县（市）区局长如何面对市场经营主体的转变

安徽烟草在全国烟草行业率先进行体制改革，成立安徽中烟公司。在以后仅仅一年多时间内，烟草行业瞄准工商分离为突破口，全面推进内部管理体制改革。在经过2004年“兼并重组”之后，烟草行业的工业从原来的180余家已经缩减到了57家。同样，烟草商业在经过工商分离后，加快了传统商业向现代流通转变的节奏。2004年度取消县级烟草公司法人资格561家，其目的是将县级烟草商业卷烟经营和市场管理的职能再一次分离，全力打造以市级公司为经营主体，实行新的流程再造。为此，笔者想浅谈一下现阶段如何做一个合格的县（市）区烟草专卖局长。公务员之家版权所有

一、烟草走向专卖历程的简单回顾

1953年1月，各地烟草行业的业务移交先前只经营酒类的专卖事业公司，同时成立专卖事业管理局。1956年各地烟酒专卖事业公司划归轻工业部管理。1961年3月，烟酒经营业务又划归商业部隶属的糖业烟酒公司管理。1964年下半年，轻工业部下属的中国烟草工业总公司在全国设立了7个分公司，对辖区范围内的烟厂生产和烟叶收购业务实行集中统一管理，卷烟销售专营管理由各地糖业烟酒公司负责。这样，在各地行政区域，烟厂只负责生产卷烟，属地糖业烟酒公司负责统购包销。在计划经济的年代里，各类商品奇缺，糖、烟、酒、火柴、肥皂、肉类等在市场上一律凭票供应。烟厂负责按月计划生产，糖业烟酒公司不愁市场，这种产销模式一直延续到70年代末和80年代初。

在计划管理方面，第一个五年计划期间，国家对资本主义工商业进行社会主义改造，一是通过国家资本主义的高级形式，对民族资本企业实行公私合营和全行业的公私合营，使之转变为社会主义的国营经济；二是对小型的工商企业，采取走合作化的道路，组织起来，使之成为社会主义的集体经济。截止1956年底，最终在商品流通环节上形成了二大块：一是商业部下属的各省、市、县对口的国营各类商业公司，二是全国供销合作总社下属的各省、市、县对口的集体商业的各级供销社和基层合作商店。各地糖业烟酒公司对糖、烟、酒商品供应方式是：市区供应给具备经销烟酒资格的有关商业公司和市供销社的烟酒门市部，对县城以下，只供应到各基层供销社。各基层供销社对糖、烟、酒商品一是自营，二是转拨一部分给隶属的烟酒合作商店代销。在计划经济时代，流通环节的经济成份比较单一，国营商业和集体商业都属于社会主义公有制，且计划成份占主导地位，烟酒流通秩序非常规范。

1980年8月19日，安徽省烟草工业公司成立。仅一年多时间，各省纷纷组建烟草公司。从1983年开始，各省烟草公司陆续上划归中国烟草总公司。在公务员之家版权所有烟草行业内，从总公司到县公司，实行人财物、产供销一条龙托拉式管理，为烟草行业的发展和实施专卖管理体制奠定了组织基础。1983年9月，国务院颁布《烟草专卖条例》，各地依照《烟草专卖条例》的规定，相继成立各级烟草专卖局，将烟草及其制品的生产经营纳入法制轨道。1991年6月29日，第七届全国人大常委会第20次会议通过《中华人民共和国烟草专卖法》。1997年7月3日，国务院又颁布了《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。这是中国烟草发展史上第一部烟草法典，国家以法律形式将烟草专卖制度确立下来，为烟草行业持续健康发展提供了法律保障。

二、烟草专卖20多年来取得喜人的成就，以及克服内部不和谐的因素和不断排除外部的干扰

烟草行业从80年代组建以来，在行业内施行“垂直领导，统一管理，专卖专营”的管理体制，烟草专卖体制是我国改革开放的产物。

国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并施行烟草专卖许可证制度。一方面采取“寓禁于征”的政策，对烟草课以重税，控制烟草发展；另一方面严格按国家下达的计划组织生产，合理配置资源，最大限度地发挥资源效益。同时，国家加强对烟草专卖品的科学研究和新技术开发，降低焦油和其他有害成份的含量，减少吸烟对人体健康的公务员之家版权所有危害，限制在公共交通工具和公共场所吸烟，禁止未成年人和中小学生吸烟。

