公共管理创新范文第1篇

都市圈(也称城市圈、城市群)，是由一个或多个中心城市和与其有紧密经济社会联系的临接城镇组成，具有一体化倾向的区域。都市圈一般都有一个或多个中心城市，并以发达的联系通道为依托来吸引和辐射周边城市与区域，带动周边地区经济社会发展。通常情况下，都市圈以120公里为半径，覆盖4万～5万平方公里，大约能够容纳5000万人口。按照这个标准，有学者提出中国可以建设20个都市圈。而根据高汝熹的研究，我国现在已有18个都市圈，包括首都圈、上海圈、广州圈、杭州圈、南京圈、沈阳圈、济南圈、大连圈、青岛圈、重庆圈、石家庄圈、成都圈、武汉圈、长春圈、汕头圈、哈尔滨圈、太原圈和西安圈。

结合我国的实际情况，学界目前公认的发展较为成熟的都市圈有三个，即京津冀都市圈、长三角都市圈和珠三角都市圈。不管采用何种划分标准，都可以看到，随着城市化进程的不断加速，我国正在逐步形成一系列都市圈，并且这些都市圈呈现出小都市圈、中等都市圈和大都市圈之间“圈中有圈、圈圈相连”的城市化格局。

与快速推进的城市化相比，我国的政府管理水平已经开始滞后于实践的发展。地方保护主义、产业同构、重复建设、政策壁垒等严重阻碍了都市圈一体化进程的顺利推进。究其原因，在于传统的“行政区行政”难以满足区域经济的发展要求。行政区行政，是以地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点的，这种以行政区划的人为切割来治理国家和地方的权力运行模式是一种“闭合”模式。

然而，都市圈的发展却使得许多公共问题都具有了“脱域”特征。面对“脱域”问题，单个地方政府往往无能为力。而如果试图通过调整行政区划来解决跨界问题，则又会带来新的跨界问题，因为只要存在行政边界就难免会出现跨界纠纷。因此，推进都市圈一体化，必须跳出调整行政区划的思路，从行政区行政走向区域公共管理以区域公共管理创新来推动都市圈的发展。

二、都市圈一体化进程中区域公共管理创新的动力

(一)促进区域经济发展的需要

促进都市圈经济发展是区域公共管理创新的基本动力，因为都市圈内各个地方都能够从创新中获益。随着我国社会主义市场经济体制的确立，各种市场要素已经基本能够自由流动。但同时，普遍存在的“行政区经济”现象也表明，要谋求都市圈的进一步发展就必须在更广阔的地域内实现资源的优化配置，而要在不触动行政区划的前提下达到这一目标就必须加强地方政府合作。

根据区域经济理论，区域经济在发展过程中要经过集聚和扩散两个基本阶段。在区域经济发展初期，市场要素会向增长极聚集，从而形成一种“中心(增长极)———(腹地)”的经济地理形态。在集聚效应发挥主要作用的阶段，经济中心和周边地区在资源禀赋上往往是互补的。此时，各地方政府都会认识到“发展需要联合”，只有加强合作，才能各取所需，在共同发展中实现共赢。因此，在经济增长的激励下，他们有较强的创新动机。这一点在经济发达地区表现尤为明显。例如，在京津唐都市圈、长三角都市圈和珠三角都市圈分别产生了地区经济联合市长联席会、城市经济协调会、行政首长联席会议等区域协调组织，成为区域公共管理创新的典型代表。而对于不发达地区来说，资源匮乏、环境恶劣、基础设施薄弱等不利条件使得当地政府面临着比发达地区更大的发展压力。在缺乏先天优势的情况下，如果不想被其他地区拉得太远，就“需要联合发展”。只有联合发展，才能迅速提高区域竞争力，只有不断创新，才有可能实现跨越式发展。这一点，在那些欠发展的都市圈中表现得较为明显。总之，不管是“发展需要联合”还是“需要联合发展”，区域经济发展都是区域公共管理创新的持续动力。

(二)提高都市圈治理水平的需要

提高都市圈治理水平关系到民众对地方政府的认同，因此，也是区域公共管理创新的重要动力。随着我国经济社会的发展和人民生活水平的提高，民众对政府提供的公共物品的数量和质量都提出了新的要求，而地方政府也只有在满足了地方民众这种需求的基础上，才能够获得合法性。但是，就目前的情况来看，许多区域层面的公共问题都没有得到有效解决，并且一些新的公共问题还在不断出现。而诸如环境保护与生态治理问题、人口与资源问题、基础设施建设问题、经济合作与协调问题等，都已经超越了单个行政区域的界限，解决这些区域性公共问题需要加强地方政府合作，并在合作中不断创新治理方式。

从公共物品理论来看，都市圈内公共事务和公共问题的大量出现反映了区域公共物品供给不足。区域公共物品供给不足的主要原因在于供给主体的缺失和供给方式的落后。区域公共物品如果由国家来提供，必然是缺乏效率的，因为国家的首要职责是提供全国性公共物品。而如果让地方政府各自单独提供，由于溢出效应的存在又会导致某些区域公共物品供给过剩的同时另外一些区域公共物品却供给不足。这种治理困境如果长期存在，势必会影响民众对地方政府的认同。如何才能走出都市圈治理的困境?关键在于引入“整体政府”和“整体性治理”。因为，在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。

也就是说，要妥善处理都市圈内的公共事务和有效解决都市圈内的公共问题就必须加强都市圈内地方政府之间的合作。当前，亟须政府合作的领域大致包括:协调区域内各方利益、提供公平竞争的市场环境、保护生态环境和建设基础设施等。只有改变这些公共物品的供给方式，让地方政府在合作中不断创新，都市圈治理水平才会得到提高。相应地，民众对地方政府的认同感也会增强。

