如何加强对党政一把手的监督与管理

――地区工商行政管理局第二党支部理论研讨小组

加强对党政一把手的监督，是党内监督的重要组成部分，也是建设高素质干部队伍的重要措施。党政一把手是党政领导班子中的主要负责人，在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，具有相对完整、全面的领导功能，手中握有很大的权力，起着关键作用，负有全面责任，这决定了加强对其监督的重要性和必要性。随着用人权、财物权和重大工程项目决策权的集中，有些党政一把手就是因为经不起金钱和物质利益的诱惑，最终跌入犯罪的深渊。因此，加强对党政一把手的监督，是加强对领导班子建设的迫切需要，是推进领导干部工作科学化、民主化和法制化的重要保证，是从严治党的客观要求，同时也是干部监督工作的重中之重。

近几年随着干部人事制度的不断完善，对各级党政一把手的监督，虽然取得了一定进展，但还没有从根本上解决监督乏力的局面。对党政一把手的监督，仍然是干部监督管理工作中的一个十分薄弱的环节。深层次的、有效的监督依然是当前监督工作的难点。缺乏系统有效的监督措施，重使用轻监督，不愿接受监督，不敢监督的问题较为突出。

一、在对党政一把手监督工作中存在的主要问题

㈠党政一把手主动、自觉接受监督的意识匮乏。如何解决好监督的客体即党政一把手的自律问题，是对其进行有效监督的前提条件。一些党政一把手党的宗旨观念淡薄，没有从思想深处解决“为谁掌权”的问题。视自己为不受监督、不被监督的“特殊干部”，不愿接受监督。一些党政一把手把上级的监督认为是对自己的不信任、不放心；把同级的监督视为跟自己过不去、找别扭；把下级的监督视为让自己丢面子、失威信。甚至拒绝监督、反对监督、拖延阻挠监督。

㈡民主集中制流于形式，民主生活会质量不高。目前相当一部分党政领导班子民主集中制坚持不好，民主生活会质量不高，没有起到应有的监督作用，致使一把手在班子中形成“家长制”和“一言堂”而没有得到应有的监督和批评。

㈢对“位高权重”的党政一把手的监督是个“灰色地带”。随着领导干部自律作用的弱化，导致有些党一把手走向违法违纪的道路。

二、产生以上问题的主要原因

㈠受封建主义残余影响。由于我国机制正处于转轨过程中，社会约束机构不健全，致使个别党政一把手官本位思想、特权思想、宗派主义等封建残余思想死灰复燃，没有牢固树立正确的权力观，淡化了手中的权力来源于人民，必须对人民负责、受人民的监督的意识。把人民赋予的权力作为俘获人心、争取拥戴的手段，把服务人民的职责作为谋取家庭和小集团利益的资本，把组织要求和群众意愿置之度外。不能正确对待权利，不能正确处理个人与组织与群众的关系。特别是在一些涉及个人名利问题上，不能从人民利益和大局出发，难以跳出自身利益的小圈子，拒绝监督。现行的干部人事制度，没有从根本上解决党政一把手“能上能下”的问题，尤其是在“下”的问题上力度不够，出口不畅，一把手出了问题往往是“换位子”的多，“搬位子”的少。致使部分党政一把手无所顾虑，不怕监督。

㈡民主集中制和民主生活会没有发挥应有的作用。党政一把手作为班长，没有摆正自己的位置，发挥带头作用，没有处理好民主与集中的关系，自觉接受班子成员的监督与批评。民主生活会虽然一年比一年规范，但是领导干部讲成绩多，摆问题少，很少用批评和自我批评的武器开展积极的思想斗争，削弱了领导班子的凝聚力和战斗力。一些班子其他成员作为副职和助手，不能正确处理班子成员之间的关系，不能从国家、人民的利益出发，正确行使人民赋予的权力。而是从个人的利益出发，对一把手不愿监督，不敢监督。致使一些领导班子成员在工作中形成了不正常的人身依附关系，助长了一把手主观主义和“家长制”作风，集中领导、分工负责、相互协作的民主集中制原则遭到破坏，班子成员之间相互监督有名无实。使民主集中制流于形式，民主生活会开成了评功摆好会。

㈢党政一把手主观武断，原则性不强。党内“四个服从”的原则中少数服从多数的原则坚持不够。对党的民主集中制认识不足，理解不够，在事关工作全局的问题上一味地顾及个人感情、关系和面子，把党性原则置于脑后，在思想深处个人主义、自由主义还不同程度地存在着。