20多年来，烟草行业认真贯彻党中央、国务院一系列路线、方针、政策，遵循邓小平“以法治国”的指示和烟草行业发展的客观经济规律，努力践行“三个代表”的重要思想，使烟草行业得到了较快的发展。全行业实现税利从1982年的75亿元上升到2004年的2100亿元，是国宝重要的财政支持。同时，烟草行业始终咬定专卖管理不放松，坚持“谁发证、谁供货、谁管理”，守土有责、失土必究，维护和净化卷烟市场。仅2004年，全行业就查出卷烟制假案件26.9万起，收缴假烟68.7万件，捣毁制假窝点2805个，查获制假烟机1890台，给不法烟贩毁灭性的打击。实践证明，烟草专卖利国利民。既为国家积累做出了突出贡献，同时保护了广大零售户和消费者的合法权益。

烟草行业内部不和谐的因素和来自于外部的干扰

（一）1983年9月《烟草专卖条例》颁布后，在烟草行业内，省级公司和分、市公司定为二级批发企业，面向全国从事卷烟批发销售。县级公司定为三级批发企业，主要是面向省内批发销售卷烟。

烟草行业组建初期，各地卷烟销售基本上以省产烟为主。从80年代末开始，随着计划经济向市场经济的转变，以云、沪为首的国内名优卷烟逐步走向全国市场。总公司为激活市场，货畅其流，每年召开二次全国卷烟衔接会。各省的省级公司和分、市公司有资格参加会议，可以在会上订购到一定数量的省外名优卷烟，有的调回销售，有的翻手转卖，获取的利润极为可观。县级公司属于三级批发企业，无资格参加全国烟草衔接会议，隶属管辖的分、市公司，订购到的名优卷烟一般都是自我经营。县级公司在未取消法人代表前，和分、市公司一样，都属于一级法人机构，独立核算单位。因此，从80年代末到90年代后期，很多县级公司想方设法挤进全国卷烟衔接会，通过各种渠道搞点紧俏烟计划，请分、市公司代订合同。有不少县级公司与省外毗邻供销社或有门路的烟贩合作，与省外紧俏烟厂家取得联系，通过合法手续搞到紧俏烟计划货源，然后通过不合法但符合情理的程序与搭桥的供销社或烟贩按原商定的比例分存。这些供销社或烟贩在拿到紧俏烟后，或就地下蛋，干扰当地市场，或运回倒卖，冲击本地市场，这种有烟草行业内部不和谐因素造成的不规范的卷烟经营行为，增加了烟草专卖管理的难度。

（二）国家专卖在不少地区演变为地方专卖。在烟草行业体制上，各地烟草专卖局和烟草公司是两块牌子、一套机构。在大多数烟草企业，专卖局长、公司经理、党委（党组）书记由一人担任，二块牌子一个门，三顶帽子一个人。这样，作为烟草行业在烟草专卖管理方面，既是运动员，又是裁判员。烟草行业在工商未分家前，不少地区的国家专卖都演变成地方专卖。在保护地方利益的驱使下，本省烟草企业只能卖本省烟厂生产的香烟。笔者曾与某烟厂内退下来的一个原销售科长谈心得知，90年代初，某省一个县公司通过其市公司与该厂签订一个300箱卷烟购销售合同，香烟调出后一个多月，该科长到省外考察市场，特意赶到某县公司，发现调给该县公司的香烟，市场上一包没有。事后得知，在香烟调出半个月后，300箱卷烟以高于烟厂调拨价、低于烟厂所在地的三级批发价，全部返回到烟厂所在的地区销售。同时在地方专卖严重的地区，市场上只要不是本省香烟，专卖稽查人员对外省香烟一律查封处罚，在专卖管理上称之为非渠道流入，再好的唱本，就怕遇到歪嘴和尚，唱跑了调。

