一、界定概念：“费改税”的内涵与外延

“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项政策主张。从规范分析的意义看，在社会主义币场经济体制下，税和费都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，两者并不能互相替代。税收是以政治权力为基础的政府收入形式，它可以且应当成为政府收入的主要形式。收费则是以交换（或直接提供服务）为基础的政府收入形式，在政府收入体系中，它居于补充或辅助地位。在目前我国的政府收入格局中，规范性的政府收入和非规范性的政府收入同时并存。前者指的是列入预算管理的财政收入，后者指的是游离于预算之外的预算外收入和制度外收入等。前者主要来源于税收，后者的来源基本上是各种各样、形形色色的政府收费。而且，相比之下，在数额上，后者又大于前者。于是，形成了所谓“费大于税”这种特殊的矛盾现象。“费改税”并不是要将所有的“费”均改为“税”，而是把那些具有税收性质或名为“费”实为“税”的政府收费项目，纳人税收的轨道。对那些本来即属于收费范畴或名与实均为“费”的政府收费项目，则要按照收费的办法加以规范。在此基础上，纠正由“税费不清”、““税收缺位”或“收费越位”而导致的政府收入格局的不规范现状，实现“税费归位”。

二、统一认识；从宏观层次看待“费改税”

应当看到，对于“费改税”的必要性，目前人们的看法并不一致。若不能实现认识的统一，这项改革举措的出台，很可能要受到一定程度的阻碍，其效果也要大打折扣。因此，统一认识，特别是在全党范围内统一认识，是首先必须做好的一件事。从表面上看，“费大于税”是所谓的”费税之争”或财税部门和其他政府部门之间的”权力之争”。然而，如果脱出部门或微观的局限，而站在整个经济社会发展的宏观层次上考虑问题，便会发现：“费大于税”矛盾的实质，是政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为不规范。可以说，“费大于税”已经成为我国各项改革事业进一步推进和社会主义市场经济体制进一步完善的极大障碍。

——政出多门的各种政府收费的一个共同特征，是自收自支、不纳入预算管理。既能够自收自支，收费项目的多少和收费数额的大小便同各部门、各地区的利益挂上了钩，其收费的积极性自然会越来越高；既能够不纳入预算管理，支出去向脱离了各级人民代表大会和广大人民群众的监督，各类腐败现象也就有了土壤和温床。如此演化下去，各种政府收费日益扩展，非财税部门介入财税性分配，不仅整个国民收入分配渠道陷于混乱状态，而且，以权谋钱、以权换钱等不规范行为，亦由此产生并蔓延开来。

—一国有企业的困难与其负担重直接有关。但负担重并非“税负重”，而是五花八门的“费负”重。国家经贸委的调查表明，国有工业企业的各种不合理负担，大体占到当年其实现利润与税收之和的20％，甚至超过了当年实现的利润。对北京地区6家国有企业的典型调查表明，他们所承受的来自各个政府职能部门的收费项目，多达206项。处于如此重负之下的国有企业，怎能不陷入困境？不解决政府收入机制不规范的问题，国有企业又怎能走出困境？

——对于政府机构膨胀和行政管理费支出增势迅猛，人们通常把它归结为行政管理体制改革滞后。其实，除此之外，更为重要的原因，还在于由政府收入机制不规范所带来的政府部门预算约束的弱化。倘若政府部门的收入机制是规范化的——以税收为主要来源，且全部纳入预算，那么，在经济发展水平一定的条件下，其每年可取得或可供其使用的收入便是一个既定不变的量。其支出的规模便不能不受其收入规模的约束。“费大于税”的政府收入格局以及各种收费所具有的自立章法、按需而征的性质，使得政府部门的收入变成了在相当程度上可以“随意”上调的量。有了如此宽松的环境，政府机构的膨胀和行政管理费支出的迅速增长，便是一件自然而然的事情。进一步说，如果政府收入机制不规范的问题得不到解决，即使在行政上下大气力压缩了政府机构的编制并相应削减了行政管理费支出，由于政府收入的调节—一显然只能是“上调”——余地仍在，在我国，曾出现过数次“反复”的政府机构的膨胀之风和行政管理费支出的扩张之势，很可能会再一次刮起和出现。

