随着社会分工的日益细化，行政执法已经深入影响到社会生活的各个层面。在不断加强行政执法和努力提高行政效率之时，特别是行政相对人民主意识和法治意识比较薄弱、行政机关权威的明显提高与人民法院权威的相对降低而难以培育行政诉讼的土壤之时，因行政机关具体行政行为引发的非诉行政执行案件也呈现出与日俱增的趋势。迅猛增加的非诉行政执行案件，牵涉到行政机关所代表的国家利益、公共利益与公民个人合法权益之间的冲突，涉及到公民个人、人民法院、行政机关三者之间的关系。如何做好非诉行政执行工作，对于有效化解官民矛盾，积极维护社会稳定，促进社会主义市场经济建设，促进社会和谐起着举足轻重的作用。但司法实践中，非诉行政执行工作存在着诸多问题，严重阻碍了非诉行政执行功能的正常发挥，不得不引起人们的深思。

一、非诉行政执行在社会主义法治建设中的重要地位和作用

非诉行政执行是指公民、法人或其他组织（以下统称行政相对人）既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取执行措施，使具体行政行为得以实现的制度。[1]该项制度不但有别于行政诉讼裁判的执行，而且在司法实践中发挥着不可比拟的作用。

1.非诉行政执行是加大行政执法力度，提高行政效率的有效措施。一方面，行政相对人不履行行政机关作出的具体行政行为，行政机关按照法律的规定，申请人民法院强制执行，简化了程序，确保在较短的时间内，使用较小的成本，完成对合法具体行政行为的执行，实现行政管理目标，提高行政效能。另一方面，非诉行政执行，可以减轻行政执法的压力，节约紧缺的行政资源，让行政机关能够充分有效地利用有限的行政资源去解决更加迫切需要解决的其他问题，有利于加大行政执法力度，全面提高行政效率。

2.非诉行政执行是提高行政执法水平，促进依法行政，维护公民合法权益的重要保障。人民法院司法权的恰当介入，有利于及时发现具体行政行为的瑕疵，纠正行政执法的失误和偏差，从而提高行政执法水平，促进行政机关依法行政；另一方面，通过阻止违法的具体行政行为进入执行程序，保障行政相对人的合法权益不致因其未申请行政复议或提起行政诉讼而受到违法具体行政行为的侵害。

二、非诉行政执行工作中存在的几个突出问题

非诉行政执行在社会主义现代化建设中有着重要的地位。但由于受到诸多因素的制约，在司法实践中，其重要作用却难以发挥，成为限制该项工作顺利推进的一个“瓶颈”。

（一）非诉行政执行法律定位的合理性值得商榷

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）都倾向于将非诉行政执行定位于司法行为。而有些学者则将非诉行政执行定性为行政强制执行范畴，认为在非诉行政执行中，人民法院与行政机关之间是一种委托或关系。[2]

具体行政行为本身具有主动性、扩张性和不对等性，非诉行政执行的目的是追求具体行政行为在法律上、事实上的实现，因而是行政效力的有效延伸，当然具有行政性。同时，非诉行政执行也是司法权对行政权的制衡。现行非诉行政执行制度，需要对具体行政行为进行事实审查和法律审查，然后裁定是否准予强制执行，其除了体现法院执行本身裁判权与实施权（执行权）的制衡外，还体现司法权与行政权的制衡。

如果将非诉行政执行定位于纯粹的行政强制执行行为，则人民法院的审查程序就失去了法理基础。根据行政法原理，行政委托具有严格的指示性，即接受委托的机关或组织必须严格按委托机关的指示从事具体行政行为。也就是说，在行政委托关系中，行政机关与受委托机关或组织之间是制约与被制约的关系。因此，既然系接受行政机关的委托，人民法院就应该按行政机关的委托或指示进行强制执行，而不应当对非诉行政执行进行合法性审查，更不能按照《行政诉讼法解释》第九十五条的规定，对行政机关的具体行政行为裁定不准予强制执行。同理，人民法院是否接受行政机关的行政委托，并不具有强制性。但《行政诉讼法解释》第八十七条第一款规定表明，受理不具有强制执行权的行政机关提出的非诉行政执行申请，是人民法院的法定职责。而在非诉行政执行的司法实践中，人民法院与行政机关之间是制衡与被制衡的关系，与行政委托关系中的角色定位恰恰相反。

