众所周知，中国封建社会几千年来都是“皇权止于县政”。它既减轻了国家财政负担，又使政府不直接干预村民事务，可谓“一举两得”。不过，这种乡里制度模式“对农民虽有一定的积极意义，但就其本质而言，它是把农民当成统治和控制的工具，其目的也是为了维护统治阶级利益而不是为民造福，其管理方式更是家长式的。”（见赵秀玲著《中国乡里制度》一书，中国社会科学文献出版社，2002年出版）正如清代人刘淇所言：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也。”（刘淇著《里甲论》）

其实，我国的乡里制度在先秦时期就已变得相当周密，“周礼五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。其间大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣。”（顾炎武著《日知录》卷8·里甲）秦朝统治时期，“郡县制”下面设有三老、有秩、游缴、啬夫等以掌管民间教化、司法、赋役等职。唐朝的乡里制度有乡、里、村、保、邻五级，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内为坊、郊外为村，里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”（《旧唐书》卷43·官职二）明朝初年设立了“粮长制”，其目的在于“以郡县吏每遇征收赋税，辄浸渔于民，乃命户部有司料民土田，以万石为率，其中田土多者为粮长，督其乡之赋税。……此以良民治良民，必无浸渔之患矣。”（《明太祖实录》卷68）清王朝设立“保甲制”则是为了防范乡里百姓“不轨”，它反映了封建社会晚期阶级矛盾尖锐、民族矛盾加深、皇权专制加强，因而对广大农民控制更加严厉。可见，“中国官僚政治的最大弊端之一，即是把乡里百姓排除在政治大门之外，而只让其被动地接受统治。”（赵秀玲著《中国乡里制度》）因而，“乡官制”是一种带着劳役性质的民间组织，既没有固定的俸禄又没有多少办公经费，只好把负担转嫁给普通农民且从中渔利。所以，同志指出：“从秦朝的陈胜、吴广起义……直至清朝的太平天国，总计大小数百次的起义，都是农民的反抗运动，都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大，是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里，只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争，才是历史发展的真正动力。”

特别是上世纪二三十年代，“由于乡村精英们退出‘官位’，乡村政治中出现空缺，‘好人’不愿承充，但村中无赖却觊觎此位，他们视摊派和征收款项是榨取钱财的大好时机。自愿地充当村长的只是那些无固定职位的大烟鬼或赌徒——‘土豪’或‘无赖’。”（美国学者杜赞奇著《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1992年）到了民国时期，国民党政府干脆把县政权向下延伸，使乡（镇）公所成了基层政权组织，但其经费仍得不到保障，致使各种摊派和“预征”款项多如牛毛。总的看来，中国乡里制度远没有县政权那样井然有序——名称固定、职责分明、行政经费有保障、上下进退有章法，“此奸宄所以易生而民多辟也。”（清人杨于果著《上王观察书》）这是“黄宗羲定律”一直成了挥之不去“历史幽灵”的政治制度根源。

建国后特别是农业合作化和化时期，中国共产党以农村集体经济为基础，对传统乡村治理结构进行了一场史无前例的彻底改造与重建。1978年全国农村6.5万多个，拥有国家干部为大约150万人左右；生产大队70万多个，拥有半脱产性质的农民干部为大约600万人左右；生产队600万多个，拥有不脱产性质的农民干部为大约3500万人左右。而且，这种高度集权式的乡村政治动员体制是“命令→服从型”，基本上符合韦伯所说的科层组织原则——权限原则、阶层等级原则、文书主义原则。但从理论和人类发展进程看，科层组织并不是在任何条件下都能形成的，而是现代化和产业化的产物，至少可以说没有产业化作为基础就不可能形成科层组织。（王春光著《中国农村社会变迁》，云南人民出版社，1996年）然而，我国的体制却是在传统农业生产基础上被强行移入的，因而其经济基础也是相当脆弱的。农民一开始感到新奇与恐慌，后来就产生了强烈的抵触情绪，“最终被农民抛弃也是符合落后国家社会经济发展规律的”。（陈吉元著《中国农村社会经济变迁（1949～1989年）》，山西经济出版社，1993年）

