政学理论及其民主价值取向的发展???(P.3)

以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现，???（p.21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题，为现代公共行政学的研究与发展提供了新的方法，并由此导致了小政府理论、放松规制理论、重塑政府理论和新公共管理理论等当代公共管理理论的产生与发展，使公共行政学研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果，包括公共服务的网络结构(structureofpublicservicenetworks),高绩效体系(high-performancesystems)和顾客服务(cus-tomerservice)]"????（p.xxi)。从而将西方公共行政学从老公共行政的“选民关系”发展为当代公共管理的“顾客关系”，更加尊重和强调了顾客选择的权利与顾客导向。

二、民主价值取向下的当代西方公共行政实践

公共行政学理论和知识发展呈现出的民主价值取向对公共行政实践又产生了重大影响，推动着政府行政模式的转换，使政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换。

(一)市场化管理模式下的民主行政

20世纪70年代，西方国家面临着政府管理的极权化和官僚主义化所形成的政府垄断，推行“福利国家”“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策所导致的政府管理失控、低效率、财政赤字、公众对政府的不信任和民权运动高涨等社会现实;面临着科学技术迅速发展和激烈的国际竞争。在这种社会背景条件下，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府

改革运动，推动了政府公共行政实践中大量吸收和采用公共行政学的民主价值理论，以及私营部门的管理理论、经验和方法，并由此导致了具有民主价值取向的以市场为基础的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企业家政府(Entre-preneurialGovernment)、顾客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在实践中的广泛运用。

市场化是西方国家行政改革普遍采取的打破政府管理垄断、提高服务质量与效率的重要措施。它在具体做法上主要表现为运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。这一措施对于提高企业、社会群团组织和公民个人的独立程度与参与意识具有重要的意义。

在改革前政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，政府直接面对社会公共事务和消费者公众。在这种政府行政模式下，主要强调的是政府管理对企业、社会群团组织以及公民个人的制约，强调政府管理以政府行政组织自身制定的规则为依归。因此，政府垄断管理模式是一种严格的规则控制与过程控制。

与政府垄断管理模式不同，市场化管理模式着眼于重新界定与优化政府的职能，通过租赁、承包、合同、采购、招标等方式，把原来由政府包揽管理的部分公共事务和提供的公共服务民营化与市场化，由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供。这样，减少了政府对社会与市场的干预，收缩了政府的社会职能、经济职能和相应的机构，实现了政府从社会中的部分撤退，打破了政府对公共事务管理和公共服务供给的垄断。政府不再直接面对社会公共事务和公众，而是由企业主体、中介组织和经营者个人直接面对社会公共事务和公众;政府的责任是确定这些公共服务的供给者所提供服务的质量和价格标准，以保证他们无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平。

在市场化管理模式下，不仅强调政府具有对企业主体、中介组织和经营者个人的监督、协调和管理的权力;而且，也强调这种权力的行使要受到企业主体、中介组织和经营者个人本身独立自主的程度以及市场运行机制的制约。因此，市场化管理模式对政魔行政组织的价值取向、机构设置、职责、权力和管理方式产生了积极的影响，甚至还在政府行政组织的形成强大的压力，从而促进政府公正行政、公开行政。

(二)绩效评估运动中的民主行政

政府绩效评估是当代公共行政各个理论派别的共同主张，也是政府改革运动所普遍采取的又一重大措施，推动着政府公共行政向民主化管理模式发展。概括地说，政府绩效评估就是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定(evalua-ting)和划分等级(grading)的活动。政府绩效评估以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与公众之间进行沟通与交流的广泛运用，谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制，谋求政府管理对绩效负责、对立法机关负责和对顾客负责的统一;它以服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，蕴含了公共责任和顾客至上的管理理念;它以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。