可是，现行司法制度也并不能充分凸显非诉行政执行的司法属性。行政强制执行具有极强的渗透性和侵略性，如不对其加以限制，既会助长行政权盲目扩张，有违自然公正原则；也不利于保护行政相对人的合法权益。所以应当运用人民法院的司法权对其进行制衡。在严格限制行政机关自行强制执行外，更多的具体行政行为应申请人民法院强制执行。人民法院在非诉行政执行程序中，应当坚守司法中立，才能实现司法权对行政权的有效制衡。但在现行制度下，人民法院没有明确的非诉行政执行程序规范所倚，非诉行政执行案件的审查程序随意性极大，不能彰显司法公正所依赖的严谨、缜密。同时，为了顾及行政效率，人民法院往往采用简洁、甚至是草率的审查程序，则更容易让行政相对人乃至公众产生“斧子一面砍”的误解。

另外，人民法院在非诉行政审查程序中，对具体行政行为的审查，采用“行政合法”还是“司法合法”的标准？根据《行政诉讼法解释》第九十五条“三个明显”的规定，人民法院对非诉行政执行案件的审查标准为形式审查，其实质是“行政合法”标准，带有极强的行政倾向性，或者说是一种行政保护主义。其在一定程度上削弱了司法权对行政权的有效监督与制约。但是，以严格的“司法合法”标准去审查具体行政行为，不仅混淆了非诉行政执行与行政诉讼的区别与界限，而且在一定程度上忽略了司法行为与具体行政行为的本质区别，忽视了人民法院与行政机关之间司法监督行政执法的关系，变相地衍生了司法代替行政或司法干预行政，而突破了司法监督、制约行政的界限。并且，在严格的“司法合法”标准下，大量的具体行政行为将难以通过非诉审查程序而被及时、有效地强制执行，阻碍了行政执法。其事实上成为提高行政效率的巨大障碍，影响行政执法功能的正常发挥，在一定范围内加剧了行政与司法的对立。因此，无论采用何种标准对具体行政行为进行审查，都会是一个难以克服的矛盾。究其实质，当然是对非诉审查程序的合理性的拷问。

（二）非诉审查容易滋长行政相对人的非诉意识，弱化诉讼意识，增加行政执法成本

按现行非诉行政执行制度的要求，具体行政行为进入非诉行政执行程序，人民法院必须进行合法性审查，以阻止违法的具体行政行为被强制执行。基于此，行政相对人完全可以放弃对应该申请人民法院强制执行的具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，从而节约大量的人力、物力和财力——即使其明知该具体行政行为违法或存在瑕疵。相应负担则变相地转嫁给行政机关，增加了行政执法的成本，降低了行政执法效率。

（三）非诉执行中的矛盾尖锐

一是非诉执行案件的双方当事人之间的矛盾突出。在非诉行政执行案件中，行政机关与行政相对人处于对立地位。行政机关申请强制执行，表明行政相对人并不自愿履行行政机关所作出的具体行政行为，暗示着双方对立程度加剧，矛盾难以调和，执行难度增加。

二是在全面加强行政执法而形成较多非诉行政执行案件且行政相对人诉讼意识相对弱化的情形下，大量的非诉行政执行案件涌入人民法院，给法院工作带来了巨大的压力。一方面，工作量的绝对增加，使有限的司法资源更加拮据；另一方面，工作难度倍增，人民法院处境尴尬：如果审查标准宽泛，行政相对人（甚至包括普通民众）会把人民法院视作行政机关的“帮凶”，不仅容易造成行政相对人与人民法院的对立，也会进一步加剧行政机关与行政相对人之间的矛盾，犹如抱薪救火；若是审查标准过于严格，人民法院可能“涉嫌”刁难行政执法，引起行政机关的强烈不满，加剧司法与行政的对立。