(三)地方官员追求政绩的需要

根据中组部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》第五章第二十七条规定，对地方党政领导班子及其成员的政绩考核内容主要包括三个方面:一是上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新等方面统计数据和评价意见，二是上级审计部门提供的有关经济责任审计结论和评价意见，三是民意调查反映的有关情况。但在实际考核中，经济建设方面的指标一般都占总成绩的60%，其他各方面指标的比重一般在5%左右。

因此，想方设法促进本地经济增长，仍然是官员谋求晋升的重要途径。而要想发展得更快、更好，只能通过创新来实现。因此，追求政绩，是区域公共管理创新的内在动力。当然，为政绩而创新的做法也要一分为二地来看待。毕竟，官员创新并不完全是为了自己的仕途，创新也直接影响着社会公众对政府的满意度，并且蕴涵着官员“为官一任，造福一方”的个人抱负。创新所产生的收益，可以分为三种:公共收益、组织收益和个人收益。一般来讲，为政绩而创新，在客观上也确实增进了公共利益。尤其是在我国现有的政治体制之下，官员的晋升竞争比较激烈，通过创新来提高政绩、引起上级政府的重视，不失为一种健康的竞争手段。以中国地方政府创新奖为例，中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中央党校世界政党比较研究中心于2000年联合发起了“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划，根据其跟踪调查，在地方政府官员推进创新的过程中，有将近2/3的负责官员都得到了提升，或者调动后的职务更重要了。

三、达致都市圈一体化的区域公共管理创新之路

(一)法理与制度层面

1．明确都市圈发展中的政府定位

都市圈经济的繁荣发展有赖于市场机制的良好运行。而市场机制的良好运行要求建立统一的市场，也要求政府转变职能以适应市场经济的发展。在都市圈的发展中，政府与市场都是不可或缺的。一个强大的市场能够有效地解决资源的优化配置问题，能够使都市圈内各种生产要素向着高回报的方向流动，但是再强大的市场也难以突破行政壁垒，难以保证区域内的公平。所以，市场不得不依赖政府。因此，在区域公共管理中，政府转变职能有其特殊性，不应该是单纯地退出市场，而是应该向“强化市场型政府”转变。“强化市场型政府”，是指一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利、并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利。

都市圈的经济繁荣决定于政府权力恰当而有效的运用。在政府与市场是一种互补关系，而不是一种替代关系的情况下，如果政府能够从微观经济领域撤出，致力于在宏观经济上推动区域经济的增长，并为都市圈的发展创造良好的条件，那么，这种政府职能转变就是成功的。

2.妥善处理府际关系

都市圈中政府间关系有三种:纵向关系、平行关系和斜向关系。对于省内的都市圈而言，如武汉都市圈、郑州都市圈等，其政府间关系主要是纵向关系。而对于京津冀、长三角和珠三角等都市圈，其政府间关系就同时包括同级地方政府之间平行关系和既不同级别又不互相隶属的斜向关系两种。都市圈中的纵向关系相对较为简单，统一的行政管辖使得都市圈的发展规划容易贯彻执行，即使在区域公共管理中产生了冲突，也能够在上级政府的协调下及时得到妥善解决。因此，这种情况对都市圈的发展是有利的。但是，也要注意上下级政府间的利益之争，防范上级政府的不公正倾向。如不少地市级政府在发展规划中把一些较富裕的县兼并为自己的区，而对那些不发达的县则弃之不顾。

都市圈中的平行关系和斜向关系相对难以处理，由于不存在领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督关系，地方政府间的利益之争比较普遍。在这样的情况下，借助于区域经济发展的成果，应该把政府间关系引导为伙伴关系。政府间伙伴关系的特征表现为:(1)能够制造合作者之间的协同效应;(2)能够将风险分散给各参与者;(3)有助于一个参与者影响另一个参与者的行为方式;(4)能成为获得更多财政资源的手段;(5)能够减少公开冲突，创造和谐政策气氛，促进政治合作;(6)减少对政府过多的要求，并创造更广泛和更分散的责任制。

这种利益、风险以及责任共担的伙伴式关系，可以有效地减小每一个地方政府处于矛盾中心的可能性，能够较好地降低区域公共管理的机会成本。

3．建立地方政府合作机制

我国已有的地方合作机制大体上可以概括为3种模式:(1)互利模式，其基本条件是合作的各方均可从合作中获益;(2)大行政单位主导模式，其基本条件是在合作各方中有一方获益多，以至于它可以单独承担地方合作的成本;(3)中央诱导模式，其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。

借鉴这3种模式，我们可以在平等协商、自愿参与、利益整合的原则下构建都市圈发展中的地方政府合作机制。都市圈可以划分为内圈层、中间圈层和外圈层三部分，由此，可以形成3种不同的合作机制。第一种是内圈层地方政府间的合作。这种合作是由于市场需要自发形成的，是一种自下而上的合作，是一种市场为主、行政为辅的合作机制。第二种是内圈层与中间圈层政府、内圈层与外圈层政府以及中间圈层与外圈层政府间的合作。这种合作是一种有条件的合作，需要内圈层政府或中间圈层政府发挥主导作用，主动去沟通协调，从而统一市场。第三种是中间圈层政府之间的合作和外圈层政府之间的合作。这种合作机制基础相对薄弱，主要是基于产业分工和劳务流动的合作，因此往往需要中间圈层政府进行利益整合。

