农村发展之路举步维艰，《中国农村调查》忧心地指出，中国农村的各项改革已经走到了历史的关口，解决三农的问题，已经上升为事关政权稳定，国家安危的大事。好在国人及时意识到这一情况，政界和民间都抱着仁爱的良知和利民的责任感在不断探索、开拓农村的发展之路。民族复兴之希望，可见如此。怀着这样的感动，凭着有限的学识，笔者就这一问题斗胆立论，以给诸君有识之士作参考之效用。因为这一课题对我而言是全新的，国内的研究也正处在初步探索之中，所以本文逻辑难免混乱，思想难免肤浅，加上阅历的缘故，使理论难免流于空泛，诚请诸君批评指正，以助我不断修正完善。

农村的社会环境，农村的经济状况和发展规律，农民的生活图景都具有其独特的特点，这就决定了农村的发展应该基于其自身的土壤，需要新思维。如何制定一个契合农村实际的发展战略，是本文探索的重点，也是笔者最感困惑的地方。农村的发展之路为什么那么艰难？农村经济发展的桎梏是什么？简言之，就是内部活不了，外部不愿来。内部缺乏应对现代市场经济的灵活思维和开放机制，很难催生出适合现代商业贸易的经济实体；外部资本看不到农业投资的价值，农产品的开发空间和潜力没有得到足够的显现。所以，农村的发展战略必须在这两方面下工夫，坚持“内生”和“外引”相结合。具体来说有以下五大方面：

一、民富战略

以经济建设为中心是改革开放后中国现代化建设的基本路线，同样，以农村的经济建设为中心，创造条件提高生产力发展水平，也是推动农村社会全面发展的基本路线，这是与农村低下的生产力水平和薄弱的物质基础相适应的。“民富战略”就是着眼于如何提高民众的生活水平，改变农村落后的生产方式，推动农村经济的现代化发展。主要工作有以下几个方面。

(一).政府职能的有效发挥是营造“内生”“外引”理想环境的关键。

<1>.制定开放、稳定、公平的政策。要营造良好的投资环境，要培育企业创生发展的理想土壤，政策的开放性、稳定性、公平性特别重要，缺一不可；农村要吸引投资，鼓励创业，政策环境也是第一要素。

<2>.政府职能的适时转型。在市场经济条件下的政府职能的发挥一直是国内政界、学界、经济界探索、争论的课题，虽然有分歧，但也达成了这样一种共识：市场经济条件下政府职能的发展趋势是由“家长型”逐步向“红娘型”转变，政府要充分掌握好“宏观调控”的维度，遵循经济自身的市场规律。因此，地方政府要对本地的市场经济发展情况有充分了解，适时转变自身的职能观念，尽心培育良好的市场条件。

<3>.执法及时，执法严格，执法公正。

政策环境、政府的职能观念、官员的执法能力是企业选择投资环境时对政府方面的三个重要的考虑因素;；企业要获得发展，市场的运行必须健康正常，企业的合法权益必须得到保护，所以政府的作用就特别重要；农村经济在发展前期，基本上依赖于政府的引导和保护。因此，政府这三个方面的工作结果将直接影响到本地市场经济的有效运行和农业的市场开发。这三个方面，执法尤为重要。只有及时执法，严格执法，公正执法，才能规范市场秩序，给经济一个安全稳定的发展环境。

(二).农业市场化是解决农业问题、激活农村经济的根本途径。

农业是许多农村传统的经济形态，甚至是唯一的经济形态，因此，作好“农”字文章，探索一条农业经济发展之路，在许多农村具有巨大的现实意义。农业在农村历史长久，非常重要，但也特别薄弱。表现在农业市场化程度不高，农业生产相对封闭传统，农产品的单一等，所以在现代经济中最易受到冲击，处在政策保护之下挣扎，这在世界范围内具有相似性。要改变这一局面，就要使农业走出政策的怀抱，积极走入市场。农业的市场化才是解决农业问题，激活农村经济的根本途径。

首先，大力推行农业产业化。在农业的生产、流通各个环节都鼓励市场的积极参与，使农产品真正成为市场的产品，如农产品的生产，农产品的销售、运输、加工等等都直接面向市场。农业产业化的实质就是使农业摆脱自给自足的传统供给效应（和纳税效应），成为农民应对市场的基础资源和工具，成为农民致富的创生点。农业产业化的模式在中国已有先例，如“公司+农户”模式，它可以降低农户直接进入市场的风险性。