（四）非诉行政执行的法律缺位，操作规范缺乏，实践操作难以统一。由于相应法律、法规缺位，非诉行政执行案件的审查程序规范不明确，导致非诉行政执行案件在司法实践中问题凸显，从而致使非诉行政执行案件缺乏质量保障。例如某县建设委员会申请强制执行行政相对人房屋配套费案，因为房屋配套费是由建设主管部门收取的规费，是否属于申请人民法院强制执行的受案范围，缺乏法律的明确规定，人民法院难以取舍。又如，行政机关是否有权主动撤回强制执行申请？人民法院裁定不准予强制执行后，原具体行政行为的效力如何？是无效、可撤销或可变更的行政行为，还是仅仅不具有强制执行力？人民法院裁定不准予强制执行后，行政机关应该对原具体行政行为如何处理？对人民法院裁定不准予强制执行的案件，具有强制执行权的行政机关又自行执行是否合法？再如，人民法院对显失公正的行政处罚强制执行案件是否有权仿照行政诉讼的裁判方式予以变更？非诉行政执行案件的审查程序与行政诉讼程序有何区别？非诉行政执行听证程序如何进行？由于制度的缺陷，导致观点上的莫衷一是，争论不休；实践操作也无所适从，一片混乱。

三、非诉行政执行问题的化解

为正常发挥非诉行政执行的作用，以推动行政执法工作顺利、高效地运转，有力促进经济建设和社会发展，同时有效保护行政相对人等弱势群体的合法权益，合理实施司法权对行政权的有效制衡，必须对非诉行政执行进行合理定位，完善制度规范。

（一）非诉行政执行的合理定位

非诉行政执行，虽然兼有行政与司法的双重特性，但其最终属于人民法院执行工作范畴，应当是一种司法行为。

首先，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》的规定，诸如人民法院的生效裁判文书、仲裁机构作出的仲裁文书、公证机构作出的公证债权文书、人民法院作出的支付令等，都是人民法院执行的根据。尽管其名称和性质各异，作出机构不同，可一旦进入人民法院的执行程序，都属于人民法院的司法行为。非诉行政执行的根据尽管是行政机关的具体行政行为，但进入人民法院的司法程序后，同样是人民法院的司法行为。

其次，非诉行政执行与行政强制执行有明显的区别，不属于行政强制执行范畴。行政强制执行属于行政机关的行政行为，具备行政行为的基本特征，具有行政命令性和行政强制性，注重行政效率，利用行政手段追求行政效果的实现，目的在于保证法定义务的履行；行政强制执行错误的主要救济方式为行政赔偿。非诉行政执行由人民法院采取司法手段，严格遵循司法程序，坚持程序与实体并重，注重法律效果和社会效果的统一；非诉行政执行错误的救济方式包括由人民法院执行回转或承担司法赔偿责任。

其三、非诉行政执行赔偿具有区别于行政赔偿的特殊性。《国家赔偿法》规定，行政机关的具体行政行为违法，造成行政相对人的合法权益受到损害的，由行政机关承担行政赔偿责任。而《国家赔偿法》第三十一条规定因为人民法院执行错误而承担的赔偿责任，参照适用刑事司法赔偿的相关规定。第一、人民法院对此作出的赔偿在赔偿主体、赔偿根据等方面都不具有行政性。第二、人民法院向行政相对人承担赔偿责任不是为行政机关承担替代责任，因为人民法院赔偿后，不能向行政机关进行追偿。

将非诉行政执行定位于司法行为，是否会加剧司法与行政的对立呢？答案是肯定的。要保障司法权对行政权的合理制约而又尽可能减小司法与行政的对立，重在非诉行政执行的制度设计。

