一、目标定位

(一)发挥土地保障功能。坚持“有保有压”的供地原则，实行差别化的供地政策，保障合理用地需求，重点保障科技创新创业、新兴产业、现代服务业、基础设施和民生工程用地。加大土地储备运作力度，保障城市建设资金。

(二)挖掘存量土地潜力。全市前三年征收土地供地率不低于60%。到2015年，全市主城区域具备搬迁条件的工业生产企业基本完成搬迁任务，退出工业用地1万亩，收回、调整盘活和利用存量闲置土地不少于1.5万亩。

(三)提高新增用地效益。区范围内新增工业用地亩均产值不低于600万元或亩均税收不低于30万元，其他郊区县不低于400万元或20万元。到2015年，全市每亿元GDP耗用建设用地量降低至270亩。

二、总体思路

通过“开源节流”，努力增加可用建设用地总量，控制传统型一般生产项目用地，重点保障市委市政府确定的重大项目用地。通过“节地提效”，综合运用法律、经济、行政、技术等手段，采取指标控制、政策调节、价格杠杆等措施，促进产业转型升级，提高土地资源利用效益。通过“收储运作”，提高政府调控土地市场能力，增加土地出让净收益，保障城市发展后备资源和建设资金。

三、具体措施

(一)坚持规划引领，保障发展用地空间

1、充分拓展发展空间。根据经济社会发展需求及时调整土地利用总体规划，合理使用弹性空间；分阶段系统客观分析规划实施的目标、效益、空间影响等情况，定期对规划成果进行动态评估与滚动修编；积极争取建设用地流量指标，拓展用地空间。(责任单位：各区县政府负责，市发改委、住建委、规划局、国土局、各开发园区、各功能板块配合)

2、积极争取年度用地计划。加大项目申报力度，力争更多项目获得省点供指标；借助青奥会和省以上项目申报的契机，积极开展专项计划的申请；通过争创土地执法模范县、国土资源节约集约模范县等途径，争取各类奖励指标；加大部以上重点项目建设申报力度，保障合理用地需求。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府负责，市发改委、住建委、规划局、各开发园区、各功能板块配合)

3、优化产业布局规划。统筹全市产业布局，引导资源向科技创业特别社区、省级以上开发区、省级以上服务业集聚区、“一谷两园”等重点区域集聚。突出产业集聚效应和错位发展，各区县确定不超过3个工业重点领域、2个现代服务业领域作为未来产业发展的主要方向，各开发园区明确1—2个主导产业，各开发园区新增用地中主导产业用地量不低于60%。(责任单位：市发改委、经信委分别牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责)

4、调整园区内部用地结构。各开发园区要合理规划布局，统一建设生产服务、仓储物流、职工宿舍等配套设施，实行园区公共设施共享共用。配套设施建筑面积比例不得超过7%。(责任单位：市规划局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责)

(二)推行差别化供地，促进产业转型升级

1、坚持“有保有压”的供地原则。新增建设用地优先用于高新技术产业、新兴产业、现代服务业和科技创意产业，重点向科技创业特别社区、城市功能板块、市级以上各类重点产业园以及重大基础设施、民生项目倾斜，传统产业用地原则上应通过盘活存量土地、入驻标准厂房等方式解决。禁止向“三高两低”项目和不符合产业政策及规划布局的项目供地。鼓励类产业、园区主导产业用地可给予一定政策扶持，出让地价可适当下浮；限制类产业用地出让地价适当上浮；其他产业用地鼓励充分竞争。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、经信委、投促委、规划局、环保局配合)

2、积极扶持科技研发用地。全力保障科技创业特别社区和各类科技创新创业载体用地，支持科技企业孵化器、加速器建设。科技创业特别社区内科技研发用地按基准地价的70%执行，科技企业孵化器、加速器项目土地价格可按基准地价的50%执行。园区和政府投资平台作为主体建设孵化器、加速器的，可设置一定条件挂牌出让。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市科委、财政局、国资委配合)

3、保障现代服务业发展用地需求。提高第三产业供地比例，加快从传统服务业向现代服务业转型，保障金融、物流、电子商务等重点现代服务业用地。生产性服务业用地可参照工业用地流程办理挂牌出让。重点服务业项目用地可以差别化供地，在用地保障、地价等方面给予扶持。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、经信委、商务局、规划局配合。)

