本文作者：张鹏作者单位：中共贵阳市委党校

公共行政人员德性缺失的根源

公共行政人员是公共利益的代表者，其执掌着公民赋予的公共权力，从理论意义上说，公共行政人员应全心全意为人民服务，并运用好手中的权力从事社会公共事务管理活动。但实践上，我们不难发现，公共行政人员贪污腐败、以权谋私、徇私舞弊、官僚主义等行为依然盛行，具体而言，其主要表现在以下方面：

一是机会主义的行动。在我国，公共行政体系是由一个多层级的组织机构和人员构成。而公共行政人员作为政府、权力机关以及公民的全人，并享有公共权力的执行权。通常意义上，公共行政人员只要遵循工具理性去执行国家意志，能够高效地完成被指定的工作任务，即是道德，而不问责任是非，使得公共行政人员陷入“责任困境”。也就是说，在这种背景下，公共行政人员完全抛弃责任后果，于是便产生机会主义的行动。尤其是公共部门作为公共产品的直接提供者和垄断者。因此，这种机会主义显得更加强烈，便利用职权“转空子”、“潜规则”，包括我们通常所说的“睁只眼、闭只眼”能捞即捞，这些都已是常事。

二是二元利益的合谋。所谓的二元利益是指公共利益与私人利益。虽然随着市场经济的发展，公共领域与私人领域分离出来，但在公共行政领域，在国家与社会公共事务管理活动中，必然包含着对公与私、群与己关系的调整。公共行政人员作为社会公共利益的服务者追求公共利益的最大化是其职责的基本要求。当公共行政人员在执行公务时，他所具有的是公务员的身份，其所行使的公共权力是为人民所拥有，维护的是广大人民的利益；而当在执行公务以外时，则以个体成员出现，其所代表的则是个人的利益，所以，此时以个人利益作为行为诉求，并追求着个人利益最大化的动机。由于公共行政人员却扮演的是公领域与私领域的利益取向。在此情况下，公共职责和义务与个人利益诉求便发生矛盾，就算有法律和制度的约束，个人利益也不可避免地延伸到公共利益。正如公共选择理论所揭示的那样，公共行政人员在其行为选择上，并非以程序、良知办事，而是以市场利益最大化为个体所追求的目标，且将个人利益凌驾于公共利益之上。在这种利己主义动机的驱使下，个人利益与公共利益发生冲突是显而易见的。因此，尽管在现有制度下遵循着公共利益最大化，但不可回避的一个问题是道德风险的存在，而在道德、法律与制度都没有得到有效的约束时，公共权力往往成为他人的谋利工具。

三是行政伦理的困境。行政伦理是公共行政人员行政实践的重要组成部分，也是公共行政人员从事公共事务管理活动的调整器。在现实生活中，面临困境多种多样，但在行政实践上，唯有公共行政人员才能面临行政伦理的困境。这是因为行政伦理是公共行政人员拥有的职业特性，而且常常在困境中做出“悲剧性决策”是当今公共政策和政府行为的特征之一。[3]行政伦理的困境不外乎是在评价与选择的两难状态：一方面是公共行政人员对伦理境界和认知能力问题，另一方面是由伦理本身冲突所致。也就是说，公共行政人员在进行伦理选择时遇到的两种矛盾，既得又损的价值，因为，在特定情况下，必须作出符合某一伦理准则，但又不得违背另一伦理准则。所以，在这种道德选择情景，往往是残忍的，对于公共行政人员而言，是对其理智与良知的肯定、能力与德性的考验。但从现实的情景来看，公共行政人员由于道德力量的匮乏，使得道德下坡。因此，在伦理价值选择面前，轻公共利益重个人利益，舍大择小，由此带来工作效率低下，甚至损害公共利益。

四是公共权力为我。公共权力的根本目的是促进社会公共利益发展，维护社会公平正义，保障社会公共生活秩序稳定，促进社会公众福祉。然而，公共权力为我所用已成为现阶段公共行政人员普遍的现象。实际上，这些权力的滥用是由于一些道德自律意识上升为权力意志的表现，使得公共权力异化，从而超出了道德的、法定的、合理的范围，进而偏离了公共权力行使的目的以及方式等。所谓的依法行政不过是公共行政人员墙上的口号，纸面上的阐述，流于形式，敷衍塞责，实际上忽视法律的权威，导致公共权力实质性的缺位、越位，使公共利益受到严重的损害。由此，我们不难看到，本应服务于社会公共利益的公共权力“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”[4]的现象。因而这种脱离致使公共行政人员具有权力扩张性的欲望，并寻求更大的权力来私自谋利创造条件，从而使公共权力背离了公共的性质。