（三）卷烟自由批发市场对专卖的干扰。80年代末至90年代中期，在计划经济向市场经济的转变过程中，全国大多数省的乡镇供销社在转变过程中以及诸多因素，渐渐从卷烟委托批发中退了出来，取而代之的是个体批发极不正常的进入基层批发企业与农村零售户之间，充当“四、五级批发”。很多烟贩在完成原始资本积累后，在市郊、城乡结合部形成非法的卷烟交易市场，这些市场每天的卷烟交易量都在几百箱左右，在市场形成初期，有少数市场甚至还得到了地方政府和工商部门的支持，卷烟自由批发市场的存在，严重干扰和破坏了正常的卷烟经营秩序。

（四）卷烟销售环节上的体外循环。在80年代末至90年代中期，一是少数烟厂从本位主义出发，通过省外贩烟大户将香烟销售到省外（在地方专卖控制下，当地烟草公司根本打不进去），户头开的是省外某某烟草公司，实际上是卖大户，向省外贩烟大户或省外卷烟自由批发市场整车提供货源；二是有不少销区公司在省外烟厂执行合同计划时，所购香烟不进自家仓库，而是就地下蛋或异地下蛋，卖单子、两头在外，收取卷烟购销差价款，甚至有极少数市、县公司专门给省外毗邻供销社或贩烟大户提供帐户，每车香烟按一定差价收取过户费。这类现象的存在，不少厂家心知肚明，但只要有利于把本厂卷烟推向省外市场，与销区公司心照不宣，配合默契。江南某些市、县公司经理在回忆这段历史时曾自嘲过：“没有当年胡乱搞，哪有现在的形势好。”卷烟销售体外循环，其病灶是从内部向外部延伸和侵蚀，在专卖管理上危害性最大。

（五）违价销售与烟厂补亏。从90年代初期开始，为维护正常的卷烟销售秩序，各省烟草公司在下伸分销处网建工作的同时，都先后出台了本省烟草企业统一执行卷烟三级最低批发限价的规定，但众多市、县公司在执行过程中难度很大，一是非法卷烟市场的存在，直接冲击烟草企业的最低批发限价；二是少数烟厂从本位主义出发，以扩大本厂卷烟品牌在市场上的销售份额，对销区公司让利补亏，助长了不少销区公司违背三级最低批发限价销售卷烟，其降价损失按季或到年终找烟厂算回头帐补回来，这也是烟草行业在特定的历史时期由其自身给专卖管理出了一道难题。

（六）在卷烟零售环节上，专卖部门管理怕越位，工商部门管理不到位。《烟草专卖法》第35条明文规定：“无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政管理部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。”但在实际运行中，工商部门管理很难到位，无烟草零售许可证经营香烟，城乡市场屡见不鲜，屡禁不止，烟草专卖管理法律依据不全，在行为上又怕越位，无证经营既是假冒卷烟和非法流入卷烟的首选下水道，又是对《烟草专卖法》的轻视和对有证经营的伤害，在专卖管理上处于两难状况。

曾经沧海难为水，谁说刘项不读书。

从98年开始，国家局加大了专卖管理的卷烟调控力度，积极商请国家工商行政管理局，就整顿规范卷烟市场形成共识，并于98年8月12日以工商市字（1998）第174号文件联合下发《关于整顿卷烟交易市场秩序、严厉打击卷烟走私贩私活动的通知》。其中在整顿目标中，第一条就是取缔非法设立的卷烟交易市场，各级烟草专卖部门积极争取地方政府的支持，与工商、公安等部门密切配合，出重拳，依法逐一关闭各地非法卷烟交易市场，为烟草的规范经营、专卖管理疏理了一个良好的外部市场环境。

