党的领导作用最终是靠党的组织系统的工作来实现的，组织自身的状态——结构合理、内部关系正常、功能健全，是系统稳定有序的表现，是党赖以生存和发展并完成其历史任务的坚实基础。一个结构失衡、内部关系紊乱、功能不全的病态组织系统必然是涣散的和软弱无力的。

一些人把党内民主中的“民主”与民主集中制中的“民主”视为同一事物、等量齐观，在谈到党内民主时，以为侧重的是民主，在谈到民主集中制时，则以为侧重的是集中。这就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后两个过程的机械相加，并且把领导者个人和书记个人看成是“集中”的主体。

党的代表大会及其选出的委员会权力、权威不到位、党的领导者个人尤其是“一把手”的权力却过分集中，是党内民主发展和民主集中制贯彻的根本障碍。理顺和规范党内权力关系，应以保障党员权力主体地位和党内权力科学配置、相互制衡和公正有效运作为重点，安排好党内权力的赋予、切割、划分、行使、监督和终止方面的配套制度和程序。

建党80多年的实践充分证明，党的制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，对于维护党员权利和集中领导，保证党员在重要问题上的统一行动，始终保持共产党员先进性，不断提高党的执政能力和领导水平，具有十分重要的现实意义。民主集中制作为党的制度建设的重点，是党的根本组织原则和党内生活必须遵循的基本准则，是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。党的十七大报告明确指出，要“以健全民主集中制为重点加强制度建设”，这既是对民主集中制与党的制度建设辩证关系的科学阐述，也对新时期加强党的制度建设提出了根本方向和具体指导。

一、健全民主集中制成为制度建设重点的原因分析

党的建设是一个庞大的系统工程，包括思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。党的制度大致包括组织制度、领导制度、工作制度、生活制度等内容，对于党的制度建设而言，每一项制度都具有十分重要的地位和作用，必不可少。然而，民主集中制作为制度建设的一个重要组成部分，与其他制度建设的地位作用不同，民主集中制是制度建设的核心内容和主要部分，因此，必须把健全民主集中制作为党的制度建设的重点。

第一，把健全民主集中制作为制度建设的重点，是由民主集中制在党的各项制度中的重要地位决定的。民主集中制在党的制度体系中居于统领地位，其它制度的职能都源于民主集中制的要求，蕴含和体现了民主集中制的精神，都维系于民主集中制这条红线，是民主集中制在党的建设的不同角度、不同范畴、不同领域的具体表现形式。其一，党的组织制度是民主集中制在组织工作中的具体运用。党的组织机构是根据民主集中制基本规律设置的；党的组织发展工作是在民主集中制指导下开展的；干部管理的过程同样是贯彻落实民主集中制的过程。其二，党的领导制度是民主集中制在党的领导工作中的具体体现。党的领导机关是按照民主集中制设置的，《党章》明确规定：党的各级领导机关都由选举产生，这本身就是一个民主集中的过程；党领导过程中的决策工作就是一个广泛发扬民主，集中群众正确意见的过程，组织实施则是从群众中来又到群众中去，接受实践检验、接受群众监督的过程。其三，党的生活制度是民主集中制在党内日常活动中的具体实施。党内生活制度离不开民主集中制关于“四个服从”的基本内容；《党章》规定了共产党员的八项权利和八项义务，关于党员权利的规定，就是充分发扬党内民主的问题，关于党员义务的规定，就是维护党内集中的问题。其四，党的工作制度是民主集中制在党的管理事务中的具体展开。民主集中制是形成党的工作科学运行机制的基本依据。民主集中制明确规定了党员与党员领导干部之间、党员领导干部之间、党员与组织之间、领导干部与组织之间、组织与组织之间的基本关系，它为党的工作正常运行理清了头绪，为党的管理科学化打下了基础。

第二，把健全民主集中制作为制度建设的重点，是由民主集中制的基本功能决定的。我们知道，制度更具有稳定性，这是我们不断加强制度建设的根本原因。制度为什么具有稳定性，究竟通过哪一项制度的哪一项功能来实现稳定性？正确理解这一问题，仍然需要从民主集中制在各项制度中的特殊功能入手。民主集中制在维护稳定性方面具有非同寻常的功能。作为党的一项制度，民主集中制除了在保障党员正当权益，维护党的集中统一，保证决策科学等方面的具体功能之外，还具有十分重要的“维系”功能，这既是民主集中制的基本作用，也是制度建设“稳定性”的集中体现。因为党的领导作用最终是靠党的组织系统的工作来实现的，组织自身的状态——结构合理、内部关系正常、功能健全，是系统稳定有序的表现，是党赖以生存和发展并完成其历史任务的坚实基础。一个结构失衡、内部关系紊乱、功能不全的病态组织系统必然是涣散的和软弱无力的。民主集中制通过统领党的各项制度，维系党的组织系统的合理结构，维系党的组织系统内部的正常关系，维系党的组织系统的特定功能，使它们构成结构稳固、相互协调、运转有序的有机整体，从而保持党的各项制度和运行机制不因领导人的变化而变化，不因领导人的注意力和看法的变化而变化，实现党的建设“硬件”、“软件”的稳固、统一、协调。