其次，大力发展科技农业，生态农业，特色农业。这是农业市场化的必然要求，也是农业发展的趋势。提高农业的科技含量，倡导绿色，健康的生态农业观念，大力发展多元的农业产业结构，如食粮产业、经济种植产业、畜牧产业等等，都一无例外地会提高农业承受市场风险的能力，在市场竞争中更好地把握主动权。要作到这一点，政府的工作特别重要：一要对本地土壤、气候、人力、市场等等因素作细致的科学调查，引导农民合理配置各种资源，作到因地制宜、因时制宜、因市制宜；二要扩大农业开发的投资，包括资本、科技、教育和政策。农业要实现大的市场化发展，实现这样一个历史性的转变，没有政府的参与是无法完成的。

(三).农贸市场是农村经济发展的动力。

农贸市场是农村购买力的集中之地，也是农产品销售的主要场所。一个发达的农贸市场不仅可以丰富群众的物质生活，提高劳动力的就业率，还可以为本地商业的开发带来契机。事实上，许多农业乡镇的商品经济，基本上就依靠于这些农贸市场的支撑。农贸市场是研究当地经济尤其是市场经济发展情况和开发潜力的一个重要的依据和信息来源。我们应该在它身上得到更多的启示。（比如说农贸市场主要是低端产品和农业生活生产用品的集散地。这与农村可怜的购买力和农村生活的特点是相适应的，我们可以加快对低端产品和农产品的开发。但也有个现象一直被忽视，农贸市场充斥着假冒伪劣产品，以至于有观点说中国的农村市场是假货中心。）严整市场秩序，规范交易行为，建设商业诚信，这不仅是维护人民的必然措施，也是管理、开发市场的必由之路。同时，要进一步开放市场，降低农民、农产品入市的门槛，优化农民创业的环境，这对带动商贸繁荣，引导农业市场化有很大的作用。

(四).整合优化区域资源配置，探索、发展特色经济。经济的发展是以资源为基础的，各地农村在规划地区经济发展的时候，要对当地各种资源有充分的了解，比如旅游资源开发潜力、工业基础、水利分布、交通能力、信息发展能力等，这样一张“资源结构图”，为我们规划资源、探索有优势的特色经济发展道路提供了科学依据。（特别建议：成立一个区域信息服务中心，对市场、劳务、技术、法规等各种信息都能及时提供服务。在现代社会中，信息对经济的发展至关重要，信息业本身是一种产业，它也可能为其他经济形态的发展提供非常重要的信息帮助。）

二、民力战略

“民力”是一个很宽泛的概念，我无法作出准确的界定。大致可以这样定义：民众在社会进程中所表现出来的能力，它包括政治力，道德力，经济力。在经济力上大体等同于劳动力，但不完全等同。政治力和道德力后文将会涉及，这里主要指作为“经济力”的“民力”。在企业管理学中有一个重要的概念，就是“人力”，其实质是把人物化为一个可供量化分析、配置的作用单位，以此为基础，为开发人的潜力、合理安排人的职业位置提供了条件。民力就是人力在社会经济领域中的延伸。“民力战略”就是指民力在社会经济中的开发与利用的战略构想。

（一）民力的调查和规范。民力是一个重要的资源，是振兴经济的第一重要力量，建议建立一个“民力档案”，内容包括劳动力、非劳动力和闲置劳动力的情况；各种职业的就业情况；本地民众学历和技能水平的情况；外出务工劳动力的情况；人口结构等。民力档案的好处在于，它对本地的民力资源提供了一个直观的参考形式，我们可以对它做社会学的、社会心理学的、政治学的、经济学等的分析，为我们解决各种社会问题提供思路。比如；技能水平可以告诉我们民众的开发潜力、创业潜力，增进企业投资的信心。外出务工者可能成为我们吸引外资和技术的纽带等等。民力资源的重要性值得我们进一步去研究。