2000年初，国家局党组提出了“狠抓基础、稳中求进”的指导思想和“一要规范、二要改革、三要创新”的工作重点，把规范放在工作重点的首位。在烟草工业环节上，对年生产能力10万箱的烟厂实行关停并转，并严格规定行业内各家烟厂必须按国家下达的计划指标生产，杜绝超产、瞒产。在商业环节上，严格执行“谁发证、谁供货、谁管理”，对零售户核量供应，杜绝卖大户现象。同时，各省级烟草公司重新出台了卷烟三级批发最低限价，稳定了卷烟市场的经营秩序。

2003年3月10日，国家局召开了全国烟草行业电视电话会议，国家局党组成员、纪检组长葛祥久宣传了国家局《关于进一步整顿规范卷烟生产经营秩序的五条纪律》，其中第五条明确规定：“卷烟工商企业不得违反有关烟草专卖法规，以任何理由向非正常渠道供货、搞体外循环，违者，一经查实，视情节轻重分别给予企业领导和有关责任人记过、记大过、降级、撤职、留用察看直至开除的处分。”国家局五条禁令的出台，标本兼治，重在治本，从烟草行业内部为专卖管理铺平了道路。

三、如何做一个合格的县（市）区烟草专卖局长

（一）作为县级局的专卖局长，首先要善于学习，要认真学习党的政策和国家《烟草专卖法》及其《实施条例》，深刻理解行业的大政方针，要认真学习邓小平理论和“三个代表”的重要思想，认真研读党的十六大、十六届三中、四中全会文件精神，深刻理解“实事求是、解放思想、与时俱进”其理论精髓与丰富的内涵。在辖区的管理范围内，全面落实和推进依法行政、依法管理，把国家利益至上和维护消费者的合法权益作为本职工作的出发点和落脚点，要深刻理解“提高中国烟草总体竞争力”的宏观战略方针，不断提高自身的综合素质，提升驾驭市场和专卖管理市场的能力。

（二）明确职责，既要当好局长，又要全力支持市公司分销经理部的经营工作

在专卖专营体制下，打造以市公司为经营主体，是商业流通体制改革的重点。随着县公司企业法人资格的取消，县（市）区级要实行真正意义上的政企分开，根据烟草专卖法律的规定，县级局仍作为一级执法主体，具有行政法人地位，主要负责辖区内烟草市场的专卖管理，对行业内外规范经营实行属地管理。市级公司首先在机构设置上打破过去的县（市）区经营界限，以市公司营销中心为中心，各县（市）区原来从事卷烟经营的机构改为市公司营销中心在该地的分销经营部，在全市范围内实行统一管理，统一电访与送货、统一结算，以逐步实现在全市范围内大企业、大市场、大品牌的战略。作为县级局局长，要充分认识到不能把烟草专卖行政执法误解为卷烟营销的工具，而是维护市场的公平，保护各方利益的行政执法机关。局长本身就是辖区市场专卖管理的第一责任人，其工作重点是着力建立统一开放、规范经营、竞争有序的烟草市场体系。同时，要全力支持市公司在本地的分销经营部的工作，一是支持分销经理部的诚信守法、依法规范经营；二是保证分销经理部在本辖区的专业渠道顺畅其流，保驾护航；三是与分销经营部携手合作，共同促进辖区内烟草市场的健康发展。

（三）专卖是烟草发展的基础，要始终坚持烟草专卖执法主体地位不动摇

国家局姜成康局长在2005年全国烟草工作会议报告中强调指出：“要认真研究行业改革方向，准确把握行业体制走向，进一步坚持和完善烟草专卖制度，坚定不移地推进以市场为取向的改革，努力解决提高效率和注重自律两大课题，确保专卖制度下烟草充满生机和活力。”烟草专卖制度是烟草行业最根本的制度，也是最大的货源。今年4月份国务院关于深化改革的意见中，对垄断行业铁路、邮政等强调要进一步改革，但对烟草行业只讲完善管理体制。这说明烟草专卖制度不会变，烟草专卖是烟草行业健康发展的基础。作为县级局局长一定要坚持烟草执法主体地位不动摇，始终保护辖区内卷烟市场打假的高压态势，控制市场主动权、规范市场的经营秩序，促进烟草市场的健康发展。

