一、基于体制架构的协商民主发展社会主义协商民主

首先要在现行制度架构内完善协商民主制度和工作机制。党委、人大、政府、政协，在社会主义政治架构体系中处于极为重要的位置。通过制度设计和创新，发展党内、人大、政府、政协的协商民主非常重要。有国外学者认为，法院也是协商民主的重要场所。但美国法院的协商是有它独特背景和制度文化的。在中国，法院首要任务是依法独立公正行使职权，协商是个次要问题，否则易引起不必要的误解。相对来说，政府的协商民主更多体现为政府与社会的协商，政府内部的协商不如说是协调，因为它的内部虽有区分，但本质是个共同体。而党内、人大和政协的制度框架内，本来就允许党代表、人大代表、政协委员代表各方利益。通过党内、人大和政协内部的协调，是可以影响政策走向的。而且，党内和人大的协商民主，背后都有“投票权”作支撑，这使得依据偏好强度进行协调实现偏好组合更有可能。党内民主被誉为中国共产党的生命。在党章和党的重要文件中，都强调要以党内民主带动人民民主，都强调要有民主的政治氛围。发展党内民主，从实际操作看，可以有先有后，先易后难，逐步推进。当前，党内的协商民主，从党委会、常委会的运作现状来看，其在决策中扮演着重要的角色。通常，党委会、常委会成员提出的意见，都会采纳到决策中去。因此当党内民主决策相对易行时，要不失时机地推进协商民主的深化。比如，在党的代表大会中，党代表是协商主体，党代表可以在酝酿重大政策时提出自己的意见，并运用自己的投票权赞成或反对。那么制度设计的重点就是，如何通过探索完善党代会常任制，或者寻找发挥党代表在闭会期间作用的途径和形式，让党的代表大会更好行使作出重大决策职责。但毕竟党的代表大会召开间隔较长，且党代表人数相对较多，达成协商有许多现实的困难。理论和实践都证明，团队越小，越容易达成协商。因此党内协商民主，主要还是党委会和常委会内的协商民主。推进党委会和常委会内的协商民主，首先是要真正发挥党委会和常委会的决策作用，制度性地高频率召开党委会和常委会（主要是党委会），不再局限于讨论决定重大问题和重要干部票决。其次要完善议事规则和决策程序，什么问题拿到党委会和常委会上来讨论，如何充分发扬民主地讨论，如何形成共识作出决策，都要有明确的规定，减少党内“一把手”说了算的制度空间。在民主决策特别是在表决中，党内“一把手”和其他成员的权力应该是对等的。人大的协商民主是由它的属性所决定的。人大是法定的权力机关，人大代表是由人民选举、在各个选区产生，人大代表代表着两个方面的利益：一个是地方的利益，人大代表是在选区内产生的，他要维护所在选区的利益；另一个是选他当代表的那部分群体的利益，理论上如果他不为这部分群体说话，他就可能会在下次选举中落选。正因为人大代表代表着两个利益，为维护这两个利益，他必须与其他代表进行协商，今天你做出一些妥协，明天我做出一些妥协，实现各自之间的利益最大化。但现在一般所说的人大协商民主，主要指的是与外部的协商，包括立法项目协商、部门职权协商等，采取的形式多为座谈会、听证会和个别沟通。实际上，作为行使立法、监督、决定、任免等职权的法定权力机关，其内部的民主协商是非常重要的，立法、监督、决定、任免都离不开代表间的相互协商。人大协商民主现在遇到的主要问题是，人代会通常是一年才召开一次，每次会期只有几天，日常工作主要是由人大常委会来行使的。然而受制于人大常委会的规模、知识和年龄结构，特别是兼职成员较多等因素，与人大这么重要的职权相比，难以承受人大应有职权之重。因此要更加充分地突出和发挥人大常委会在协商民主中的作用，在优化人大常委会组成人员层次、结构的同时，能否考虑充实人大常委会的人员。再者，就是要发挥各个专门委员会的作用。涉及专门委员会对口领域的事项，主要由各专门委员会审议、协调。人大代表规模过于庞大就会削弱决策能力，只有进入专门委员会中才能更好地协商决策。这些改革措施的推进，也有利于提高人大代表专职化的比例。人大代表的专职化，能让人大代表更好代表两个利益，更好地去协商对话。政协是协商民主的重要渠道和基本实现形式。政协的“协”，主要指的就是民主协商，它包括中国共产党在内的9个政党、56个民族、5大宗教、34个界别，本身就是一个各党派、各界别的议事机关、协商机关。协商就是政协的活力源泉，协商民主在政协是运用得最为成熟丰富的。政协是中国共产党与各派协商的主要平台。中国共产党与各派的协商，包括与派的直接协商和基于政协平台的协商等。从广义上讲，与派的直接协商也是多党合作和政治协商的重要形式。中国共产党对这种协商方式极为重视，现在重大决策出台前，都会与派进行沟通协商，听取派的意见建议。但在具体实践中，毫无疑问，政协作为最广泛的爱国统一战线组织，在广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力等方面发挥的作用更加明显。所以2006年以来，中央对加强政治协商多次提出明确要求，特别是党的十八大报告明确提出要发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，各地方也进行了积极的探索。政协的协商民主，从未来看，可以重点突破的领域，就是做强政协的民主审议权力。现行制度框架内，政协履行的是政治协商、民主监督、参政议政的职能，拥有知情权、参与权、监督权、表达权。但是存在的一个问题是，如果被监督的对象并没有很好地听取政协的意见，该怎么办？现在似乎并没有一个反制的制度设计。那么是否可以考虑加强顶层设计，上升为国家制度，比如通过立法手段，规范政治协商、民主监督、参政议政的具体制度，纳入到党委政府的议事规则、工作规则中，制度性地规范政协民主审议的权力，赋予其切实可行的效力。