（二）民力的开发与创业。高素质的人力是企业实现发展壮大的最重要的条件，同样，高素质的民力将会带动社会经济的长足发展。政府应该积极对民力进行开发，为经济的发展储备足够的人才，比如：组织技能水平低的人进行培训，加大科技教育的力度，实现企业与劳动力，科技与生产的紧密结合。建议：现代社会将是技能型人才的社会，高等教育已经意识到这一趋势，正在加紧与企业的合作。如果政府与企业合作，开辟专门的场所供企业培训专门人才，那么这种民力开发的成本是低廉的，但对于企业和社会的贡献都是巨大的。一方面，它使民众开拓了知识，提高了就业的能力，另一方面也使企业储备了人才，为企业优化岗位，提高工作效率，以及为以后的发展壮大，提供了条件。这绝对是一个双赢的结果。民力开发的第二个要求是鼓励创业，使民力充分发挥出来，这不仅增进了就业率，还使人民增强了对市场经济的把握能力。

（三）民力的引进与使用。这是我的人才战略。

民力是现代经济中最重要的力量，人才又是最重要的民力。如何吸纳和使用人才对地方经济的发展的影响不可估量。西部省份纷纷出台人才战略，广纳各类人才，这对于东中部的一些落后农村同样有借鉴作用。我认为一个完善的人才战略构想，必须至少包括三个方面：一、完善人才交流市场。人才交流市场是人才流通的重要平台和技术往来的重要渠道。政府要搭好这个平台，使本地人才能走出去，外地人才能走进来；要建好这个渠道，扩大与外界的技术联系和人才交流。二、规范人才流动机制。应该尽量打破人才流动石可能受到的限制，取消有碍人才使用的一切壁垒，保证人才流动的顺畅自由。这也是以人才为本的现代社会对人才使用的要求。比如：城乡户口的限制、性别歧视等现象，就不利于人才的流动，最终损害了地方经济的发展。三、倡导开放，公正，放心的用人观念。虚位纳贤、公平竞争、人尽其才的用人观念，何愁人才不蜂拥而至，何愁经济不兴旺发达。

三、民团战略

中国的政治体制改革大多都只行进到乡镇一级就停止了，实际上庞大的基层组织同样成为农民的一个难以承受的负担。不仅如此，狭小的村落划分，使资源人为地划分为细小的利益单位，增加了各种合作的难度，不利于资源的规划与开发，同时我认为这之间还有一个公平问题，即居住地和历史不能成为一些人永远只配享有贫瘠资源的确切理由。有学者已经对基层组织的改革和农村的治理模式进行研究，在一些地方也进行了某些探索性的实践，比如湘粤村的海选，村支两委一肩挑，这个经验年底可能会在全省推广。这种模式的意义就在于降低基层治理的政治成本，减轻了农民的负担，也缓和了政治体制改革所可能遭受到的阻力，是符合中国底层社会政治的发展规律的。但是，这仅仅局限在政治机构之内，它的行政手段和目的都没有实现根本性的转变。因而只能作为一种过渡形态，我认为农村基层组织的改革是一个涉及发展的问题，因而它不仅仅强调政治改革，更突出为一个资源整合的问题。“民团战略”就是对农村各种资源的重组战略。基于资源整合上的农村改革到底如何进行，现在下结论还为时过早，这里有三个方案（经验）可供参考：

（一）取消基层村委，实行大片的联合村社。这种方案能够打破村村交流的障碍，实现各种资源，比如政治、教育、农业等的有效、合理的整合，为区域规划和开发提供有利条件。跨村域的整合，在地方教育界已经盛行。学校的合并，不仅使师资得到增强，而且使教育成本进一步降低。因而可供使用的教育资金也增多，这对教育的发展作用是显而易见的。这为其他资源的整合提供了启示。但这种方案因为变革的力度特大，实施起来也特别有难度，需要有成熟的条件和方式。

（二）鼓励跨乡镇的村村联姻。跨乡镇的村村联姻还是着眼在资源上：两个村（通常是发展好的和欠发展的或者是强强联合）通过某中协议实现联合，可以充分取长补短，为发展带来契机。这在中国也有了先例。比如大邱庄，它与外村的联姻早已不是跨乡，还跨了省。在她的带动下，许多落后的村庄都走上了发展之路。

（三）鼓励和引导民间团体的建立，尤其是经济生产性质的团体。在农村，民间团体因为某中经济利益而成立，它是农村各种资源的整合方式，是体现农村经济活力的重要形式，它提升了农民参与市场经济运作的竞争能力，也促进了民间团结和交流。为农业市场化的实现，为农民入市做了积极探索。更重要的是它是农民自主经营的、农业实现市场化发展的标志。因而必须大力鼓励和扶持。