改革开放以来，农村经济体制改革率先起步且不断得到深化，而农村政治体制改革却没有实质性的进展，于是出现了“权力真空”。近几年，“乡政”与“村治”相分离的制度设计理念，又与“费改税”发生了矛盾和冲突。全国几百万人村干部大多是上有老、下有小，家里责任田要种，村里公务要忙，加上经济待遇低，面对政府和农民的双重压力而不堪重负——“撂挑子”。那么，下一步应如何去解决村干部报酬的资金来源问题呢？首先让我们回顾一下建国55年来，党和政府关于解决村干部待遇的相关政策规定。

1950年7月，政务院公布《农民协会组织通则》中规定：农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关”，其经费来源是会员的会费和人民政府的补助，会员每人每年交纳1斤米。农协需要使用的房屋和设备均由人民政府拨给，并且享有与同级人民政府使用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面的待遇。当然，农民协会只是服务于工作的专门性临时组织，一结束就不复存在了。只有少数农会干部被聘为国家干部，而大多数“农民干部”则直到退休也没变成“公家人”。

1962年9月27日，党的八届十中全会通过《农村工作条例修正草案》第七章中规定：对生产大队和生产队干部实行“工分制”。生产大队干部不能完全脱离生产，只能半脱产或者不脱离生产，每年参加集体劳动天数不少于120天，生产队干部都不脱离生产，补贴工分可略高于生产队工分总数的1%但又不能超过2%。县和县以上各部门召集生产大队和生产队干部开会，除了负担伙食费和旅差费以外，还应发给他们适当的津贴。时期，“农民干部”虽然经济待遇不高，却拥有政治上的一切权力，这是造成他们在新时期产生“心理失衡”的历史根源。

1991年12月7日，国务院《农民承担费用与劳务管理条例》中规定：村提留包括公积金、公益金和管理费三项，其中管理费用于村干部报酬和管理费开支，总体上农民负担不得超过上年人均纯收入的5%。村干部报酬实行定额补助和误工补贴两种形式，具体定额补助人数、标准和误工补贴办法等均由乡（镇）人民政府根据行政村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。这样，一方面乡镇党委可以利用给村干部确定误工补贴的自主权不惜加重农民负担，另一方面村干部为了讨好上级也不惜牺牲农民利益去完成各种硬性摊派任务，由此造成农民负担出现了“反弹现象”。

1994年11月5日，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》中规定：（一）政治上关心爱护村干部。对那些公正清廉，奋力工作，为农村发展和进步做出了突出贡献的优秀村干部，要充分肯定成绩，宣传他们的精神风貌，在社会上形成尊重基层干部的风气。（二）建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为、退有所安、老有所养。提倡村干部报酬与工作实绩挂钩并且保证兑现，对群众公认有突出贡献的干部要给以奖励。同时要积极创造条件，建立村干部养老保险制度或者对离任村干部根据任职时间和贡献给以适当补贴。（三）支持村干部依法行使职权，大胆进行工作。要实事求是地评价基层干部的功过是非，公道正派地对待每一个干部。对坚持原则、努力工作的村干部要给予支持，有了缺点要从爱护出发耐心进行帮助，属于与上级工作有关的问题，领导要主动承担责任。对于打击报复村干部的行为，要旗帜鲜明地坚决制止，构成违法犯罪的，要依法严惩。（四）把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度，长期坚持下去并在实践中加以完善。这是党中央对村干部待遇做出较为全面的政策性规定。