二、体制与外部的协商民主随着社会的进步与发展

社会治理的主体日益多元化，市场力量和社会力量也成为重要的治理主体。政府与市场、社会的合作日益重要。尽管今天国家体制的力量依然很强大，但它已经不可能包办一切。对于体制内的力量来说，它也必须与外部进行协商对话才能有效治理。突出表现为政府机构与社会民众的对话协商，当然也包括人大、政协等机构与社会的协商，如立法听证等。政府机构与社会的对话协商现在日益普遍，且形式多元。比如邀请社会代表参加政府会议，某些重要事项通过公共渠道向公众征求意见，召开各种类型的听证会等等。但在实践中存在代表来源单一、信息不对称、程序不规范等问题，哪些问题要公开协商、哪些问题不用公开随意性较大。因此公众的参与热情并不高，对协商结果的信任度也不够。应当从制度上规范政府与社会协商对话的规则，明确协商的事项、程序、范围、频率、渠道等等；并且要扩大参与协商的对象范围，通过随机抽取的方式，从自愿报名者和具有广泛代表性的数据库中抽取社会协商代表，使该事项所涉及的各方利益代表都有话可说、参与讨论。政府与社会的协商对话中，需要关注一种特殊的类型，即涉及公共领域社会行动的对话协商。德雷泽克在回顾和分析美国公民权利运动、环保主义、女性主义等公共领域社会行动的协商民主后指出，“关注社会发展轨迹的社会批判总是源于非正式的公共领域，而不是源于国家制度”，“这些运动及其领导阶层最终都受到国家的重视，结果国家的自身特性也得以改变”。随着社会的分化壮大，民众对自身利益的觉醒和重视，公共领域的社会行动在中国也已经出现，比较有代表性的是环保方面的“邻避运动”、抵制拆迁的维权运动等，有些地方的公共领域社会行动甚至引起很大风波，比如厦门抵制PX项目建设、什邡抵制钼铜项目建设、启东抵制日企排海工程建设等。厦门、什邡、启东的“邻避运动”引发风波的原因，并不仅仅因为重大项目决策信息不够透明，更主要的是政府缺乏与社会行动协商对话的平台和渠道。当这些社会行动的诉求无法通过制度渠道表达外，它就极容易走向街头表达。公共领域社会行动可以视作为一种预警系统，它发出了社会对某种问题格外关注的信号。同时，公共领域的社会行动诉求是社会性的，不是政治性的，不能把它混淆为政治运动。作为决策者要有辨别能力，要有包容之心。如果认为这些社会行动无足轻重，要闹就让它闹，或者索性严厉压制它，那它就可能真的转化为政治取向的运动。对待这种公共领域社会行动最好的办法，就是决策部门通过政策设置、机制创新，将其纳入到与社会的协商对话架构中来。社会各界对此类社会行动关注问题进行讨论，这并不会使问题激化或影响稳定。相反各个方面意见得到充分表达以后，有利于民众更加清醒地看待议题。对协商各方来说，在讨论中他们的意见可以得到修正，比如说某些温和派会修改它的诉求以形成妥协的结果。相当多的时候，理性协商讨论的结果是有利于决策者的，民众对决策者的决策会更加支持，而不是“老不信”。总之，在公共领域社会行动上的民主协商，怎么都比藏着掖着要强。掌握公权力的体制精英，应该有充分自信开展这些议题的民主协商。