从政府绩效评估措施的产生来说，就美国而言，严重的财政赤字在事实上开始践踏美国的政治;政府绩效赤字使公众对政府有效地、有回应力地和高质量供给服务的能力失去了信心????(p.79)。为了解决国家的这两个赤字问题(deficitproblem)，美国把绩效管理与评估视为重新调整政府与社会关系能否取得成功、能否再造出有效政府责任机制的决定性条件。1993年“国家绩效评论”(NPR),“戈尔报告”(FromRedTapeToResults一CreatingAGovernmentThatWorksBetter＆CostsLess)和“1993年政府绩效与结集洛家"(GovernmentPerformanreandResultsArtof1993)是美国推行政府绩效评估措施的纲领性报告，有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。

政府绩效评估活动主要集中在对政府行政活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级，实行成本核算，加强财务控制，完善信息反馈。绩效评估的行为过程是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善政府管理等所组成的行为系统。这不仅使顾客、消费者、公众与他们作为这个社会的主人、所有者具有了同一的意义????(p.5)，而且，由于“权力是对公共服务供给的直接控制”E13’(MaxSawicky,l992)，使根据公众的需要提供公共服务成为了政府行政的应有之义。为此，倾听顾客的声音、按照顾客的要求提供服务、让顾客作出选择的有效方法在实践中得以实行。1993年9月，美国克林顿总统签署了、设立顾客服务标准》(SettingCustomerServiceStandards)的第12862号行政命令(ExecutiveOrder)，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。????（P.53）1994年.美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上:为美国人民服务的标准》。政府绩效评估为改善政府公共部门与公众的关系、加强公众对政府信任，为政府公共部门实现“更有回应性、更有责任心和更富有效率”的改革目标提供了具体措施。

政府绩效评估强化了政府对议会和顾客的双重责任，有力推动了以改善公共责任机制和强调顾客至上为理念的当代政府行政模式的转换根据公众需要提供公共服务与公共产品，又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估政府绩效，确定政府公共行政对公众负责和提高服务质量的公共责任机制与运行机制，这是政府绩效评估的宗旨是公共行政民主价值在行政实践活动中的充分体现。

(三)电子化政府管理模式下的民主行政

推行以顾客为中心的电子政务建设，是西方国家政府公共行政实践实现民主价值取向的又一重大举措，由此推动了政府公共行政向电子化政府管理模式和服务型管理模式的发展。在电子化政府管理模式下，西方国家把现代科学技术的使用与政府行政改革有机结合起来，把从根本上改善政府的公共服务作为电子政务建设的核心价值。西方国家注重运用电子计算机技术、网络信息技术来完善和实现政府行政过程中的公众参与机制、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制。1993年9月，美国克林顿总统提出了“国家资讯基础建设”(NationalInformationInfrastruc-t。二.简称VII)和构筑以顾客为导向的电子政府、走向在线服务的政府发展目标????(p.8)

以电一子政务为主要内容的政府电子化管理将政府公共部门、政府与企业和公众有效地联系起来。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成、职能、办事规程、各项政策法规和政府服务项目等信息，能够直接表达自己的意志、提出对公共服务的要求，并凭借网络来实现权利和履行义务;政府通过网络公布服务信息、直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息、处理公众提出的各种要求、管理公共事务和传递公共服务。在这种互动式的双向传输过程中.政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在、以网络为传播途径，在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理。通过网络完成信息的收集与。

电子政务成为了公众实现权利、选择服务的手段、工具和渠道。电子政务所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力，使网络化政府服务成为可能;使政府公共行政更加以公众为中心、更加透明、更加富有责任心与效率成为可能。电子化政府管理模式使政府公共部门不再是高高在上的官僚机构，而是公共服务的供给者;不再以自身制定的规则为依归，而是以公众的需求为导向和增强对公众需求的回应力。