(二)管理与技术层面

1．治理主体多元化

在都市圈内部，治理主体往往是一元的。在缺乏地方政府间合作的情况下，各个行政区都是独立行使公共权力的，官僚制的行政组织结构使得政府权力的运行表现出极为明显的单向性和闭合性特征。这种治理方式无疑会给区域公共管理带来一些不必要的麻烦，导致资源配置的低效率、交易成本过高、决策缺乏民主化和科学化等问题。在地方政府间有自发合作的情况下，确实有利于解决都市圈内的公共问题，但是，这种纯政府间的合作解决公共问题的效果还不能令人满意。不同政府的利益之争是客观存在的，在缺乏外部权威和制约的情况下，难免会产生“好事”抢着干、“坏事”互相推诿扯皮的情况。因此，必须改变公共权力的运作方式，引入多元化治理主体，既要有都市圈内官方的地方政府，也要有非官方的民间组织和私营部门以及其他相关的一些自愿组织。这样，在都市圈内就形成了地方政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理都市圈的新格局。治理主体的多元化可以变单一权威为分散化权威，变权力运行的单向性为互动性。这种“多中心”治理方式是建立在对公共利益共同关注和互相认可的基础上，通过协调、谈判、委托等多方式达到合作目的。

2．都市圈内公共政策一体化

公共管理创新范文第2篇

近几年来，滨州市坚持以科学发展观统领全局，解放思想，干事创业，开拓创新，逐步走出一条依靠公共管理创新推动区域跨越发展的新路子，经济社会发展呈现出效益好、速度快、后劲足、变化大的良好态势，初步实现了由欠发达到基本告别欠发达的转变。故而，对该市的创新实践进行认真调查梳理，他们的主要做法是：

1.以解放思想为目标推进理念创新

自2003年以来，该市每年开展一次大规模的解放思想大讨论活动。2003年，在山东省率先开展“解放思想见行动，更新观念促发展”大讨论；2004年，开展了以“解放思想抢机遇，破‘空’排‘难’快发展”为主题的第二次解放思想大讨论；2005年，开展以“各地大发展，滨州怎么办”、“半岛城市群，滨州怎么进”、“环渤海经济圈，滨州怎么入”为主要内容的解放思想大讨论活动；2006年，开展了“我为滨州发展环境做什么”大讨论活动；2007年，开展了“转变作风清廉实干，创新观念科学发展”解放思想大讨论活动；2008年，开展了以“进一步解放思想，改进作风，创新实干，科学发展”为主题的解放思想大讨论活动；2009年，开展全市学习实践科学发展观活动；2010年，开展了“黄河三角洲大开发，我们怎么干”解放思想大讨论活动。通过开展思想解放大讨论活动，进一步提高了全市加快发展的意识，推动了科学发展的理念深入人心，增强了领导科学发展的能力。

2.以实现科学发展为目标推进政策创新

立足本地区的实际努力探索符合滨州的发展思路，坚持以科学发展观为指导，着重从以下几方面推进区域发展政策创新：一是突出工业兴市。坚持走新型工业化道路，着力调整和优化产业结构，提出以纺织、化工、造船、电子信息等十大产业链为核心的产业结构发展体系，突出研发、资金、市场、效益等八个环节，做大做强产业,推进产业升级。二是把招商引资作为工作重点。积极优化发展环境，加大国企招商、乡镇招商、民营招商、科技招商、三产招商、资本招商的力度，舍得拿出好企业、好项目、好产品与外商合资合作，采取多种有效措施以最大限度吸引市外生产要素。三是坚持工业反哺农业、城市支持农村。坚持统筹城乡经济社会发展，加大农业、农村发展的投入，通过以工兴农、推进农村综合改革、加快城镇建设等有力措施，推进社会主义新农村建设。四是发展现代服务业，增强经济活力。大力发展生产性服务业，加快提升传统服务业，重点发展物流、金融、信息、咨询、会展、社区服务等现代服务业，着力培育以信息技术及高科技为先导的新兴服务业，深度开发独具特色的旅游业。五是开展节能降耗，发展循环经济。大力发展低消耗、低污染的产业，鼓励生产绿色产品和低公害、无公害产品。鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合。制定了各种消耗和污染物排放标准，改造高污染行业，推行清洁生产，减少污染源。同时，加强城乡的环境治理，推进绿色家园的建设。六是坚持以人为本，推进和谐发展。扩大就业渠道，加强就业培训，建立市县乡三级统筹网络管理的就业体系；完善养老、医疗、失业等保险工作体系，完善城乡社会救助体系；深入实施“科教兴滨”战略,夯实义务教育基础、大力发展职业教育和高等教育；大力推进“平安滨州”建设。