第三，把健全民主集中制作为制度建设的重点，是由贯彻落实民主集中制存在的一些现实问题决定的。贯彻落实好民主集中制，无论对于推进党的建设新的伟大工程，还是对于推进中国特色社会主义伟大事业都具有非同寻常的意义。改革开放以来，我们党以一往无前的进取精神和求真务实的创新实践，不断把党的建设新的伟大工程向前推进，在坚持和完善民主集中制方面探索和形成了许多新鲜经验，党的各级组织在坚持和完善民主集中制方面也做了大量工作。然而，必须看到，面对复杂多变的国际形势，面对改革发展稳定的艰巨任务，面对党员队伍结构新的变化，在各种不同类型的党组织中，党的民主集中制建设也出现了一些不容忽视的问题，成为党的制度建设乃至党的建设的“梗阻”。这些问题主要表现在三个方面：一是民主不够和集中不力的问题同时存在。有的一把手对集中情有独衷，习惯于搞一言堂，口头上讲的是民主集中，实际上搞的是独断专行；有的常常是书记先拿出主意，再让大家“民主通过”，走走过场了事。有些党员干部在贯彻民主集中制问题上采取实用主义的态度，无视组织纪律，自由散漫，在对待上级和下级、集体与个人的关系问题上，一切以个人或小团体的利益为转移；有的把民主作为用来对付上级的对策，把集中作为用来对付下级的手段，把自己排除在民主集中制制度之外。二是集体领导与个人分工负责存在着偏差。一些领导班子团结意识淡漠，名利思想严重；工作配合不好，分工变成分家，分权变成拆台；有的则互相插手，互相扯皮，彼此推诿。三是在党委议事和决策机制方面仍然存在“做表面文章”的现象。有的议事规则和决策程序不完善，有的虽然有议事规则，但形同虚设，不严格按程序行事，有的党委全委会不按期召开。民主集中制方面存在的诸多问题已经影响到党的其他各项建设的顺利进行，必须把健全民主集中制作为党的制度建设的重点。

二、健全民主集中制需要科学理解和把握的三个关系

民主集中制贯彻落实得好坏除了与制度、体制及机制相关外，还与广大党员尤其是领导干部对民主集中制内涵及外延的认识有着密切关系。如果对民主集中制的基本原则和运行机制把握不准、认识片面，实践中难免出现问题和偏差。树立科学正确的民主集中制观念需要正确把握三个基本关系。

一是正确认识党内民主中的“民主”与民主集中制中的“民主”的关系。一些人把党内民主中的“民主”与民主集中制中的“民主”视为同一事物、等量齐观，在谈到党内民主时，以为侧重的是民主，在谈到民主集中制时，则以为侧重的是集中。这样的认识导致在落实民主集中制过程中出现偏差：在领导干部和群众的关系上，强调先群众民主，后领导集中；在党委会内部的关系上，强调先委员民主，后书记集中。这就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后两个过程的机械相加，并且把领导者个人和书记个人看成是“集中”的主体。这些认识割裂了“民主”与“集中”辩证统一的关系和内在有机的联系，并且由于把领导者个人和书记个人看成是“集中”的主体而极易导致民主集中制扭曲变形为个人集权制。党内民主与民主集中制中的“民主”是两种不同性质的范畴。党内民主作为党内政治生活的基本原则，它表明党的民主性质，是对党的性质的一种内在本质规定，属于政治范畴，它与党的性质紧密相连；而民主集中制是组织原则，属于组织范畴。党内民主这一政治原则要比民主集中制这一组织原则更根本、更具有基础性，处于更高层次和更高地位。如果把它们放在同一层次上，甚至把民主集中制置于高于党内民主的地位，就会本末倒置。

二是正确认识“服从多数”与“服从真理”的关系。坚持民主集中制最根本的初衷在于努力达到决策的科学性，按照自然及社会发展内在固有的规律性来办事，最终实现最广大人民的根本利益，即服从多数——服从真理——维护多数（多数人的根本利益），服从多数是手段而不是最终目的。应该说，在绝大多数情况下，服从多数与服从真理是能够统一起来的，然而任何事物都不是绝对的，真理在有些情况下是掌握在少数人手中的，虽然这并非常态，但我们也不能因此完全不警惕、不关注、不重视这些“非常态”，应该具体问题具体分析，尽量避免因形式害内容、因手段害目的现象的发生。一方面，要充分认识到“少数服从多数”这一原则既有量的要求，又有质的规定，是质与量的辩证统一，避免简单化的倾向。《党章》明确规定：“如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”这样，就在一定程度上克服了把服从多数与服从真理割裂开来的机率。另一方面，要在服从多数的基础上尊重少数，充分重视少数人的意见，分析少数人意见产生的出发点和形成原因，反复进行比对，不能以少数服从多数为借口，对少数人的意见不听取、不分析或者另眼相看，置之不理。然而，无论如何，如果意见一经形成决定或决议，就必须严格执行，不能再以“真理”与“少数”为理由拒不执行或者消极怠工。