三、公共行政发展的民主价值取向与我国政府行政模式的转换

西方公共行政发展的民主价值的取向为我国政府行政模式的转换提供了广泛的社会基础和理论借鉴;我国社会主义市场经济体制的建立与发展，为政府公共行政追求民主价值目标奠定了基础。市场经济是以自由和平等的交换关系为基础、以分散决策为特征的经济。市场经济的发展强化了人们的主体意识，造就了多元的利益主体和利益结构，改变了社会的价值标准，打破了以集权为核心的价值体系，创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活动的生产和生活方式，使集权体制赖以存在的封闭性、保守性、狭隘性基础被彻底瓦解。市场经济的发展在客观上产生了对政府民主化管理的要求。从历史的观点来看.尽管我国对因国内环境变迁而带来的一系列政府管理问题进行了多次富有成效的改革，但诸多问题仍未取得根本性的解决，政府行政难以有效地适应这种社会发展的要求。

就公共行政的整体理念而言，我国社会主义市场经济与民主政治所要求的服务行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正转变和形成。与建国时期的政府职能和根本任务相适应，与传统政治学和我国独有的“行政管理学”相适应，我国强调与信守政府作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量.“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”????（P.116）。这种观念一直延续到现在，由此形成的政府行政理念是:政府行政管理是直接进行和维护政治统治的工具，忽视了政府行政在提供公共服务方面的服务性作用;政府部门与公众之间的关系是不对等的关系，忽视了公众对行政活动的参与以及公众需求对政府行政行为的导向性作用;行政管理的功能是对社会进行管制，忽视了公众对政府部门及其行为的制约与监督，忽视了行政管理过程中公共责任机制的建设与发展;随之而来便是忽视了行政权的制约性、行政活动领域的有限性以及行政行为的依法性。由此表现出整个行政活动日益凌驾于人民大众和社会之上的明显特征随着国家工作重心的转移，我国虽然也强调政府职能的转变，但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并，忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成，终究使职能转变难以进行或流于形式。

法治行政就是要坚持法律最高和政府权力应受法律约束。社会主义市场经济作为一种法治经济，它在我国的确立和深入发展产生了对法治的客观需求，成为全社会推动法治建设的内在动力。然而，法治只是社会政治上层建筑中的一部分，而且与上层建筑的其他部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其他部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下，我国传统的“法治”观念不能创造更大的可预测性和政治的透明度.，不能降低个人受专断的官方决定左右的变数，也不能做到加强司法和遏制权力腐败。

我国传统意义上“一切断于法”的“法治”观念，是以行政权高于立法权和司法权的权力结构为基础。这种”法治”是作为国家行政机关管治社会的工具与手段而存在和起作用;它既无法形成对政府行政权力行使的限制与制约，也无法表现出它的最高权威性。在这种”法治‘，观念支配下，法只是掌握在政府手中而没有有效地被社会公众所掌握;法不能有效地为社会公众用来维护与实现自身的合法权利，更无法有效地用来制约政府权力的行使;政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众申辩的驳回，往往缺乏必要的和充分的理由与说明。

法治原则意味着法律最高是市场经济和民主政治发展的必然要求。“法治意味着法律的统治。????（P.214）。这种法治应当充分符合并反映市场经济的发展规律与要求，应当充分体现社会公众的利益与意志;社会秩序应当由这种法治来加以规定和维持。同时，法应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫与实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。因此，树立当代市场经济与民主政治所要求的法治行政理念是我国行政发展的当务之急。

就政府公共行政的具体环节而言，我国在行政立法方面，“法律的至高地位和至上权威尚未得到社会普遍认同的历史条件下，立法所追求的主要是法律的工具性价值’????(P.46)。这种“工具性”的立法指导思想导致了我国地方利益和部门利益“立法”的出现。现实中有的行政立法者借助立法来反映和确定其自身的特定利益，甚至维护其自身的权力和垄断地位的“经济人”特性使其不惜抵触宪法和法律，并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题，而是作为本部门、本地区代言人出现的立法特征;还有的地方政府和部门，把计划经济体制下的“计划”翻板为行政规章，行政手段以行政立法的形式出现，并在公共行政改革和加强政府法制建设的旗号声中用这种“计划”式行政规章去干预市场主体的经营活动，从而造成了市场经济的扭曲发展和一定程度的国家法制的不统一。结果是导致了政府行政权力及其干预领域的不断扩张，甚至出现了政府行政机关以“泛化”的行政规章任意干预市场经济活动的不当规制和规制泛滥等问题????(p.167)，形成了授权对象超越授权范围进行立法的大量事实。因此，越强调依法办事，就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对社会公众合法权利的侵害，就越导致了权力的商品化。这是当前我国政府公共行政中应当引起高度重视的一个新动向。