——这些年，政府部门财力分配格局上所存在的“弱干强枝”现象，一直困扰着我们。所谓“弱干强枝”，是将政府部门之间的财力分配格局比喻为一棵树。这棵树的“树干”弱，经不起风吹草动；而它的“树枝”繁茂，致使头重脚轻。这种分散的财力分配格局，不仅存在于中央政府和地方政府之间，而且，在各个不同级次的政府与其所属的职能部门——如省一级政府与其所属各厅、局之间，甚至每一级次的政府与其下属级次的政府——如省一级政府与市、县级政府之间，也有类似的表现。财力分散了，各部门、各地区的支出，除了依靠政府集中调配的那一块儿规范性的资金外，还分别拥有各自非规范性的财源，可以自立规章，自收自支。其结果，肯定是中央政府以及各个不同级次的政府宏观调控能力的削弱。人们常说的所谓“诸侯经济”、“王爷经济”，都是在这种背景下产生的。长此以往，势必危及国家的政令统一和长治久安。

诸如此类的事情，还可举出许多。站在这样的高度来认识，“费改税”显然是为规范政府收入机制，从而规范政府行为，完善整个社会主义市场经济体制而须采取的一项重大改革举措。

三、改革目标：建立与市场经济相适应的规范化的政府收入机制

如果将今天的政府收入机制不规范视作我们为改革而付出的成本或代价—一事实上，“费大于税”的政府收入格局，正是伴随着经济体制的转轨而出现并蔓延开来的，那么，在改革已历时十九个年头，各方面的体制框架已经基本构建起来的条件下，我们应当也必须转到规范政府收入机制上来。

市场经济体制相对于计划经济体制的一个显著的变化，就是各个经济行为主体之间的利益边界越来越明晰了。这意味着，市场经济体制下的政府收入机制，必须是规范化的。即：

——以法制为基础。即是说，政府取得收入的形式和数量，要建立在法制的基础上，无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都应当先立法，后征收。

——全部政府收入进预算。政府预算的实质是收支的透明化和公开化，它体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督，也即是说，政府的收与支，必须全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。

顺便指出，在实行市场经济体制的国家中，一般不存在“预算外资金”的概念。我国现使用的“预算外资金”概念，是建国初期从前苏联和东欧国家那里引进、并在计划经济体制下沿袭下来的。预算外资金是同计划经济密切相关的范畴，它同市场经济不相容。从这个意义上讲，随着市场经济体制的日益完善，在我国，预算外资金终归要退出历史舞台。

——财税部门总揽政府收入。即所有的政府收入完全归口于财税部门管理。不论是税，还是费，或是其他什么形式的收入，都要由财税部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定政府职能部门收取，那至多也是一种“代收”、“”。要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。

——政府收入以税收为基本来源。以政治权力为基础、能够带来稳定可靠的收入，且可无偿使用的税收，同市场经济条件下的政府支出格局——以“满足社会的公共需要”为主体——是一种对应关系，必须作为政府收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其他的政府收入形式，如以交换为基础的收费，只能作为辅助或补充财源而担负起拾遗补缺的职责。

中国在选择市场经济体制的同时，也就注定了要走政府收入机制规范化的道路。党的“十五大”报告对规范政府收入机制作出了战略部署。总书记所谈到的“完善分配结构和分配方式”，其中一个重要内容，就是完善政府的分配结构和分配方式。从根本上说，规范政府收入机制，是完善整个社会的分配结构和分配方式的基础或前提条件。没有政府部门分配结构和分配方式的规范化，就不可能有家庭、企业部门分配结构和分配方式的规范化。况且，今天我国分配领域所存在的种种不规范状况，在相当程度上，也是由政府收入机制的不规范所带动或引发的。所以，通过“费改税”将各种非规范性的政府收入转变为规范性的政府收入，是迟早要干、非于不可的一项跨世纪工程。“