三是正确认识“少数服从多数”与“全党服从中央”的关系。“四个服从”中“少数服从多数”是最基本、最一般、最本质的原则，其他几个原则虽然也是民主集中制的基本原则、重要原则，但它们是由少数服从多数决定的，派生出来的。一些人认为，全党与中央应该属于“多数”与“少数”的关系，因此，“全党服从中央”就成为“多数服从少数”。应该说，从表面上看，全党处于数量上的绝对多数，而中央则是相对的少数，然而这两者却是不矛盾的。因为“中央”是在全党的范围内由民主选举，按照少数服从多数原则产生的，“中央”所做的决议、决定（即让全党要服从和执行的东西）同样是在一定的范围内按照少数服从多数的原则做出的，这就决定了中央的代表性比任何地方或部门的组织以及每个组织成员都大得多，这个原则直接或间接地体现着“少数服从多数”的原则，换言之，“全党服从中央”是为了更好地实现“中央代表全党”的目的。从另一个方面来说，在具体的组织实施过程中，如果把“中央服从全党”作为一条原则的话，那么就失去了组织应有的价值，丧失了民主集中制的基本功能，完全成为一句空洞的、无意义的话。

三、对新时期健全民主集中制的对策思考

党的十七大报告明确提出以健全民主集中制为重点加强制度建设，这充分说明两点，第一是对民主集中制这一制度价值上的充分肯定。民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，是科学的、合理的、有效的制度，符合我国基本国情，符合社会主义的本质要求，是必须长期坚持的根本制度。第二是对民主集中制未来发展方向提出的具体要求。“健全”不是“表面修补”，不是“改头换面”，更不是“彻底变革”，而是根据不断发展变化的实际以及存在的突出问题，不断加强和改善相关的制度体制和运行机制，而不是在基本原则、基本理念和基本价值取向上进行重大变革。具体而言，新时期健全民主集中制应该在以下四个方面下功夫：

一是要不断完善党的代表大会制度。党的代表大会制度是党内的“政体”。党员通过党的各级代表大会及其选出的各级委员会行使在党内当家作主的权力；党员在党内的权力主体地位，必须通过代表大会体现和实现。党的代表大会制度又是党内最基本的民主制度，其他如选举制、任期制、罢免制、党委制、报告制等，都依赖和服务于代表大会制度。因而，坚持和完善党的代表大会制度(包括党代表产生制度、党代会召集制度、党代会常任制度、党的委员会向党的代表大会报告工作制度，以及代表大会自身的工作程序和制度等)，充分发挥它在党内“最高权力机关、决策机关和监督机关”的权威作用，是健全民主集中制的重中之重。

二是要理顺和规范党内权力关系。党的代表大会及其选出的委员会权力、权威不到位、党的领导者个人尤其是“一把手”的权力却过分集中，是党内民主发展和民主集中制贯彻的根本障碍。理顺和规范党内权力关系，应以保障党员权力主体地位和党内权力科学配置、相互制衡和公正有效运作为重点，安排好党内权力的赋予、切割、划分、行使、监督和终止方面的配套制度和程序。要规范党内权力授受关系，明确党代表的权力是党员授予的，党的委员会的权力是党的代表大会授予的，前者必须向后者负责并报告工作且接受监督；要扭转实际存在着的权力“倒置关系”，明确并确保党内权力的正常关系，即:全体党员权力>党代会的权力>全委会权力>常委会权力>书记个人权力；要改革“议行合一”的党委领导体制，明晰划分党内立法权(决策权)、执行权和监督权，使之分别对应于党的代表大会、党的委员会和党的纪律检查委员会。

三是要健全民主集中制的监督机制。民主集中制离不开强有力的监督。目前在相当一部分党委班子中，不讲民主、个人专权的状况还很突出。这当中的一个重要原因，就是党内的监督机制不健全，对破坏民主集中制的行为缺乏有效的防范、制止和纠正。要增加党委活动的透明度，让广大党员进行有效监督；要完善保护党员民主权利的条例，使党员在同违背民主集中制行为作斗争时不致遭到打击报复；要改进和完善纪检体制，使其对同级党委具有充分的监督权，能够对同级党委班子成员破坏民主集中制的行为及时进行制止、纠正和惩处；要完善有关党纪处分规定，充分考虑违纪成本等因素，使一些党员干部因破坏民主集中制所付出的代价大大高于从中所得到的好处。只有这样，才能有效地防止或减少违背民主集中制现象的发生。

四是要建立推行民主集中制的工作机构。民主集中制贯彻得好不好，关系到其他各项建设的顺利推进，关系到党的事业的兴衰成败。目前，党的各级组织部门都没有专门分管民主集中制的工作机构，使得这项关系党的建设全局的重大工作，没有专门人员管理，即便上级下去检查工作，往往很少检查民主集中制的执行情况、党委书记民主作风情况、党委委员作用发挥情况。因此，各级组织部门要探索建立民主集中制工作机构的新路子，其主要任务是为党委结合实际制定实行民主集中制的具体政策提供方案，定期检查执行情况，总结交流实践经验。有了这样的机构，就会有人专门负责，长期坚持不懈，使得这项工作经常化、制度化，就会抓出成果。