在行政执行方面，有法不依、执法不严、违法不究和执法不公的现象普遍存在。一方面，行政执行过程中执法不公的问题严重，一些政府行政部门、政府经济管理部门和垄断性行业，在利益的驱动下，利用职权或行业垄断地位助长权力进人市场和权力商品化，进而产生了以寻租(rent-see-king)为典型特征的“权钱交易”。另一方面，行政执行手段不力的问题突出，执行手段疲软，政府监管不力。法律在赋予政府执行权力的同时，却没有规定强度相应的执行手段，执行往往都是根据地方政府或各部门的要求采取措施。

在行政处罚方面，处罚的目的与手段之间不协调，以罚代刑放纵了违法者;处罚与违法行为所造成的后果不相适应，处罚软弱无力使违法者有利可图，同时，该得到有效规制的行政处罚权却没有得到规制，滥用职权的现象严重。没有处罚设定权的行政机关乱设处罚，且自罚自收;有处罚设定权的政府机关超越其职权界限增加处罚种类，改变处罚适用范围，处罚不依程序。这已成为了社会的一大弊端。

在政府行政组织内部的相互关系方面，政府与企业、与市场、与社会公众之间关系的制度还没有建立与形成;政府行政系统内部在机构设置、层级划分、分工协作、沟通方式、职能范围等方面，存在着部门职能重叠、政出多门、长官意志、事权分散、扯皮推诱、相互制约、办事效率低下的现象;有直接或间接隶属关系的上下级行政机关之间、有授权关系的行政机关之间、一般权限部门和专门权限部门之间职权逾越或侵权的现象严重。

在政府人力资源管理方面，以客观、公平、公正和能力竞争为特征的人才选拔录用机制、绩效管理与评估机制、晋升机制、奖惩机制和公共责任机制尚未形成，公共服务意识和职业道德观念不强，缺乏公共伦理(publicethics)和健全的权责利机制，长官意志严重。由此发展到政府中的工作人员只对权力执掌者和上级主管负责人负责，下级的晋升与奖励通过满足上级的利益与欲望而获得实现的地步。普通公务员由升迁无望发展到渐渐丧失开拓精神和消极颓废，结果在政府行政组织内部缺乏了开拓进取的动力，缺乏了生机与活力。

在行政监督方面，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化;没有把已有的各种形式的监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力，导致实践中职务越大、地位越高，就越没有追究责任的状况，也导致了上有政策、下有对策，违法乱纪的情形时有发生。

在行政目标模式方面.我国公共行政活动以追求行政效率为目标，公共行政的改革与发展也完全是作为寻求提高效率的途径。但是，效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上的矛盾冲突和无法达到的统一，使得政府公共行政在把效率作为核心价值目标来追求的同时，忽视了公共行政应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量;在强调政府与社会公众之间关系的不对等性和公共行政直接维护政治统治的工具性作用时，忽视了政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，也忽视了公共行政的服务性功能。一句话，忽视了政府公共行政的民主价值。因此，适应公共行政发展的民主化要求，必然要转换我国的政府行政模式。这种转换在内容上主要包括:

第一转换政府的行政理念。转换政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调公共行政是直接进行与维护政治统治的工具性作用到强调经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制;从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，从行政控制型体制向依法行政型体制转变。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制;既谋求提高公共行政的效率和管理能力，又谋求公共行政活动对社会公众负责、对结果负责。因此，这是公共行政民主价值与行政体制的全新设计。