3.以激发全社会的创造活力为目标推进制度创新

滨州市不断推进制度创新，激发全社会的创造活力。一是创新宏观经济管理体制。在财政税收体制、投融资体制改革、土地使用制度改革、政府间关系改革等方面，按照科学发展观的要求，结合区域实际，积极探索，大胆创新，建立健全了一系列有效工作机制，充分发挥政府和市场两方面的作用。二是创新国有企业经营和监管机制。不断深化以产权改革为重点的国有企业改革，推进企业调整重组，健全公司法人治理结构，建立产权明晰、权责明确、充满活力的企业新机制。建立健全国有资产管理机制，完善授权经营和外派监事会制度，实行严格的经营业绩考核制度，增强国有资产的收益和调控能力。三是创新人才工作机制。提出“人才兴滨”战略，出台了《关于打造“人才滨州”的实施意见》、《关于引进高层次和急需人才的暂行规定》、《滨州市人才柔性流动管理暂行办法》等一系列配套文件，紧紧围绕产业发展需要，提出和实施了“走北闯西”引进人才的工作策略，采取招、聘、请等多种方式，广招各类急需人才。四是创新干部选拔任用机制。通过业绩遴选、推荐竞选、公开考选等方式选拔任用干部，为优秀干部脱颖而出创造条件，提高了干部队伍素质。此外，他们还制定了《关于建立和完善党政领导班子和领导干部综合考核指针体系的意见》，以此为导向来推动领导干部精心谋事、潜心干事、专心做事。五是创新基层事务管理机制。这集中体现在他们创造性地开展“民主议政日”活动，每月5日，在全市农村开展村“民主议政日”活动。通过党员集中活动、村务（财务）公开、村民（代表）议政，广泛调动了群众参与基层民主管理的积极性和创造性。

4.以提高公共治理能力为目标推进组织创新

该市通过政府自我创新提高公共治理能力，为跨越发展提供强有力的组织保障。一是建立服务政府。以加强廉政建设作为主抓手不断推进服务政府建设。制定并认真贯彻了《惩治和预防腐败体系规划》及《实施细则》，全面落实党风廉政建设责任制,积极构建惩防体系和廉洁自律机制。二是建立责任政府。推进行政管理体制改革，把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。同时，建立健全公共管理的责任制，按照“谁管理、谁负责”的要求，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。三是建立阳光政府。制定了《关于进一步深化政务公开工作的意见》和《政务公开考核办法》，建立了社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度和专家咨询制度等，建立了政府新闻会制度，搭建了市级电子政务平台,开通了政府门户网站和市长公开电话,开展电视“市民论坛”、广播“行风热线”、网上对话等，不断拓展政务公开渠道。四是建立法治政府。实施依法治市战略，深入开展普法宣传教育，全面开展学习、落实《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》等政策法规，建立行政综合执法机构，注重规范市场经济秩序，并全面落实行政执法责任制和执法过错追究制，提高了行政执法质量。五是建立高效政府。建立了市公共行政审批服务中心，组建了市长公开电话受理中心，搭建了统一的市级电子政务应用平台，开展了政府提速活动，建立了重大决策事项督办制，大大提高了政府工作效率。六是建立诚信政府。推行政府服务公开承诺制度，建立健全了社会对政府部门承诺的监督网络，推动各级政府认真履行承诺。同时，还要求各级政府在民事活动中，遵守法律法规，严守契约，以诚信行为发挥示范作用。在公共管理创新的推动下，滨州市发展成效显著。一是综合实力显著增强。2010年实现地区生产总值1551052亿元，人均42100元，是2005年的2倍。实现地方财政收入103.99亿元，是2005年的3.2倍。城镇居民人均可支配收入19686元，农民人均纯收入7194元，分别比2005年增加9400元和3377元。黄河三角洲高效生态经济区建设加快推进，蓝色经济区建设步伐加快，为“十二五”期间经济社会持续健康发展奠定了坚实基础。二是经济结构不断优化。经济运行质量不断提高，三产比例有2005年的13.66∶59.48∶26.86调整到10.02∶54.61∶35.37。规模以上工业企业达1650家，实现增加值919.83亿元，主营业务收入过100亿元的企业达到9家。第三产业实现增加值548.73亿元，旅游、物流、金融、信息等新兴服务业蓬勃兴起。高新技术产业实现新发展，占规模以上工业总产值的比重达到20.28%。三是改革开放取得突破。农村综合改革深入推进，政府职能转变步伐加快，财税金融、医药卫生和社会保障等改革迈出新步伐。省级以上经济开发区达到10家，邹平经济开发区进入部级开发区行列。进出口贸易均衡发展，结构不断优化，招商引资实现新突破，上市企业达到11家。四是城乡面貌明显改善。城镇化快速推进，五年来，城镇化率提高了10个百分点，中心城区建成区碧水绿荫、生态园林型现代化城市框架初步形成。新农村建设扎实推进，新型农村社区建设快速启动。荣获全国水土保持与生态建设示范市、全国双拥模范城、中国优秀旅游城市等荣誉。五是人民生活水平显著提升。2010年，城镇居民人均可支配收入19686元，农民人均纯收入7194元，五年来年均分别增长13.8%和13.5%。就业扶持体系和社会保障体系不断完善，“十一五”来，新增城镇就业人口20.5万人，城镇登记失业率控制在3.6%以内。建立完善了城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育“五位一体”的社会保险体系，城乡低保实现了应保尽保。新型农村合作医疗实现全覆盖，城镇居民基本医疗保险和城市社区卫生服务覆盖率达到85%。六是社会事业全面发展。义务教育经费保障机制和贫困生资助机制不断完善，素质教育全面推进，职业教育健康发展，教育质量明显提高。公共卫生服务体系和医疗服务体系逐步完善，乡村卫生一体化管理率达到95%。群众文化四级网络基本形成，文化体制综合改革试点顺利推进，文化产业开始起步。全民健身运动蓬勃发展，竞技体育综合实力显著提升，广播电视、新闻出版、国防动员、残疾人、老龄和慈善等社会事业全面进步。