（四）以法行政，与工商部门密切配合，坚决取缔无证经营

2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》开始实施，烟草行业依法实施烟草专卖行政许可。作为县级局局长，在掌握辖区全部零售户资源后，首先要争取地方政府的支持和工商部门的配合，与市公司分销经理部共同召开由司法部门、工商、质检、消费者协会、零售户、消费者代表多方人员参加的卷烟零售许可证合理布局听证会，并积极争取由当地政府规范性文件，使卷烟零售许可证管理行为上升为政府行为。然后联合工商部门，坚决依法取缔无证经营，严厉打击无证经营行为，把许可证纳入以法管理的轨道，为净化市场夯实基础。

（五）狠抓诚信等级管理，把依法经营的卷烟零售户建成专卖管理的第一道屏障

作为县级局专卖局长，要狠抓诚信等级管理，规范零售户的经营行为。就诚信而言，烟草专卖部门和零售户双方都要讲诚信，尤其在现阶段，县（市）区烟草专卖局要把专卖管理寓于日常对零售户的服务之中，由管理性向服务性转变。在零售户诚信等级划分上，要坚持公平、公正、公开，并张榜公布，实施标准化、个性化的动态管理和服务。值得注意的是，不能将专卖诚信等级管理等同于卷烟营销的客户关系管理，专卖诚信等级管理是行政执法范畴的问题，客户关系管理是卷烟经营的范畴问题，泾渭分明。

同时，要遵循专卖人员有限、民力无限的规律，充分发挥广大零售户的作用，由局下设的专卖管理所要根据各自管理的区域，建成反应灵敏的专卖监控网，把每一个零售户自律行为和积极举报结合起来，并根据举报查处的结果，实行物质和精神奖励相结合的奖励制度。

另外，所有专卖人员要切实做到从群众中来、到群众中去，和辖区内零售户、消费者融合为一体，把辖区内零售户建成专卖管理的第一道屏障，使专卖管理、打击假冒卷烟和其他违规行为变成广大零售户的一种自觉行动，造就广大零售户和众多的消费者参与卷烟专卖管理。

（六）充分发挥政法烟草联席会议的优势，实施对市场长期有效的监督

在计划经济向市场经济的转轨过程中，打击假冒伪劣商品一直是执法部门的一个重要任务，在暴利的驱使下，近年来，从对皮鞋、服装、酒类、副食品、药品等制假、贩假、售假的中心已经转移到卷烟商品上来。现在的假烟已经遍布城乡各地，甚至有的制假、售假烟贩瞄准到我们的营销网络内部来了。去年，笔者曾了解到江南某县公司一个送货员就专门为零售户送假烟。今年江南某市公司又出现了送货员卖假烟的案件，值得注意的是，在某些地区制假、贩假、售假已经形成了黑色网络和流通渠道。打击假冒卷烟任重而道远。2003年12月23日，最高两院、公安部、国家局以高检会[2003]4号文件印发《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适应法律问题座谈会纪要》，基本解决了制约卷烟打假工作的法律难题，今年最高两院又联合印发了《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，较《纪要》又推进了一大步。作为县级局烟草专卖局长，要认真贯彻国家四部委联合下发的《关于建立烟草制品打假协作机制的意见》，要巩固政法烟草联席会议制度，加大打假力度，不惜一切代价端掉制假窝点，切断售假网络，把打假关口前移，当好局长，管好市场，完善卷烟打假的长效机制，与政法、工商、质检等部门密切配合，形成打假合力，众志成城，实施对辖区市场长期有效的监督。

（七）监督行业内部规范经营，确保烟草行业内政令畅通。作为县级局专卖局长，承担了对行业内外规范经营管理的职责。因此，在管理好辖区市场外部的同时，对市级公司设在本地的分销经理部要进行有效监督，要确保分销经理部严格执行国家局的“五条禁令”，杜绝卷烟销售体外循环，拆单分摊，假入网销售等违规行为。确保辖区内所有卷烟来源于正常渠道，100%入网、入户销售，把发展建立在规范的基础上，打造诚信体系，以发展写历史，以规范看未来，确保烟草行业内政令畅通。