在这种民主化行政理念下，政府行政模式的转换包括:一是改革我国的政府机构。对于那些本质上不属于政府功能的社区性、社团性活动转移给社会上的个人、团体和社会中介组织;加强与发展协调性机构;通过机构的分化与组合，改变我国政府机构高高在上的官僚机构性质而成为公共服务的供给者，并实现各级政府之间、各政府机构之间的合理分丁与适度分权。二是建立健全政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间信息交流的传递机制、反馈机制和回应机制，实现透明行政和规范行政。三是建立和发展公共责任机制，强调政府公共行政对社会公众负责、对结果负责和对绩效负责。只有政府对社会公众负责，社会公众才会义无返顾地去履行他们的基本义务。政府责任是公共责任机制的核心。建设责任政府是建立和发展公共责任机制、遏制政府腐败不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服务型的财政体制，实行绩效预算。在市场经济条件下，政府的主要任务是提供公共产品、维持市场秩序、全面承担改革成本。为此，就必须把经济建设型财政转变为公共服务型财政，包括转向公共安全、公共卫生、公共的教育与职业培训、公共的救济体制和公共便利。

第二，转换服务范式，推进电子政务建设进程。全球化和信息化意味着全球信息沟通网络的形成与世界联系的加强，但我国在信息化发展方面还很滞后。因此，在实现政府行政模式由管理型向服务型转变的过程中，应当把行政模式转换与运用先进的科学技术有机结合起来。最突出的表现就是推进电子政务建设进程，走向在线服务，包括运用信息与通讯技术，特别是因特网技术来管理公共事务和传递公共服务????（p.88-101）。”;扩大信息技术在政府公共行政中的应用与服务.把工业时代形成的集中管理、分层结构的“大政府”通过因特网信息技术再造为新型的组织形式与管理体系。

电子政务建设的实质就是不断扩大信息技术在政府公共管理中的应用与服务，运用信息网络技术打破传统层级传递信息和书面审核的工作方式，以及时空距离的障碍;使政府行政组织的金字塔结构改变成扁平式、无中心式的网络结构，使传统行政组织转化为数字化组织((digitalorganization)，使管理型的行政模式转化为服务型;使公众通过各自的电子渠道进人因特网，更完全地了解政府.获得政府的信息与服务，又迅速地将意见传递给政府:使政府部门之间、政府与企业和公众之间通过网络进行沟通.并成为公众选择服务、获取服务和监督政府公共部门的有效手段。这是公共行政民主价值取向的充分体现。

第三，根据社会的发展需要界定好政府的职能和优化行政业务流程。在我国社会主义市场经济体制获得了深人发展的历史条件下，社会企事业组织的发育、独立和成熟程度.以及社会群团组织的独立程度和参与意识都得到了相当的发展。因此，取消阻碍社会主义市场经济体制建立和发展的那些政府权力，把本来属于企业的生产经营管理权毫无保留地还给企业，对各级政府进行合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，发挥社会中介组织和社会团体的作用，建立和强化政府宏观调控的权力、管理监督国有资产的权力、市场监管的权力和社会公共服务的权力已经成为政府公共行政民主价值取向的必然要求。因此，政府公共部门不仅需要着眼于政府与社会的关系。重新界定政府职能，通过合同出租、租赁、招标、承包、采购等方式把原来由政府包揽的职责市场化和民营化，实现政府部分职能的市场化和政府从社会的部分撤出。同时，即使对于那些必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，政府也必须强调社会公众至上，以效率、服务质量和社会公众的满意程度为公共行政绩效的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。政府公共行政不再是管制行政，而是实现了管治与服务的有机统一。也只有这样，才能体现我国政府公共行政的民主价值和以人为本的科学发展观。???.在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社，2002.