二、以公共管理创新推动区域发展的重要启示

1.理念创新：区域发展的先导

纵观各地的经济社会发展可以发现一个令人深思的现象：自然和社会条件相似的两个地方，由于人们思想观念的不同，发展的速度和质量也大不相同。通过解放思想和公共管理理念创新为跨越发展提供了思想指导和精神支撑，主要有三个鲜明特点：一是坚持直接面对和解决公共管理中存在的各种错误思想。公共管理理念创新是针对公共管理活动中存在的各种不正确观念。滨州也曾和其它欠发达地区类似，在相当范围内特别是在干部队伍中存在种种不正确思想，例如把欠发达的原因归咎为客观条件的思想，等靠要的思想，等等。这些错误思想概括说来就是服务和促进发展的意识不强，缺乏发展的紧迫感。这些错误思想成为阻碍区域发展的重要因素。公共管理理念创新就是要努力消除这些错误思想。二是坚持把服务发展、推进发展作为公共管理理念的核心内容。公共管理理念创新既要解决那些不符合发展的错误思想，又要树立适应发展的正确理念，即“破”“立”结合。在“立”的方面，该市明确提出了“快、拼、高”的要求（“快”，就是适应快，动作快，勇于破除常规，只争朝夕；“拼”，就是不甘人后，要拼命干、拼命闯，百折不挠，敢于碰硬，勇于克服一切困难去争取胜利；“高”，就是高标准、高起点、高要求，工作标准要高，工作水平要高），确立了敢闯敢干、敢为人先，干大事、创大业，实现大发展、快发展的理念，推动全市上下在“上级没有布置，前人没有做过，全国没有先例”的工作上闯新路、出新招，推动经济社会的跨越发展。三是坚持不断推进管理理念创新。管理理念创新不是一两次完成的，是一个不断发展、永无止境的过程，需要根据公共管理形势和任务的发展不断推进。也正是通过一次又一次的解放思想大讨论，该市不断自我超越，不断以新的思想、新的观念来谋划发展，凝聚发展之力，勇奔发展之路。

2.政策创新：区域发展的关键

政策是区域发展的生命。任何一个地区出台一项政策，都要从实际出发，又要以科学发展观为指导。该市之所以能够实现跨越发展，最根本的就在于坚持以科学发展观为指导，不断推进政策创新。一是把推动发展作为各项政策的基本价值导向。紧紧抓住发展这个第一要务，把“发展是主题”列为30字工作方针之首，围绕促进发展和提高发展质量出台和创新政策，推动全市上下聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断提高发展质量和效益。二是从实际出发推动政策创新。就是把科学发展观与实际结合起来，正确认识滨州的自然和人文条件，合理利用现有资源，充分发挥各种优势，努力走出有自身特色的科学发展道路。关于建设“四环五海、生态滨州”等重要决策都是根据滨州实际、利用资源优势而制定的。三是坚持统筹兼顾、整体推进。把政策创新作为一项战略工程和系统工程，坚持统筹兼顾，正确处理各个领域的关系，特别是正确处理工业化与城市化，工业与农业、服务业，城市与农村，南部地区与北部地区，经济发展与社会发展，经济社会发展与环境保护，区内发展与对外开放等关系，努力推动全面协调可持续发展。四是坚持以人为本。就是始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为各项政策的出发点和落脚点，保障人民各项权益，走共同富裕道路，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。滨州政策创新的成功实践启示我们，欠发达地区要实现跨越发展，必须全面贯彻科学发展观，紧紧结合本地实际，以科学发展观统领和指导政策创新，使科学发展观落实到各项具体政策中，走有本地特色的科学发展之路。

3.制度创新：区域发展的动力

制度经济学认为，制度对经济发展的绩效有重大影响。科学的制度安排能够为组织和个人经济活动提供宽松的外部环境和有效的激励，节约各种费用，降低交易成本，从而推动经济发展。制度创新的目的在于不断改进和完善制度安排，使制度更好地发挥对经济社会发展的推动作用。他们的制度创新集中体现在三个方面：一是充分发挥市场机制作用。大力推进财税体制、投融资体制、土地使用制度等改革，进一步健全市场体系，取消各类不合理的规制，在制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。二是构筑政府与企业的良好合作关系。作为宏观管理者的政府与作为最重要的市场主体的企业，它们的关系如何直接影响到发展的大局和成效。因此，必须努力构建政府与企业之间的建设性的伙伴关系，使政府和企业目标一致、相互支持，使政府推动发展的主导作用与企业的市场主体作用统一起来。例如，推进国有企业管理体制改革，激发国有企业活力；推行银企合作，为企业发展提供良好的融资环境；等等。三是最大限度地支持各类人才创业。例如，健全人才工作机制，重视培养、引进和使用各类人才，为人才创业提供良好的平台；创新干部选拔任用机制，激发干部为滨州发展干事创业的积极性，等等。他们制度创新的成功实践启示我们，欠发达地区要敢于利用和充分发挥制度安排的后发优势，通过制度创新充分发挥市场、企业的作用，支持各类人才创业，激发全社会的创造活力。

公共管理创新范文第3篇

大家都知道，企业是生产力要素的载体，尤其是国有企业与先进的生产力相联系，拥有现代化的生产技术和信息网络，为国民经济提供大部分的现代化装备，它是科技进步的重要载体。因此，国有企业的管理如何，对中国社会生产力的发展是至关重要的。

可是我们不能不看到我国现有的国有大中型企业中，大约有90%是70年代和70年代以前兴建起来的，50年代和50年代以前建成的企业也占一半以上。这些企业由于计划管理体制延续了几十年，传统管理模式很难一下子解决。十一届三中全会以来我国进行国企改革，但国企管理还没能按市场经济来组织生产、流通、交换、分配的各个环节，管理跟不上企业的社会化、市场化进程。据有关部门97年对我国2585家亏损企业的抽样调查，由于管理落后造成的亏损达到2112家，占总数的87%，问题非常严重的。所以中央特别强调国有企业的管理要创新。