四．民意战略

“民意战略”试图建立民主、透明的民意表达机制。化解政府与民众的冲突。“民意”是民力在政治上的表现形式，是一种现实的必须严重对待的力量。中国社会的现代化进程在政治上实际就是民意的开化进程，然而在中国农村，民意开发程度特别低下，民意表达机制特别落后。究其原因有两个：①农村封建传统政治观念的残存最多，封建愚民政策的影响最深，农民无法意识到他们的权利和义务；②农民的教育水准低下，地方行政治理手段单一，往往只注重对农民的义务的提醒，而忽略了对农民权利意识的引导，因此民意受到压抑却无法表达。近年来，干群关系紧张的现象，反映的就是民意的困境：随着法制建设的推进，民意被唤醒。但传统政治机制没有及时容纳和对待，因而产生困境。可以说，民意困境是农村社会发展的桎梏。如何消解这个桎梏，将关系到政权的长久，社会的稳定，人民的安居乐业。

（一）人大代表的工作更加公开透明，深入民情。干群关系的紧张，政府和民众的冲突，反映了人大代表无法将民意真正表达，这是因为人大代表自身需要加强外界的监督。人大代表的工作进一步公开化、透明化是建立监督人大代表的民意机制的要求。同时，人代应该深入群众，倾听民意，担负起如实传递民众心声的责任，为政府和民间的和解与和谐作出贡献。

（二）公共政策的民意参与。对于一项事关全体群众切身利益的政策，在制定过程中应该尽可能广泛地调查，征集意见和宣传，让民意成为决定者，也接受民意的监督。中国现代许多法律文件的出台，之前总有个全民议论的过程，这是对民意在政策制定上的作用的重视。

（三）设立法规咨询和服务机构。民意的开化必须使法律法规深入民心，使农民明白自己应该享有的权利和必须履行的义务。因为心里有了“谱”，明白政府行为的正当性，农民也就对政府放心，政府也就对农民省心。报传，有地方政府惧怕中央文献下乡，连这点“勇气”和坦诚的态度都没有，如何让群众理解政府的工作。依法行政不仅需要官员的自觉，也需要民间的认同。行政治理的法律基础将是沟通政府与民间的重要渠道，法规被遮蔽的任何做法都将损害人民的利益。

五、民风战略

“民风”就是民间风气，它是“民力”在道德上的体现。因为农村特殊的历史和社会环境等因素的积淀，传统民风在中国农村还起着相当重要的作用。我们要提高民间凝聚力，整民间秩序，维护农村社会的稳定与和谐。就必须重视民风建设，重视在农村进行社会主义精神文明建设。

第一、要研究和利用族群意识，加强族群之间的理解与通融，。

族群意识和宗派观念是不同的两个概念。族群意识指区域内的居民因为共同的历史和生活环境的积淀，形成的内在一致的生活观念、处世态度、行为方式和道德意识等等，从而构成了共同遵守的生活秩序。维系这个秩序的不是政治和制度，而是道德和习惯。族群意识其实是一个特殊的社会心理。我们说农村是一个基本稳定的社会，就因为农村社会存在着这样一个社会心理结构。而宗派观念是一个政治概念，它追求利益，是固执的封闭的宗族团体。在农村既要防止宗派观念的滋生，又要重视对族群关系的研究，依循当地的社会心理，这叫“顺乎民心”。同时积极引导族群之间的理解和通融，使农村的生活秩序更加牢固和谐。

第二、民风的规整和教育。

在农村进行社会主义道德教育和精神文明建设，在哲学上是一个重要的课题，在实践中就更具有复杂性，增加了操作的难度，但同时又有深刻的现实意义。椐某些学者认为，长期以来对农村社会的治理，往往以行政手段为主，忽略了对农民的道德教育和法律教育，因而造成了某些时期内干群关系的紧张对立。凭良心讲，农民之所以成为弱势群体，在民众心理上受到冷落，处在道德的底层，这种单一的行政治理手段是主要原因。因为农民作为国家主人翁的意识被压抑了，作人的尊严被政治吞噬了，他们只看到义务，却没有享受到应该有的权利。现在、倡导以人为本的新民本主义，这种理论尊重人的基本权利和尊严，强调法治和德治相结合，而不是以行政治理为主要手段。所以我断言：对民风的规整和引导，在农村实行道德教育是符合时代“人”的发展趋势的，也必能为农村的社会治理找到新的出路。这方面我们还有许多重要的工作要做。