（二）非诉行政执行制度的完善

《行政诉讼法》设计非诉行政执行的目的是加强司法对行政执法的监督与制约，依法保护行政相对人的合法权益。但正如前面的分析，现行非诉行政执行的审查程序与制度规范不能保证上述目的的有效实现。因此，应该对人民法院受理非诉行政执行的制度设计进行修正。

第一、人民法院对非诉行政执行的受理实行形式审查制度。将非诉行政执行与仲裁裁决执行、支付令执行、公证债权文书执行同等对待，作为普通的执行案件，实行形式审查。凡是符合受案标准的，一律予以受理。这样既有利于平息因定位不清而永无休止的争论，为非诉行政执行“正名”，也有利于统一受案标准，便于操作。

第二、取消非诉审查制度。既然将非诉行政执行案件作为普通的执行案件，就应该在受理以后直接进入执行程序。这样，首先是可以克服非诉审查因标准选择而难以自圆其说的困境。其次是，有利于摒弃因非诉审查而产生司法与行政的对立。其三，也避免了非诉审查因缺乏程序规范而随心所欲的混乱局面，还摆脱了因法律缺位而导致裁定不准予强制执行案件在处理上无所适从的困惑，有利于司法实践。

另外，取消非诉审查程序，有利于克服行政相对人的非诉意识，打消其寄希望于非诉审查而“坐收渔翁之利”的念头，促使其积极通过行政复议或行政诉讼进行权利救济。同时能尽快解决因具体行政行为引发的行政争议，提高行政执法效率，降低行政执法成本。

放弃对非诉行政执行的司法审查，可能会导致违法行政行为被强制执行而损害行政相对人的合法权益，但这并不是不能避免和弥补的。首先，在执行阶段，通过执行审查和执行听证，可以对违法非诉执行申请进行校正或排除。其次，非诉行政执行错误，可以通过执行回转、司法赔偿等得到救济。其三，只有行政机关不断提高行政执法水平和依法行政的能力，逐步提高行政执法案件质量，才能从根本上保证非诉行政执行案件的质量，而非诉行政执行的审查程序只是治标不治本的做法

（三）非诉行政执行实践中的几点有益尝试

1.积极探索非诉行政执行中的执行和解。笔者认为，非诉行政执行案件的执行和解，是指通过人民法院的辩法析理，沟通协调，让行政机关与行政相对人在充分协商的基础上，对非诉行政执行案件达成和解协议，实现行政管理目标的一种措施。人民法院积极倡导并有效协助行政相对人与行政机关进行执行和解，充分发挥人民法院在行政案件中的减压阀和调节器作用，可以有力化解行政机关与行政相对人之间的矛盾，减轻行政相对人的对立、抵触情绪，充分保护行政相对人的合法权益，积极维护行政权力和国家利益，促进依法行政。

2.促进执法指导与法制教育的紧密结合。人民法院在办理非诉行政执行案件的同时，应加强对行政机关的执法指导，帮助行政机关转变观念，克服官本位思想，增强服务意识，提高服务能力，不断提高行政执法水平。人民法院也应加强对被执行人的法制宣传教育，帮助其提高遵纪守法的自觉性，积极履行行政机关所作出的处罚或处理决定，或人民法院生效法律文书所确定的义务。行政机关执法水平和办案质量的迅速提升与行政相对人法治意识和法律水平的全面提高，才是拯救非诉行政执行的关键所在。

3.建立非诉行政执行的复议等救济制度。为保障行政相对人的合法权益，在依法推行执行公开的同时，应当建立非诉行政执行的复议制度。人民法院在办理非诉行政执行案件时，应当允许行政相对人申请执行听证，查阅案件卷宗，对非诉行政执行工作向执行法院或上级人民法院申请复议等，以维护自身合法权益。

只有勇于大胆创新和构想，积极从司法实践中总结、汲取和积淀，以弥补非诉行政执行工作的法律缺位和制度缺陷，不断完善非诉行政执行的制度架构，正确指导司法实践，才能使非诉行政执行工作不断步入良性发展的轨道。