4、推进主城区工业用地调整退出。推进江南绕城公路以内工业企业“退城进园”，2015年前，全市主城区域具备搬迁条件的工业生产企业基本完成搬迁任务。退出的土地优先用于现代服务业、科技研发及创新创业项目。企业利用自有工业用地建设科技研发项目的，经批准可以办理协议出让手续。(责任单位：市经信委牵头，各区政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、投促委、规划局、国土局配合)

(三)落实多项措施，提高土地利用效率

1、提高工业用地开发利用强度。鼓励工业用地提高容积率，除特殊行业外，工业用地容积率不低于1.0，原则上不得建设单层厂房。已经出让的工业用地可不受原规划条件限制，重新提高容积率，容积率提高部分不收地价。鼓励园区规划建设标准厂房，标准厂房用地可按最低保护价确定出让起始价，项目容积率不低于1.2，对容积率1.5以上的建筑部分，园区可给予一定补贴或奖励。(责任单位：市规划局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市经信委、财政局、地税局、发改委、住建委、规划局、国土局配合)

2、明确工业项目供地标准。栖霞、雨花台、江宁区总投资低于1亿元人民币，浦口、六合两区低于8000万元人民币，溧水、高淳两县低于6000万元人民币的工业项目，原则上不予单独供地。栖霞、雨花台、江宁区新增工业用地亩均投资强度不低于550万元，其他郊区县不低于350万元，低于标准的项目核减用地规模或进入标准厂房。对科技(文化)含量高、成长性高的创业项目，可适当降低标准。(责任单位：市发改委、经信委负责，各区县政府、开发园区、功能板块、市国土局配合)

3、统一土地出让最低价。除经市政府批准的特殊情况，土地出让底价原则上不得低于成本。工业用地出让最低价标准在现有基础上提高30%以上，雨花台区、栖霞区、江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县工业用地出让最低价标准，分别提高至每亩42万元、40万元、38万元、23万元、23万元、16万元、16万元，除经市政府批准的特殊情况和科技(文化)含量高、成长性高的创业型项目外，不得给予地价优惠。经营性用地最低出让价标准分别提高至江南九区每亩120万元、江北两区每亩90万元、两县每亩60万元。以上标准根据实际情况适时调整。禁止以任何形式返还土地出让金。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市监察局、发改委、财政局、经信委配合)

4、发挥税收调节作用。报经省政府批准，适时提高现行土地使用税标准，并根据项目综合评价验收情况和亩均税收贡献实行奖励。鼓励企业退出空余土地，对已按投资协议和土地出让合同约定建设后空余产业用地、多余厂房，经园区主管部门同意，可对外转让或由园区回购。(责任单位：市国税局、地税局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、经信委、住建委、国土局配合)

5、加强产业项目全程监管。加强项目履约监管力度，综合考虑产业政策导向、项目发展前景、规划用地情况等，进行项目准入综合评价，确保项目质量。加快建立产业项目综合评价验收制度、合同履约保证金制度、开竣工申报制度等制度措施，加强项目全程跟踪管理，着力提高项目质量、土地利用率、投入产出率和产业集中度。(责任单位：市发改委、经信委牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市投促委、住建委、规划局、国土局、环保局、财政局、地税局、安监局、监察局配合)

6、综合开发城市地下空间。加快编制地下空间开发利用专项规划。大型绿地等功能型项目，要结合规划和实际需求，开发建设地下商业、娱乐、人防、停车等功能于一体的综合型公共活动空间，经营性项目免收基础设施配套费。单独出让地下空间的，土地出让价格适当下浮。(责任单位：市规划局牵头，市住建委、人防办、国土局、财政局配合)

(四)加强部门联动，盘活存量闲置土地

1、明确工作目标与责任。成立市国土资源管理转型创新工作领导小组领导下的市存量闲置土地清查处置办公室，设在市国土局，成员单位包括市监察局、国土局、发改委、经信委、住建委、规划局、财政局等部门。各区县、开发园区、功能板块应相应成立存量闲置土地清查处置办公室，负责辖区内相关工作。

各区县、开发园区、功能板块作为辖区内存量闲置土地处置工作的第一责任人，由市监察局进行督查和考核。考核内容主要包括：前三年征收土地供地率不低于60%、全部已征土地供地率不低于75%、闲置土地处置率不低于80%、年收回闲置及空闲土地数量不低于各辖区闲置空闲土地总量的10%。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市监察局、发改委、住建委、规划局、财政局配合)