三、基于基层自治的协商民主社区作为特定地域内人们生活的共同体

它本身具有很强的自治性。在中国传统政治中，“皇权不下县”，县级以下的地方主要依靠乡绅自治。随着计划经济向市场经济转型过程中政治和社会结构的重构，城市社区和农村基层民间力量兴起、行政力量式微。然而在思维惯性和行为惯性下，行政力量依然有着包办一切事物的冲动。这导致不少本来可以通过基层自治由民间内部解决的问题，由于行政力量的插手，把矛盾引向了行政力量，造成或加剧了政府与民间的对立。引入协商民主的机制，倡导公民自由平等的对话讨论、参与公共决策，对于润滑政府与民间社会的关系，优化基层治理结构，培养基层的自治能力，有着极为现实的意义。并且在社区和村镇这个相对较小范围内，协商民主有着更加可以操作的空间和更易见效的结果。谭青山对中国村民自治的研究表明，协商民主与强化村民自治、扩大村民决策参与有着确切的联系。从近年来的实践看，引起社会各界关注的地方性协商民主亮点，往往是基于基层自治的协商民主试验。这里，就三种可能的基层协商民主作分析。在很多基层事务中，政府并没有其特殊的利益。在这些事务中，政府基于它的职责不得不协调各种关系，而它并不能得到任何好处；或者是众人之间的内部事务因为渠道、意愿等种种因素，他们自己内部难以解决，需要寻找仲裁者帮助协调。在类似这种情况下，政府是中立的，它可以通过协商民主机制发动利益相关者充分讨论、相互交易，最终达成妥协谅解。杭州曾经做过类似的一个实验，在危旧房改善后的厕所分配方案上，由于当事三户人家因历史过节、缺乏沟通等原因难以达成一致时，由政府搭建民主协商平台发动讨论，提出多方案供选择，最终使当事者相互作出让步，解决了问题。这个实验中涉及的是三户人家，如果把它放大到十倍甚至更大些，同样具有可操作性。在这个民主协商机制中，政府要做的就是创造条件为当事方提供讨论的空间，让他们就特定问题进行充分讨论。除了当事各方论述以外，也可以邀请非当事双方从局外人的角度阐述他们对问题的看法，以及邀请专家陈述观点等，为当事方提供外部意见参考并可形成某种程度上的外部压力。通过坦率的讨论和仔细的思考，再加上存在的某种外部压力以及对外来的期望，当事双方很可能在协商过程中修正自己的偏见，根据相互所需达成妥协。对政府来说，在这种机制下它避免了直接卷入矛盾，也通过中立协调提高了公信力，是一种双赢。当然更多的基层事务，是既有政府的利益，也有社会的利益。在处理这些事务时，更需要搭建协商对话的平台。因为社会越分化、基层越自治，社区内部的利益就会更加显现。当某种力量把持基层事务时，就会引起其他利益方的不满。当大家各说各话，就无法达成决策共识，会导致基层瘫痪。所以在处理类似事务时，政府要主动搭建协商平台，用包容的心态让大家充分发表意见。在这个民主协商平台下，政府与公众以及各种社会团体是平等的。政府可以提出自己的方案，提交决策讨论；公众包括各种社会团体也都可以提出修改意见或各种不同的方案。甚至政府如果没有好的方案，可以根据需要附和某方提出的方案。这种讨论不会影响政府的威信，反而有利于实现基层的平衡。因为对基层政府、公众和社会团体来说，他们之间的关系是长期的又是稳定的———对公众来说尤其如此，这是他们的家园，需要今天我让一步换取明天你让一步。而且公开理性的讨论有利于消除激进的主张，这就有了更好的交换基础。所以政府也要懂得通过协商作出让步，争取在未来的事项中换取公众的支持。公众也会因为同样的原因，帮助政府推动工作。在农村村级选举中，村民已经有了直选村委会成员的权利。村民手中有了选票，参加村级事务的意愿自然增强。法律规定，村民大会是村民自治的最高权力机关。但是，让所有村民都通过村民大会作出决策，既是无效率的，也是不可能高频率召开的。取代村民大会发挥实质性作用的机构是村民代表大会。村民代表由村民选出，代表村民在代表大会中作出重要决策，它的决策具有合法性。在实践中，村民代表大会已经成为村党支部、村民委员会之外重要的村级机构。村民代表往往是那些熟悉和热心村级事务且有一定能力的村民，比如村里的企业家、经商人员或者有威望的长者等等。他们组成了一个类似委员会的机构，对村民委员会或村党支部进行监督或检查。但在那些村民委员会或村党支部“当家人”较为强势的村里，村民代表大会往往起着点缀的作用。村民代表大会不是履行投票仪式的场所，而是村民自治的“稳压器”、“减震器”。所以村民代表大会的运作要制度化、规范化，应作为一个重要的协商场所用来自由讨论涉及村级发展的有关重要事项。它可以根据自己的需要而不是命令或操纵选择议题推动进程，它作出的决定要能让村民委员会执行。比如，是否可以考虑那些必须由村民大会通过的事项转由村民代表大会行使，增强它对村民委员会的制约并提高效率。