㈣监督体制不顺。现行的监督体制是遵奉执行权力大于监督权力而设置的，监督机构在执行机关的领导下开展工作。监督失去了相对的独立性和权威性，难以收到预期的效果。无权的监督有权的，权小的监督权大的，下级监督上级，被领导者监督领导者，既要受制于人又人监督于人。监督上级怕打击报复，影响前途；监督同级怕伤感情，影响团结；监督下级怕得罪人，影响威信，致使相当一部分监督者患得患失，顾虑重重，缺乏实施监督的信心和积极性，不愿、不敢正当行使监督权力。于是明哲保身，但求无过，明知不对，少说为佳，“多栽花”、“少栽刺”的好人主义思想比比皆是。

㈤监督机制不健全。从现行的干部监督机制的运行情况看，我国现有的干部管理监督机制，是建立在依靠教育手段提高干部素质和依靠组织手段对干部进行管理监督这两个基点上。但现有的管理监督机制还不太适应市场经济发展的要求。一是监督制度不健全，与社会深刻变化的形式相比较为滞后，综合性的监督法规还不配套，遏制党政一把手腐败的专门性的法律法规比较缺乏。现行的监督制度，一般性要求多，对“不准”和“禁止”从事的文件规定多，而对违反这些规定，采取的具体处理措施不够有力。具体可操作性较差，可执行、可不执行的随意性较大，“软”约束有余，钢性约束不足。二是监督运行结构不合理，部门配合协调不够。对党政一把手的监督，由于受力量所限和复杂的人性关系制约，存在监督不到位的问题，预防性监督滞后。

㈥党政一把手缺乏严格的党性锻炼。党政一把手双重组织生活制度坚持不够，很少对自己进行严格的反思和自省，触及灵魂、严格的党性锻炼不多。平时只批评别人，很少作自我批评。在取得成绩后，骄傲自满，居功自傲，不能正确对待成绩，不能正确对待组织，不能正确对待自己。

㈦选人用人监督制约机制不健全，是产生党政一把手监督难的又一重要原因。在现行的干部人事制度下，党政主要领导及组织部门掌握着下属各职能部门负责人的任免权。特别是党委（组）一把手位高权重，在用人问题上有着很大的发言权，看政绩、用干部主要是主要领导和组织部门来“看”，来衡量，来任免。造成一些领导干部就会眼睛向上、唯上是从。现行的干部制度人治色彩过浓是现行干部选拔作用制度的最大弊端，同时也为一把手卖官提供了一定的空间。

三、对党政一把手进行有效监督的对策和思路

实行有效的党内监督，离不开广泛的民主和批评。民主是监督的前提，没有民主，监督就必然流于形式。党的各级党政一把手绝不是骑在党员、群众身上的老爷，而是人民群众的公仆，必须随时接受党员群众的监督和批评。

㈠加强党的思想建设是新时期党政一把手监督工作的首要任务

新时期我们党之所以仍然要把思想建设摆在党的建设的首位，这是因为党内仍然存在思想不纯的问题，还存在着各种非无产阶级思想，包括资产阶级思想和封建残余思想。社会主义市场经济的发展，一方面对社会生产力的发展起了促进的作用，另一方面市场经济具有的盲目性和自发性对人们的思想也有一定的消极作用，容易诱发钱金主义或权力拜物情形的滋生和蔓延。反映到党内，可能使一些意志薄弱的党政一把手成为“金钱至上”或“权力至上”思想的俘虏，促使某些消极腐败现象在党内滋长和蔓延。

当前，少数党政一把手对理论学习的重要性认识不足，掌握理论的系统性和全面性不够，存在着实用主义的态度和倾向。由于发展和稳定的任务十分艰巨和繁重，一把手整天埋头于各种事务性的工作，工学矛盾突出，存在着重视工作和业务，轻视学习的倾向，对理论学习是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。还有少数领导干部学习态度不端正，把学习停留在口头传达文件上，缺乏学习的自觉性和主动性，所以，我们必须把思想建设放在党政一把手监督工作的首位，作为根本。

㈡改进对党政一把手的考核办法

摒弃那种以指标的完成情况作为决定干部政绩和升降去留的考核办法。建立全面、科学的指标考核体系，增加一把手思想政治素质方面的内容和比重。促使一把手“干净、干事”，廉洁自律。要进一步健全完善领导干部考核制度，要把年度干部考核与经常性的干部考核有机地结合起来，既要坚持定期考核干部，又要适当缩短干部考核周期，克服不使用不考察、不出问题不考察的倾向。

㈢充分发挥纪检监察部门在加强对一把手监督中的职能作用

《党章》规定了在党内无论职务高低、从事何种工作，都要接受党组织和人民群众的监督，接受党的纪律的约束，决不允许有超越党组织和党的纪律之上，不接受监督的特殊人物。驾驭党内监督，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。纪检监察部门要敢于监督，用好用足《党章》和《纪检工作条例》赋予的职权，进一步加强纪检部门的作用，成为强有力的党内监督机构，抓住对一把手党内监督的重点。实行党内监督与党外监督相结合。坚持上级部门派员参加下一级党政领导班子民主生活会制度，强化对一把手的廉政情况进行监督检查，对一把手在经济工作方面提出严格的纪律要求。