那么管理创新究竟涉及哪些范畴呢？根据目前国际企业管理新的趋势和我国现代企业发展方向的要求，主要包括以下几个方面：

一、管理理念的创新。首先，从追求政绩的“乌纱帽”转变为承担盈亏责任的自我管理理念。因为未来的企业需要职业化的企业家，不是官员型的企业家，企业家的命运同企业的兴衰成败是紧紧联系在一起的。其次，从单一生产意识转为追求经济效益的市场意识。在市场经济条件下，企业要效益必须以市场为导向，以市场来实现生产体系中的每一个环节，尤其是在开发环节中把市场需求的产业和产品作为企业开发和创新的主攻方向，否则企业的效益就无从谈起。再次，从企业片面追求利润最大化，发展到对社会发展、环境的责任和对用户的责任的经营目标多元化理念的创新。从国际企业发展上看，经营目标多元化已成为趋势。前不久，在美国国际性评选优秀企业时，采取九项指标，其中企业的创新能力、长期投资价值；对社会和环境的责任；对产品和服务的质量等指标在整个指标中占了相当份量，所以在经营目标上我们要进一步地拓宽思维，超前发展。最后，面对众多的竞争对手，从你死我活的竞争理念向竞争与合作和统一的竞争理念的创新。其实，这是为适应全球经济一体化的客观要求。目前，国际上原来竞争对手的企业之间，纷纷掀起合作浪潮。例如：电子产品领域中美国的IBN与日本东芝的联盟；汽车行业中美国的福特与日本丰田公司的联盟；电器设备制造业中美国通用电器与欧洲西门子联盟。当今世界出现的这种竞争与合作相统一的现象，不是个别企业的经营战术，而是知识经济时代要求企业所具有的竞争观念创新的表现。我国近年来一个突出现象，是随着买方市场的到来，企业间的竞争日趋白热化，特别是以价格为主的竞争几乎在所有市场上展开，这种局面很不利于我国企业的成长和创新，特别是不利于要迎接与来自世界跨国公司的竞争。所以建立多样化的竞争与合作关系对于今天的国内企业是十分重要的。

二、决策管理的创新。决管管理是关系到企业兴衰成败的关键。过去企业的决策管理是多靠经验和主观判断，而现在是不同了。面对错综复杂，瞬息多变的环境，企业必须充分运用现代信息系统，掌握方方面面的信息。因为信息是现代企业的神精系统，是企业科学决策和及时应变的依据。所以要建立灵活准确的信息系统是企业决策管理创新的主要内容。

三、战略管理的创新。战备管理从宏观上讲，正确的战略使企业始终体现先进生产力发展的总趋势，企业能够保持长久的生命力，从微观上来说正确战略能够准确地把握未来可能发展的产品及市场范围，使企业赢得持续的竞争力。从战略管理的创新角度上看，在经营领域中，过去我们企业战略是只重视生产管理，而不重视开发和营销管理。这种战略，显然不适应市场经济的需求。在市场经济条件下，技术创新，产品开发是企业的灵魂，同时生产的产品只要卖出去，才是硬道理。所以技术开发和市场营销是在整个生产体系中最重要的环节。因此，我们在经营战略管理上要实现由过去偏重生产管理到重视技术开发和市场营销的转变，也就是我们常讲的要从橄榄型向亚铃型管理模式转变。

四、组织结构的创新。精干高效的组织结构是贯彻实施经营战略的组织保证。过去大型企业是拢大而多层次的管理组织结构，弊端很多。为了适应市场经济和先进生产力发展要求，首先，要剥离企业不应承担的各种社会职能和政府职能，使企业轻装上阵，其次，按照专业化社会协作的方向，分离服务部门等非生产主体，使企业精干起来，再次，强化生产过程前的市场研究，经营决策，技术开发和生产过程之后的产品销售，用户服务，广告宣传等经营职能，使企业组织结构具有高度适应市场经济的能力。最后，随着企业用业务流程的信息化，企业可以削减中间管理层次，便管理组织结构由原来的高耸型结构向扁平型结构再造，这样使大大降低成本，提高效率。

五、人本管理的创新。过去，我们传统企业管理，主要是以物为中心的管理，而现代企业要将人的因素放在第一位，以人为中心的管理。因为知识经济时代，知识是最重要的资源，而知识的背后是人才，人才高于一切。所以做为企业如何吸收人才，留住人才，如何充分挖掘他们的潜能，这是人本管理必须研究和创新的主要内容。

公共管理创新范文第4篇

新时期政府工作改革和创新必须坚持以科学发展观为指导，全面把握科学发展观的深刻内涵，进而将科学发展观的哲学精神与现实的政府工作实践相结合，形成有中国特色政府工作思想，推动新时期政府工作的改革和创新。

1.树立“以人为本”重要思想，实现政府工作基本观念创新

实现新时期政府工作创新涉及多层次、多方面的问题，既涉及到观念层面，又涉及到政府职能，还涉及到政府与社会关系定位等问题。“以人为本”重要思想的提出为政府工作观念的创新提供了重要的思想基础。科学发展观强调“以人为本”重要思想，充分体现了马克思主义唯物史观关于社会历史主体的基本观点。在当代中国以人为本就是以人民群众为本。三中全会要求我们以“全心全意为人民服务，摆正同人民群众的关系”的求真务实精神来落实“以人为本”重要思想，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。因此，这就要求政府必须实现基本观念创新，从社会的控制者转变成为社会服务的提供者，从传统的管理型政府向现代服务型政府转变。同时，“以人为本”重要思想与新型的服务型政府的基本理念相契合。服务型政府服务理念的核心性以及民意的主导性，客观上规定了公共服务型政府的服务主体、服务对象、服务内容以及服务工作的最终评判标准等基本问题。科学发展观的内在要求规定了服务型政府的服务主体是各级政府和工作人员，服务对象是公民、组织和社会，服务内容由民意决定，服务工作的最终评判在乎民意。这些问题的科学回答实现了政府工作基本观念的创新。