对公共行政人员德性重塑的几点建议

德性既是调节和控制公共行政人员之间关系的无形手段，也是有效管理社会公共事务的重要手段。因此，对公共行政人员德性缺失的问题，应从以下方面着手：

首先，要推进行政道德建设的法制化、制度化。行政道德是一种职业道德，而行政道德建设是对公共行政人员行为进行约束、并严格遵循一定的程序办事，也就是对其自律行为的过程。这一过程则需要有相应的法律和制度为保障。因为，行政道德是行政人员的一种内在的价值观念以及行为准则的一种主观力量共在。所以，它需要有法律和制度来作为支撑点，才能使公共行政人员的行为朝着“善”的方向行事。在一定意义，尽管法律、道德和制度都是对社会进行有效调节和控制的重要手段，其本质是一致的，但道德没有法律和制度那样更直接地对“恶”或违法、违章进行制裁和规范约束。因此，唯有在现代公共行政领域进行行政道德建设的法制化和制度化，使公共行政伦理精神通过相应的法律法规和制度，维护公共行政的价值取向。

其次，要以公共行政价值取向为依归。公共行政价值需要公共行政人员在行政实践才能得以实现，这就需要行政人员具有公共行政的价值理念，正是基于此，公共行政的一个最为基本的理念那就是公共性、公正性和服务性。因为，公共是现代公共行政实践的主旨，是实现社会公共利益最大化的结果；而公正则是实现社会平等、自由；又因为服务是公共行政一切工作的根本出点和落脚点。由此“，公共行政是以为人民服务为根本宗旨的，政府的体制设置和行政人员的行政行为都必须建立在公共利益至上的信念基础上，只有这样，政府才可能成为一个对人民负责的公共行政体系。”[5]因此，作为公共行政人员来说，对任何利益问题的思考，都应当坚持从公共利益原则为出发。具体而言，就是要坚持公共利益至上、责任本位、自我节制、反思平衡、合理服从以及慎用权力等，并自觉地维护社会公共利益、平等、公正、自由，以上应当成为公共行政人员不可推卸的责任。再次，要不断强化对公共行政人员的行政伦理教育。所谓的行政伦理教育是指根据公共行政的基本价值、原则、规范及精神等对公共行政人员有组织、有计划地进行教育培训，从而提高公共行政人员的道德认知和工作能力水平。因为，作为公共行政的主体，不仅是公共管理活动的引导者，而且应当是行政伦理文化的接受者和传播者，从更广泛意义上来说，社会、单位、个人伦理文化的良好运行，首先需要公共行政人员在实践中发挥表率的作用。因为，公共行政人员在社会具有特殊的地位，如何处理好社会、单位以及个人之间的关系，并为社会提供公平正义，决定了行政道德对社会道德的影响。所以，要因时、因地、因事、因人采取灵活多样的方式，不断强化公共行政人员的行政伦理教育。

最后，要建立和完善道德的监督、惩戒机制。行政道德不仅需要一个内在的约束力，而且更需要一个外在的力量对其进行有效实施监督，其主要包括社会舆论、网络、媒体监督。因为，行政道德具有偶然性、随机性的行政行为因素，所以，需要有完善的道德监督、惩戒机制。建立和完善道德的监督、惩戒机制，就是对各种行政行为不作为或乱作为的、损人利己及危害社会公共利益的公共行政人员进行惩罚。也就是说，对于情节轻微的，即通过批评教育，而情节严重并影响社会风气的将依法惩处。唯有这样，才能杜绝道德败坏或者违法乱纪的行为生根发芽。

在公共行政发展方兴未艾的今天，公共行政体系的建立与完善应包含着公共行政人员德性在其中。更确切地说，一个健全的公共行政体系，应当是将行政组织结构的科学化、合理化、制度化与公共行政人员及其行政行为的道德内化等有机地结合起来，并形成一个网状的服务行政体系结构。唯此，我们才能告别以往那种（公共行政）畸形、片面性的管理，才能使公共行政与现实社会公共利益真正地协调、可持续发展。