㈣完善党内监督制度，用制度保证党内监督渠道的畅通

一是在认真抓好已有的各项制度的落实的同时。可采取制订一些科学有效的预防制度，如坚持领导干部廉政宣誓制度，通过廉政宣誓，加大反腐廉的宣传教育，抵制腐朽思想侵蚀。坚持党政一把手任前到纪检部门进行廉政锻炼制度，把干部管理、监督工作关口前移，增强领导干部的宗旨意识，提高拒腐防变的能力。教育锻炼后由纪检部门给予公正的评价，撰写出鉴定材料，并归入个人的人事档案，从而增强领导干部的自律意识，强化树立勤政为民、廉洁从政的公仆意识。完善一把手执行党风廉政建设责任制和自身廉洁情况向上级党委、纪检部门报告制度，领导干部重大事项报告、收入申报、礼品登记、经济责任离任审计等制度。

二是加大监督的执行力度。党内监督的内容应当具体明确，党的领导工作的规范化、制度化建设重要的是在于树立这些制度的权威性，其关键在落实这一点上，归根结底是要严格执行和维护党规党法的权威和尊严。党内监督要有很强的操作性和现实的针对性，不仅要规定应该怎么办，而且要规定不这么办又该怎么办。

三是要建立和完善监督落实的制约机制。建立以权力制约权力的“硬约束”机制，主要加强专门监督机关─党的各级纪检部门的建设，切实保证这一部门能够对党的领导和规范的执行情况进行铁面无私的监督。

四是把党内监督同舆论监督、群众监督、派监督结合起来，把自上而下的监督和自下而上的监督结合起来，拓展更多的渠道，逐步形成强有力的监督体系。改变只有上级对下级的约束，使监督制约形成一个有机联系的完整的体系，使党政一把手处在有力的监督制约之下。要积极拓宽群众监督的渠道，采取多种有效形式，方便群众参与监督，象先进性教育活动那样使群众参与到干部监督中来，调动群众参与监督的积极性。

五是疏通党政一把手干部出口，在党政一把手的出口上要寻求新的突破。实行党政一把手末位调整制，通过完善对领导干部上与下、进与出的配套措施，使干部监督呈现出滚动管理态势。激发干部队伍的活力，实现干部人才资源的最佳配置。

㈤从体制上改变一把手权力高度集中的局面

一把手权力过分集中，难于监督，主要是现行领导体制和权力结构造成的，实际工作中突出一把手的作用和不恰当的舆论宣传，加剧了权力向一把手集中，而一把手权力的高度集中又强化了一把手的地位和作用，使得许多具体工作对一把手产生依赖，进而导致法治思想萎缩、人治思想泛滥，形成恶性循环。因此，必须从体制上解决权力过分集中于一把手的状况。一要赋权适度，合理配置权力，改变上级一把手只找下级一把手了解情况，下级一把手只向上级一把手汇报情况的“单线联系”的做法，以保证上级党委（组）对下级党委（组）的领导是真正的组织领导，而非个人行为。二要规范一把手权力的运用，健全和完善民主集中制。要健全和完善党委（组）会议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委（组）会集体讨论决定，不能由一把手个人说了算。三要增加一把手权力运用的透明度，领导班子制定的工作计划、决策程序、办事规则等凡适宜公开的内容，都应以适当方式公开，同时减少决策层次。

㈥深化干部选拔作用制度改革，从体制上解决卖官问题

要解决一把手卖官的问题，最根本的是要深化干部制度改革，全面推行公开、平等、公正的干部选拔任用制度。第二，严格按程序办事，要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》做到坚持原则不动摇、严格标准不走样、严格程序不变通。第三，实行票决制选拔任用干部，党委（组）论讨干部的任用时，在充分酝酿讨论的基础上，委员（党组成员）按照一人一票平等权利，采取无记名投票的办法进行表决，以避免表决时成员之间的相互干扰，杜绝一把手个人说了算等现象。

实行和完善干部任前公示制。实行干部任前公示制是适应社会主义市场经济体制和扩大政治民主的要求，建立干部选拔任用机制的有益探索，是坚持党管干部原则和走群众路线的有机结合。把拟任用的党政一把手人选置于社会和群众的监督之下，有利于扩大干部工作中的民主，拓宽知人识人的渠道，强化对干部的监督，也有利于促进干部队伍思想作风的转变。

四、地区工商系统针对班子建设、一把手的监督的举措

适应党的十六大提出的提高领导干部“五种能力”的要求，按照全面落实科学发展观和构建和谐社会的要求，从全局和战略的高度，在地区工商系统内打造出一批学习型、创业型、团队型、服务型、廉洁型的“五型”班子，力争使地区工商系统实现思想上大解放、观念上大更新、精神上大振奋、工作上大进步、素质上大提高、形象上大变化。