2.坚持“全面”、“协调”发展，塑造新时期政府工作的基本特点

科学发展观提出全面、协调的发展，充分体现了唯物史观关于社会系统整体性和系统性的思想。社会系统的整体性要求社会发展的全面性，社会系统的系统性要求社会发展的协调性，社会系统的内在结构和机制则展示实现全面协调发展的机制和形式。现代社会是具有严密社会分工与合作而连接起来的多要素结合体，社会的各个要素以及各要素之间的关系都空前的重要。要素和要素之间形成了关系复杂、影响强烈的网链。各要素之间紧密联系，任何一个要素出现了反常都会引来相关要素的联动反应。社会各部门和方面更像是被连接起来的链条和链网，一个环节出现不良反映，就会带动一个网络或是一条链条的联动，就有可能带来对整个社会体系的风险和冲击，产生所谓的“多米诺骨牌”效应。正是由于现代社会这种多要素联动的特点，决定了每一个社会要素，每一个重要的社会问题和方面都不能忽略，都需要被纳入到社会宏观管理的体系之内认真考量。然而，20多年来政府工作采取的是一种非均衡发展方式。这使得我们在取得成绩的同时，也产生了不少的问题。新时期，社会稳定和持续发展的压力迫使中国必须坚持“全面”、“协调”的发展方针，实现政府向公共服务型转变。一方面，要全面履行现代政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的四大基本职能。另一方面，又必须建立起一个定位科学的“非全能型”而是“有限型的”公共服务型政府。这就要求政府按照“五个统筹”的要求，均衡设置政府功能，全面履行政府职能，以适应新时期政府工作的基本特点。

3.重视发展的可持续性，为政府工作注入新的内涵

可持续发展是人类社会在面临全球性问题和发展困境的现实条件下，人们全面反思寻求出路的产物。从某种意义上来讲，可持续发展不仅是一种新的发展观，而且蕴含了对传统工业文明的深刻反思和批判，是一种新的文明观。在人与自然的关系上，可持续发展追求人与自然和谐的生态文明。传统工业文明那种人类征服自然的做法没有给人类带来更多的福祉，反而招致大自然无情的报复。可持续发展倡导建立一种人与自然和谐共生的新型关系，废除旧的工业文明，建立新型的生态文明。在人与人的关系上，可持续发展追求建立新的公平观。它既追求当代人的代内公平，同时也尊重后代人生存和发展的权利。确立代内的公平原则既是保护稀缺环境与资源的内在要求，也是社会主义社会本质特征的体现。代际公平原则尊重后代人有生存发展的权利，主张保护后代人耐以生存的资源和环境。它不仅要求后代人享受和当代人一样的生活发展条件，而且还要在此基础之上一代更比一代好。实施可持续发展战略需要政府在发展地方经济的同时，着眼于更宽广的视野，努力探索政府工作的长效机制，协调好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

二、推进公共管理创新方面的探索

建设公共服务型政府是当前中国政府工作改革创新的目标，新形势下构建公共服务型政府必须立足新时期工作特点，积极探索新的工作模式，实现工作方法的创新。

1.以转变政府职能为重点，不断增强各级政府社会管理和公共服务职能。随着各式各样矛盾的不断涌现，党和政府开展工作必须统领全局、兼顾各方，及时高效的应付各类危机与问题，应付更加复杂的工作局面。系统科学的发展为处理这种复杂工作局面提供了有力的方法借鉴与指导。系统辩证法是近年来逐步适用于我国社会主义现代化建设的重要方法，也是科学发展观提倡的一种新的重要方法。它既坚持矛盾分析法的指导地位，同时又引入了系统论的理论成果。“全面”，即各个方面都要发展。科学发展观所主张的发展，是经济、政治、文化、社会的全面发展，是物质文明、精神文明和政治文明全面发展。与此同时，科学发展观还强调经济社会全面进步和人的全面发展。“协调”，即协同调和，体现为一个相互协作、互动以促进发展的机制，它包含有制度的演进和结构变动方面的意义。现代意义上的协调更多的是与系统相联系，是一种动态的机制。我们所面对的各项工作都是一个系统工程，涉及各部门、各行业、各领域、各方面，都是有机联系、相互制约的，都是整个网链上的一个环节。每个环节都与其他方面相影响和联系，各个环节都十分重要。在我国社会主义建设实践中，科学发展观不仅强调人类社会是一个相互联系的系统，而且强调系统内部各子系统的协调互动。科学发展观提出协调发展，就是要从全局的、整体的观点出发，实现社会整体利益的最大化，最大限度地减少社会、经济、生态、环境等的摩擦，降低由于各子系统之间的各类冲突。“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。它归纳出近一段时期我国社会发展需要统筹兼顾，继续妥善处理的社会热点问题。“五个统筹”的实质就是告诉我们如何应用“全面”、“协调”的观点来看待和解决现实中的问题。“五个统筹”是辩证法与系统科学在政府工作方法创新的成果，是理论与实践相结合的新的表现形式。它指出了今后一段时间政府工作所面临的主要问题和工作重点，便于各级政府在日常工作中做到统筹兼顾，减少工作失误。