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公共行政伦理范文第5篇

西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。

“公共政策”（PublicPolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。

对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。

哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共性功能的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。

罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种宪政自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序宪政民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，宪政民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于宪政民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对宪政核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的宪政核心争议与基本正义问题，它与一种“宪政爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]

因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。

二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基

我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。

然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（ZoonPolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]

亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（Praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说，正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此，亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家，而是随着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。

在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（Polis）与家庭（Oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。

然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（Private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。

从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（Escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofEvil）的“大众的暴政”（TyrannyoftheMajority）。

从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下,人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。

[1]比如，公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然，它基于自由主义的社会理论。

[2]关于古典自然法学说，参见，施特劳斯，《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店，2003年。JohnFinnis,NaturalLawandNaturalRights,Oxford:ClarendonPress,1980.

[3]施米特说：“将来会有那么一天，通过一些精巧的发明，每个人足不出户，就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见，所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来，人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制，而是提供了一个证据，说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意，因为千百万私人的意见不管多么协调一致，也不能产生出民意，其结果只能是私人意见的总和。”参见，施米特，《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社，2005年，第263页。

[4]金耀基，“行政吸纳政治：香港的政治模式”，《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21－45页。康晓光，“再论‘行政吸纳政治’：90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”，《二十一世纪》（香港），2002年8月号。吴增定，“行政的归行政，政治的归政治”，《二十一世纪》（香港），2002年12月号。

[5]泰勒，“吁求市民社会”，“公民与国家之间的距离”，“承认的政治”，载于《文化与公共性》，汪晖，陈燕谷主编，三联书店，2005年。第171－198，199－220，290－337页。

[6]哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。

[7]罗尔斯，“公共理性观念再探”，载于《公共理性与现代学术》（第一辑），时合兴译，三联书店，2000年。古德曼（AmyGutmann）与汤普森（DennisThompson）认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的宪政主义，实际上不过是投票核心的民主理论（vote-centrictheoriesofdemocracy），而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议，强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论，而对公共审议的政治实践重视不够。参见，AmyGutmannandDennisThompson,DemocracyandDisagreement,Cambridge:HarvardUniversityPress,1996.

[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念，参见，以赛亚·伯林，《自由论》，胡传胜译，译林出版社，2003年。

[9]HannahArendt,TheHumanCondition,TheUniversityofChicagoPress,1958.阿伦特，《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社，1999年。第19页。

[10]同上，第21页。

[11]同上，第21页。

[12]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第7－9页。

[13]城邦的“空间”（Chora）本就是“公共”（koinon）的。它是有限的、封闭的，而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而，这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开，并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯（真正的言说）就是真正的希腊政治，言作为至少在团体中政治的基本道路，是希腊政治的特点。”洪涛，《逻各斯与空间：古希腊政治哲学研究》，上海人民出版社，1998年。第60页。

[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”（agora），希腊人不是家庭的动物。卢梭说：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”卢梭，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年，第128页。

[15]关于城邦与悲剧之间的关系，参见，皮埃尔－让·韦尔南，《在神话与政治之间》，三联书店，2001年。

[16]关于希腊城邦制度，参见，古朗士，《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社，1990年。

[17]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第3－42页。

[18]贡斯当认为，首先，国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二，奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口，20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三，商业不同于战争，它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族，每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注，除非这种分散是短暂的，是尽可能少的。最后，商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当，《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海世纪出版集团，2005年。第37－38页。

[19]阿伦特认为，卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端，而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，文化批判公众变成了文化消费的被操纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见，哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。在大众文化工业时代，20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒，它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代，整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”，而不存在着任何有意义的个人的自由行动，甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见，鲍德里亚，《消费社会》，刘成富、全志刚译，南京大学出版社，2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反，西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。

[20]HannahArendt,TheOriginsofTotalitarianism，NewYork:Harcourt,1951.阿伦特，《极权主义的起源》，林骧华译，台北：时报出版公司，1995年。第51页。