得民心者得天下。农村社会要实现经济富裕、社会安定、生活和谐，走上全面发展之路，需要更多的良知发现和艰辛开拓。我深信，所有为了人民幸福而努力过的灵魂和名字，都将名垂史册。农村政策面临十大问题作者：宋洪远农业部农村经济研究中心研究员

新春伊始，党中央、国务院以一号文件的形式提出了促进农民增加收入的若干政策意见，真正把“三农”问题摆上了重要议事日程，那么，当前农村政策面临哪些重要问题？

当前要注意研究降低农业税税率、取消农业特产税后可能出现的问题，探讨如何继续推进县乡机构等综合配套改革的问题。

近年来，国家对三农问题越来越重视，出台了一系列对农民利好的政策。但我们必须认识到当前的农村政策仍面临十大问题。

一、依法保障农户对土地承包经营的各项权益，加快农村土地征用制度改革

近几年，一些地方征用农村土地补偿标准低、部分农民生活得不到保障和违法占地问题突出。要按照十六届三中全会的要求，加快土地征用制度改革。当前要加强调查研究，修订相关法律法规，制定具体的征地制度改革方案，探讨集体非农建设用地进入市场的途径和办法，探讨建立农村最低生活保障制度。

二、全面推进农村税费改革试点，探索防范和化解乡村债务的办法

改革的方向是，逐步取消不应当由农民承担的税费，创造条件最终实现城乡税制的统一。当前要注意研究降低农业税税率、取消农业特产税后可能出现的问题，探讨如何继续推进县乡机构等综合配套改革的问题。在推进农村税费改革试点工作中，要高度重视乡村债务问题，探索防范和化解乡村债务的途径和措施。

三、进一步深化粮食流通体制改革，探索对农业和农民实行直接补贴的办法

近年来，一些地方结合粮食流通体制改革和农村税费改革，统筹考虑对农业和农民补贴方式的改革问题，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴。当前要加强调查研究，认真总结经验，探讨建立对农民的直接补贴制度。

四、改革和创新农村金融体制，深化农村信用社改革试点

目前，农村金融服务主体少、能力弱，难以满足农户和农村中小企业对信贷的需求，已成为制约农村经济发展的一个“瓶颈”。当前要加强调查研究，按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，改革和创新农村金融体制，完善农村金融服务体系。

五、完善农村市场流通体系，发展农村专业合作组织和农产品行业协会

为推动农产品行业协会的发展，政府应赋予行业协会必要的职能和手段，引导农民按照自愿、民主的原则，发展各种新型的农村专业合作组织。

六、积极推进农业产业化经营，扶持龙头企业发展

农业产业化经营，是农业结构战略性调整的重要推动力量，也是对农村经营体制的丰富、发展和创新。要根据加入世贸组织后的新形势和新要求，研究调整和完善相关的扶持政策，为促进龙头企业更好地发展、增强龙头企业的市场带动能力创造条件。

七、推进乡镇企业改革和调整，加快发展农村二、三产业

抓紧清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和有关政策，消除农村个体私营等非公有制经济发展的体制性障碍。要改进对非公有制企业的服务和监管，抓紧研究和制订促进农村个体私营企业发展的政策措施。公务员之家版权所有

八、改善农村劳动力转移就业的环境，保障进城就业农民的合法权益

要逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。今后应进一步加强对农民工的职业技能培训和就业指导服务，提高农民工的素质和技能，建立健全农村劳动力的培训机制。

九、深化小城镇改革和开发试点，进一步繁荣小城镇经济

当前要解决好目前小城镇发展中存在的布局分散、重点不突出的问题，抓紧确定重点发展的小城镇，集中力量建设好。要研究和制订鼓励农村中小企业向小城镇集中的政策，引导乡镇企业向小城镇集中。鼓励多渠道、多形式投资兴办小城镇基础设施和公用事业，完善小城镇功能。

十、加强农村社会事业建设，促进农村经济社会协调发展

根据党中央、国务院决定从2003年起，今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，当前要着重研究政策落实中的一些问题，提出有针对性的政策建议。明确各级政府在农村社会事业发展方面的责任，鼓励社会各方面参与农村社会事业建设。