（八）树立团队理念，打造一流的专卖队伍。作为县级局专卖局长，在日常学习和工作中，首先要以身作则，克己为人，当好领头羊。树立团队理念，注重发挥班子的整体作用，充分调动班子成员每个人的积极性，并根据班子成员每一个人的长处，进行最合理的分工。要以自身的规范行为和综合素质，影响和提升班子成员的素质，形成一个强有力的领导集体，科学解决领导力、学习力、执行力的问题。同时要全力打造一支训练有素的专卖队伍。一是学习无止境，要对所有专卖人员进行不间断的培训，培训要有计划、有内容、有目标。通过培训，促使专卖队伍政治素质、军事素质、业务素质的整体提高。二是打通人员流通渠道，对专卖人员每半年考核一次，年终实行末尾淘汰制，优胜劣汰。每年在社会上要公开招聘大专学历以上优秀的复员转业退伍军人充实专卖队伍，激话用人机制，流水不腐，努力打造一支“政治合格、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良、群众满意”的烟草专卖执法队伍，为烟草行业的发展创造良好的环境。

（九）打造企业文化，关心员工的生活，构建一个和谐的烟草专卖执法体系。企业文化对外是一面旗帜，对内是一种凝聚力。国家利益至上，维护消费者利益，这是烟草行业的核心价值观。我靠企业生存，企业靠我发展，是每一位员工的自身价值观。

经过多年的改革和发展，各种思想和价值观相互交融，对企业文化建设提出了新的要求。现阶段的专卖管理，客观上要求建立一个和睦相处的人文环境，和衷一致的企业价值观，构建一个和谐的烟草专卖执法体系，在科学发展观的指导下，提升专卖执法队伍的整体文明形象。

同时，要用爱心善待每一个员工，尤其是聘用员工。在政治上应与正式员工一律平等，在学习培训、外出考察和调研、竞聘中层管理岗位等要一视同仁；在工资福利待遇上，要积极争取上级公司的支持，早日打破瓶颈，解决同工不同酬的问题。笔者今年上半年曾到江南某市公司的一个专卖管理所采访一个获取2004年底先进个人的专卖人员，出人意料的是，该员工告诉笔者，他是聘用员工，不想在烟草系统干了，计划过了端午节到杭州打工去。究其原因，是每月的工资太少，每月工资只有800元左右，作为一个年轻男子，还要养育子女，实在干不下去。但他也很矛盾，舍不得离开熟悉的环境和朝夕相处的领导和同事。另外，作为县级局专卖局长，要经常和班子成员、中层干部和员工广泛沟通，把自己扎根于群众之中，构建一个和谐的专卖执法体系，创造一个好的工作、生活和学习的美好环境。

（十）把“三个代表”重要思想和党员的先进性贯穿到实际工作中去。同志讲过：“参加革命是为什么？现在当干部应该做什么？将来身后应该留点什么？”这是世界观的问题，也是人生观的问题。作为县级局专卖局长，把学习“三个代表”的重要思想和党员的先进性要贯穿到日常工作的始终，一是牢记全心全意为人民服务的宗旨，深入理解“国家利益至上，维护消费者的利益”的行业理念，深入城乡市场调研，解决专卖管理实际工作中的问题，力戒空谈，求真务实。二是发扬艰苦奋斗精神，牢记两个“务必”。烟草行业通过20多年的艰苦创业，物质条件是好了，但必须永远保持艰苦奋斗的精神，注重发挥党组织的战斗保垒作用，爱岗敬业。三是提倡廉洁自律，“手莫伸，伸手必被捉。”在工作中，要严于律己，反腐倡廉，警钟长鸣，要以、焦裕禄为榜样，一是“干事”，二是“干净”，就是勤政、廉政，为烟草行业的发展尽职尽力。四是加强学习，与时俱进，坚持“讲政治、讲正气、讲学习”，切实保持一个共产党员的先进性，要以牛玉儒、任长霞等新时代模范共产党员为榜样，当官一任，造福一方，争取做一名合格和优秀的县级局专卖局长。