2001年3月24日，国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中规定：在不增加农民负担的前提下，妥善解决村级三项费用开支。实施农村税费改革后，多数地方的村级三项费用（村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费）存在着缺口，主要的资金来源就是依法征收农业税附加20%。这实际上是把村干部报酬及其正常办公费用开支纳入“准财政预算”管理。但在执行过程中一些地方把县级财政缺口留给了乡镇，乡镇又把财政缺口留给了行政村，不少村干部靠“借”、“垫”、“扣”、“抵”、“贷”以弥补上缴税款的缺口，造成他们有时得不到经济补贴甚至“倒贴钱”，“村民自治”一旦失去了经济基础，其组织功能发挥也受到了极大的制约。这是近年来农村社会矛盾增多的根本原因。为此，我建议全部取消农业税的省份：

（一）要大力精简县乡机构、人员和财政经费支出，把村干部和村民组长报酬的所需资金列入地方政府财政预算并且保证按月兑现。其主要理由是：（1）随着我国社会主义市场经济体制日臻完善，县乡地方政府管理经济活动的职能将会逐渐退出，而管理公益事业的服务职能也将转交给社会中介组织去完成，它应承担和履行最大的政治任务莫过于保持农村社会稳定更重要了。从现实的情况看，目前的县乡机构特别庞大，人员迅速膨胀，行政经费支出呈“钢性”增长，但其管理县域事务的实际作用却日渐见小。究其根源就在于，“政府政治”与“村民自治”自成一体，缺乏相互监督与相互制约的保障机制，从而出现了“疏远现象”。可以说，现在一些县乡政府几乎变成了“空架子”，许多垂直管理部门又不听指挥，普通农民对政府期望值却很高，但法律赋予县乡政府的权力十分有限，因而成了“众矢之的”。（2）在“乡政”与“村治”相分离的治理格局下，村组干部承担了大量政务性的具体工作。我国农村地域广阔、人口众多且乡土社会差异性大、显得封闭等诸多客观因素和条件的限制，不要说县政权离开了村级组织不能正常开展工作，就是乡政权离开了村组干部这条“腿”也寸步难行。因此从某种意义说，实际上农村工作主要是靠村组干部去落实，而其“行政成本”却十分低廉——既没有豪华办公场所和现代化设备，也没有配备小汽车、大哥大、手提电脑等高档玩意，更没有要求提职、晋级和“职务消费”等等。具体来说，全国目前的70多万个行政村，平均每个村配备5名专职农民干部，需要大约350万人，平均每年人均报酬金额为4000～6000元之间（相当于全国农民人均纯收入的2～3倍），每年需要政府提供经费支出为大约140～210亿元左右。加上全国600多万个村民组长，平均每年人均报酬金额为500元，每年需要经费支出为大约30亿元左右。上述两项合计为170～240亿元左右。这笔财政经费开支不管是从经济上算账还是政治上算账，对于国家管理9亿农民这一最庞大的人口群体来说都是合算的。更何况，全国财政总收入平均每年增加额都在上千亿元，2004年甚至超过了4000亿元。而对村干部和村民组长实行“准行政”管理，既是保障“村民自治”和“费改税”顺利实施的前提条件，也是保持农村社会政治稳定的治本之策。其实，我国古代的“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出了极大的随意性、无序性甚至破坏性，其根本原因在于这种非官非民性质的“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等，都缺乏一套系统化和科学化的规范管理制度。公务员之家版权所有

（二）加快推进农村社会保障制度建设，把全国上百万人的离退职村干部纳入政府救助的“低保对象”。主要应采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决他们的生活待遇问题。尽管我国目前解决13亿人口的最低生活保障问题还不大可能，但是党和政府可以优先考虑解决离退职村干部的生活待遇问题。因为，“农民干部”在相当长一个时期里，都是“政府代言人”，他们为党和国家做出了无私奉献。如果国家政府长期地把他们“晾起来”，将会给离退职村干部造成心理伤害，甚至对在职村干部也会产生负面影响。因此，国家最起码应把离退职村干部与城市下岗工人一视同仁，让他们享受政府提供的最低生活保障。