四、分步到位：采取积极而稳妥的政策措施

“费改税”的实施，牵扯到沿袭多年的既得利益格局的调整，举凡涉及既得利益的改革举措，历来都要遇到相当大的阻力。对于这项改革可能遇到的困难，我们必须有充分的估计。但与此同时，我们也要看到实施这项改革的各种有利条件：首先，我国是由共产党领导的社会主义国家，党代表着全国人民的根本利益。只要全党上下统一认识，步调一致，“费改税”甚或难度更大的改革，并非是办不到的事情；其次，我们也曾有过成功的先例。建国之初，各地的税制很不统一，既有老解放区各个革命根据地沿用下来的原各自单独制定的税制，也有新解放区所实行的差异很大的五花八门的税制。但随着1950年l月《全国税政实施要则》的颁布，一个全国统一的税收制度便很快建立起来，并在全国范围内统一实行；第三，我国有史以来范围最广、力度最大的一次政府机构改革，目前正在紧锣密鼓地进行。随着机构精简和人员分流，原有的收费主体会趋于减少，“费改税”的难度和回旋余地，自然会相应缓解和加大。关键的问题是，围绕“费改税”而采取的政策措施，既要积极——保证顺利出台和实施效果，又要稳妥——尽可能化解阻力，换取各方面的认可和支持。在当前，可选择的比较现实和可行的思路是：分步到位。

—一先中央，后地方，逐步在全国推开。

世界各国特别是实行市场经济体制国家的政府收入结构有这样两个显著特点；其一，中央一级政府基本没有收费，税收（包括社会保障税）是其收入的基本来源；其二，以收费的形式取得收入，并且，收费在收入结构中占有相当的比重，通常发生在地方各级政府那里。其中的原因不难解释，在市场经济条件下，规范化的政府收费只有两类，一是规费（fees），另一是使用费（usercharges）。前者指政府部门向公民提供特定服务或实施特定行政管理所收取的工本费和手续费，如行政规费和司法规费；后者指政府对其所提供的公共设施的使用者按照一定的标准收取的费用，如高速公路通行费、桥梁通行费。无论规费，还是使用费，所具有的一个共同特性是：收费项目与家庭、企业的日常生活密切相连，且是一种直接的服务报偿关系。毋庸赘言，同家庭、企业日常生活密切相连的公共事项，本来就是地方（非中央）政府的职责范围。

有鉴于此，“费改税”的工作，可以也应当从中央一级政府做起。既然实行市场经济体制国家的中央一级政府基本没有收费，那么，我国中央政府各部门现存的收费项目，经过清理，绝大部分都可以纳入“费改税”的范围。而且，追根溯源，在我国，非规范性政府收费的兴起，最初也是发生在中央一级政府——一如“预算调节基金”和“能源交通重点建设基金”。只要中央政府带了头，率先实现了中央一级政府收入机制的规范化，“费改税”便可依次延伸到地方各级政府，从而在全国范围内逐步推开。

——先清理，后规范，逐步纳入统一预算。

第一步，对现存的各种政府收费项目，进行全面的清理。在清理的基础上，区分为必要、合理的收费和乱收费两大类。将那些己经构成政府部门运转的必要前提且征收性质比较合理的收费项目，作为规范的对象保留下来；把那些既不必要也不合理、纯属乱收费的项目，坚决取消掉。

第二步，对作为规范对象保留下来的收费项目，按照“税”和“费”的性质，区分为名为“费”实为“税”的收费和名与实均为“费”的收费两个系列。

将前者通过“费改税”纳入税收的轨道，或是扩大现有税种的税基，并入现行有关税种统一征收，或根据其性质，改设新的税种另外征收；把后者通过“规范费”的办法，纳入规范化的收费轨道，或作为规费，依照规费的内涵与外延加以管理，或作为使用费，依照使用费的原则和标准加以征收。

第三步，以此为基础，将通过“费改税”纳入税收轨道和通过“规范费”分别作为规费和使用费管理与征收的政府收入，先采取过渡办法，暂时单独编制预算——由财税部门统一管理和征收，但收入全部返还各有关政府职能部门使用。

第四步，逐步创造条件，将全部政府收入纳入统一的政府预算。