2．由“点”到“面”，“以面带点”和“以点促面”。政府工作必须遵循历史发展的一般规律，不断探索适合工作局面的工作模式，创新政府工作方法。建国初，政府通过抓主要矛盾解决当时突出的社会问题，后来政府开展工作的方式逐步过渡到将同类的相关矛盾和问题放在一起统筹处理，工作讲究“提纲挈领”，现在政府工作实现由“点”到“面”的突破。“两点论”、“重点论”和“弹钢琴”的工作方法主要还是带有单个解决问题特征，这种情况下政府工作的视角往往容易局限在孤立的“点”上。这种“点”式特征在政府工作中往往表现为“以重点带全局”的工作思路和方法，不适合应付局面较为复杂、矛盾较为多样的情况。科学发展观提出“全面”、“协调”和“五个统筹”的工作思想，为政府工作提供了一个崭新的工作模式。它要求我们改变以前对社会的简单认识，树立起科学的全局观，开展工作要“点”、“面”结合，统筹兼顾。形成“以面带点”和“以点促面”的新的政府工作思路。这对于政府工作改革，正确履行政府四大职能，突出公共服务理念有着重要的意义。

三、以科学发展观为指导，推进公共管理创新

中国新一届政府高度重视以行政管理体制改革为核心的公共管理创新，把建立健全有利于经济社会协调发展的行政管理体制，作为当前改革的一个重点。中国政府制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划》中提出，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。前不久，中国政府提出建设创新型国家的目标。公共管理创新既是建设创新型国家的重要内容，也是建设创新型国家的重要保障。目前，中国政府以科学发展观为指导，以建立适应社会主义市场经济体制要求的公共行政体制为目标，以转变政府职能为核心，以构建服务型政府为切入点，大力推进公共管理创新，并正在从以下几个方面着手推进这项工作。

第一，重塑政府施政理念。贯彻落实科学发展观，改善公共管理，首先要重塑政府施政理念，大力推进行政文化的创新。科学发展观是以人为本、造福人民的发展观，是解放和发展生产力的发展观，是经济、政治、文化和社会建设整体推进的发展观。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，就要牢固树立以人为本的理念，始终坚持把提供优质、高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，促进人的全面发展，作为政府工作的出发点和落脚点。我们强调要进一步转变职能，全面履行政府职责。不仅要重视经济建设，还要重视社会事业和文化事业建设，以及生态环境建设；不仅要重视经济发展的速度，还要重视社会发展指数、社会福利系数和公众的幸福度。要把政府工作的重点由对经济社会的直接管理，转到重点放在营造良好的经济社会发展的环境上来，努力促进经济社会协调发展。一是完善统一、开放、竞争、有序的市场环境。要转变政府管理经济的职能，加强政府经济调节和市场监管的职责，履行好保护知识产权和维护市场经济秩序的责任，使经济环境和市场环境真正做到统一、开放、竞争、有序。要综合运用法律、经济手段和必要的行政手段，健全宏观调控体系，加强对国民经济的适时适度的宏观调控，努力保持经济的平稳健康发展，不断增强综合国力。二是维护公平公正的社会环境。要强化政府的社会管理责任，合理调节收入分配关系，努力缩小贫富差距，保护不同群体的合法权益。特别是要着力为城乡低收入群体提供必要的社会保障和教育、医疗等方面的公共服务，保障他们的基本生活，提高他们自我发展的能力，促进社会的和谐发展。三是建立规范的法治环境。要大力推行依法行政。制定和完善各种法律、规章和制度，严格规范行政权和行政行为。切实做到政府依法履行各项职能，包括依法规范市场主体的行为，依法保护人民群众各方面的权益，依法协调各种利益关系，确保行政管理体制在法制的轨道上运行，努力建设法治政府。四是营造人与自然和谐相处的生态环境。要通过完善环境政策，改变发展模式，提高资源利用效率，大力发展循环经济，努力建设资源节约型社会，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，确保可持续发展。

第二，推进公共管理体制和机制改革。体制和机制问题，是贯彻落实科学发展观必须解决的根本问题。目前我们公共管理领域存在的一些不符合科学发展观要求的问题，往往都与体制机制有关。以科学发展观为指导，推进公共管理创新，必须把推进公共管理体制和机制的改革作为重点，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。要推进政府机构改革、中央与地方关系改革和事业单位改革。要进一步减少、规范行政许可和行政审批，重点推进投资审批制度改革，完善政府投资项目的决策机制、公示制度、招投标制度、项目代建制度和决策责任追究制度。要进一步完善公共财政、公共卫生、公共教育、公共文化等公共管理体制，从体制和机制上保证把政府财力、物力等公共资源更多地向社会发展领域倾斜，加快教育、卫生、科技、文化等社会事业特别是农村社会事业的发展。要进一步完善社会管理体制，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制和应急管理机制等。要建立和完善政府与社会的合作机制。随着中国向现代化迈进的步伐不断加快，政府与社会的关系将进一步调整，政府管理职能将逐步缩小，社会的自主管理能力将逐步扩大。要积极适应这一发展趋势，支持和鼓励公民、企业和社会组织参与公共管理。要按照政企、政资、政事、政社分开的原则，做到政府该管的事一定要依法管好，政府不该管的事，坚决交给市场、企业、行业组织和中介机构。要充分发挥公民、企业、社会组织，特别是非政府组织在公共管理方面的作用，建立政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的公共管理网络，不断增强政府管理和社会自主管理的能力。

公共管理创新范文第5篇

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府→地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.