2、建立工作联动机制。未经处置的存量闲置土地，暂停办理土地过户、抵押、登记等手续。对闲置土地使用者及其控制人，拒不接受调查和处理决定的，经市存量闲置土地清查处置办公室认定后，在全市范围内暂缓其所有项目的立项、规划、环评、土地、房产等其他行政审批与登记手续，情节严重的，通报有关金融机构和金融监管部门。(责任单位：市国土局负责，市监察局、发改委、住建委、规划局、环保局、金融办配合)

3、加快存量闲置土地调整盘活进度。对农用地转用、土地征收依法批准，因各类原因不能使用，原地类未发生改变的土地，各区县、开发园区、功能板块要尽快申请调整盘活。对原意向项目不能落实的，应及时调整给其他用地者。新引进的项目，不能在计划内安排用地指标的，在取得征地批文超过两年、未开展批后实施的土地以及超过两年未签署投资协议的产业用地中统一调剂安排。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、规划局、环保局配合)

4、加大闲置土地处置力度。建立闲置土地公示制度，凡被依法认定为闲置的土地，由国土部门向社会公开相关信息，在没有合理利用或者依法收回前，相关信息长期公示。

对企业原因造成的闲置土地，认定通知下达后，1个月内土地使用者未能与国土部门就《闲置土地处置办法》中规定的处置方式达成一致的，根据闲置时间依法处置：土地闲置满1年的，按土地出让价款或划拨价款的20%征缴土地闲置费；土地闲置满2年的，依法收回土地。对政府原因造成的闲置土地，国土部门书面告知有关政府或政府部门，有关政府或政府部门应及时消除，未能及时消除且造成严重后果的，依法追究相关人员责任；因政府原因不能继续开发的，可以收回土地，退还土地取得成本。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市监察局、发改委、住建委、规划局、财政局、环保局配合)

(五)加大储备力度，提升土地运作水平

1、加大土地收储强度。各级土地储备运作主体要结合各自运作范围内旧城改造、危旧房改造、老城区企业搬迁、闲置土地清理等重点专项工作，对于具备储备条件的经营性土地应全部纳入储备实施运作，不断扩大土地收储范围和规模，严格净地收储。(责任单位：市国土局牵头，各开发园区、功能板块、区县政府负责，市发改委、规划局配合)

2、加强储备运作管理。江南八区范围内，市政府已明确各区政府、开发园区、功能板块自行实施收储运作之外的土地，统一由市土地储备中心进行收储，运作土地收益全部纳入市级财政管理。经市政府批准，市土地储备中心及相关平台可以在江宁区、浦口区、六合区范围内收储土地，运作土地出让价款纳入市级财政管理。进一步完善储备土地成本费用评估审核确认制度，规范操作程序、控制收储成本，提高市级土地储备收益率。其中，市土地储备中心收储土地成本需由市国土、财政、审计三部门共同委托中介机构评估，并与被委托拆迁征收实施单位或原土地使用权人确认后报市政府审定。扩大市土地储备中心使用国有土地收益基金规模，降低资金成本，增加政府收益。市相关部门要加强对各园区板块及新三区储备工作的政策指导和监督管理，强化市与各区及板块之间工作互动沟通，有效提升土地运作效能。(责任单位：市国土局牵头，市财政局、审计局负责，各区县政府、开发园区、功能板块配合)

3、强化储备计划执行。各开发园区、功能板块要充分发挥平台板块在土地融资、开发整理、招商引资等方面的优势，加快推进自有储备土地运作，确保完成年度计划任务。各区县政府要进一步加大储备土地征地拆迁工作力度，确保土地按计划完成净地以备供应和使用。各平台板块土地储备运作和区县政府征地拆迁的具体实施情况纳入市政府年度目标任务予以考核。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市发改委、住建委、规划局、监察局配合)

4、规范土地市场运作。以保障发展为前提，持续推进土地市场建设，全力保障各大国有平台、重点园区、重点工程等项目土地运作需要。以规范市场秩序为目的，积极做好地块上市的前期工作，坚持“净地”出让。以优化资源配置为原则，结合市场运行实际情况，科学合理制定出让地价，不允许设置不合理的限制性条件，创造公平、充分的市场竞争环境，维护土地市场健康稳定发展。以改革创新为动力，加强土地市场分析研究，完善各项工作机制，显著提升土地运作水平。(责任单位：市国土局牵头，各区县政府、开发园区、功能板块负责，市监察局、发改委、住建委、规划局配合)