㈠建设“学习型”班子，做与时俱进的表率。新的形势要求各级领导班子进一步加强学习、改进学习，形成创新型学习团队。一是要在领导干部的学习观念上来一次革命，解决好为什么学的问题，使领导干部树立正确的学习观，提高自身知识含量，力争成为行家里手。三是要完善学习制度，寻找有效载体，解决好怎么学的问题，营造浓厚的学习氛围。四是要改进检查方法，健全动力机制，解决好怎么促使学的问题，推行领导干部定期述学制度，增强领导干部学习的主动性、实效性。以此，来解决领导干部，特别是一把手的思想建设。

㈡建设“创业型”班子，做推进发展的表率。当前改革和发展的形势，迫切需要各级领导班子尤其是领导干部进一步解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新。一是要创新观念。多想破解难题的实招，多思加快发展的新法。二是要创新制度。营造鼓励人们干事业、支持人人干成事业的社会氛围。三是要创新方法。由单纯的“指令型”管理向“引路型”管理转变，强化对工作的宏观指导，具体要坚持“三干”，即：以身作则带头干、团结互助协作干、艰苦奋斗扎实干，大胆开拓创业绩；达到“四有”标准，即业务工作有新亮点，党委政府心目中有地位，部门中间有威信，社会舆论上有好评。

㈢建设“团队型”班子，做团结协调的表率。一是发扬实事求是的作风，着力提升班子整体工作效能。二是发扬精诚合作的作风，班子成员要以民主集中制为基础，讲党性、顾大局、讲团结，维护班子的团结、统一和协调。一把手要平等待人，宽容大度，集纳群言，遇事多沟通、多商量、多听取其他同志意见，特别是听取不同意见，做到总揽而不包揽、信任而不放任、果断而不专断；班子每个成员都要顾全大局、积极配合、相互补台，做到服从而不盲从、到位而不越位、分工而不分家，做到“五要五不要”，即：要谦虚不要骄傲，要理解不要误解，要补台不要拆台，要民主不要霸道，要光明磊落不要玩弄权术，形成分工协作、各负其责、密切配合，群策群力的整体合力。在今后出现班子不团结的现象，首先要追究主要领导、一把手的责任。三是发扬心系基层的作风，要坚决克服“官老爷”作风，增强宗旨意识和群众观念，强化服务职能，切实提高服务质量和服务效率。

㈣建设“服务型”班子，做勤政为民的表率。要牢固树立领导就是服务的意识。一要关心群众，从群众最不满意的事情抓起，从群众最困难的事情帮起，从群众最期望的事情做起，树立人民需要什么就服务什么的权力理念，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。二要转变工作作风，从文山会海中解放出来，切实做到“三实四变”，即思想上求实、作风上务实、工作上落实；变居高临下为现场指导，变指手划脚为言传身教，变文山会海为督办落实，变被动服务为主动服务。三要大力提倡“一线工作法”，使干部在一线创业，作风在一线转变，决策在一线形成，矛盾在一线化解，问题在一线解决。

㈤建设“廉洁型”班子，做清正廉明的表率。一是坚持和完善监督管理制度。要坚持和完善领导班子现状定期分析制度、领导干部任期经济责任审计制度、领导干部个人重大事项请示报告制度，进一步落实党风廉政建设责任制。要继续坚持同领导干部谈话制度，要有针对性地对涉及的领导班子和干部进行诫勉谈话，早打招呼、早提醒，促其早认识、早改正。二是拓宽监督管理渠道。要充分发挥组织、群众、社会、舆论等各方面的监督作用，形成立体监督网络，切实加强对领导干部工作圈、社交圈和活动圈的监督。三是强化党风廉政教育。要适时开展各种形式的党风党纪教育、反腐倡廉教育和警示教育，使领导干部牢固树立正确的人生观、价值观、权力观和利益观，增强自重、自警、自省、自励意识，筑牢拒腐防变的思想防线。四是继续强化领导班子的政治意识、大局意识、纪律意识、责任意识、垂管意识，强化政治纪律、组织纪律、经济纪律和群众工作纪律的执行和遵守。严格执行党组内部议事规则和决策程序，全年不少于两次对县局班子的决策程序、决策项目及决策结果，是否坚持重大事项报告制等方面进行监督检查，早发现早纠正，防止决策失误。

“政在去私，私不去则公道亡”，作为党政一把手精神境界要高尚，应当自觉从思想行动上同封建社会那种“一人得道，鸡犬升天”的为官之道彻底划清界限。但是，由于封建主义、资本主义腐朽思想的影响，在短时期内很难彻底铲除，而是需要一个经常的、反复的持久过程，需要我们每一位党员干部的共同努力。