四、协商民主所需的系统配套

发展社会主义民主政治和推进政治体制改革在今天已不可能再单兵突进，协商民主只是通向其中的重要路径。其他改革措施只要条件具备就要深入推进，以改革措施支持改革措施。同样，协商民主也需要其他改革措施的配套，否则协商民主就难以落到实处、取得成效。在这些系统性的配套措施中，最为突出的是要解决以下问题。首先，建构良性博弈机制。协商需要解决“凭什么协商”的问题，也就是要有博弈的机制。协商是双方主体基于平等自愿的协商。当今的制度框架下，掌握公权力的部门是强势主体。对社会来说，它没有讨价还价的力量。如果权力部门想协商就协商，不想协商就不协商，小事与你协商，大事就不协商，这样协商民主就会流于形式，也会造成政府公信力的下降。因此要增加社会博弈的手段，让社会可以更好地与公共部门讨价还价。实际上，近年来已经有过不少类似的尝试，但总的看来仍可以加强。比如，在政府绩效考评中增加公众的分值，请公众代表或者以随机的方式请公众对政府当年的作为作出评估，或者在重大工作、重大项目推进过程中，让利益相关方来评议、打分，这些社会参与的结果都可能影响政府部门工作人员的收入和奖金，影响到官员的升迁，这样的话公共部门就会考虑要倾听公众的意见、与公众进行沟通协商。其次，培育社会组织。与强大的国家力量和市场力量面对，个人是渺小的，没有力量单个与它们进行协商。要实现社会与政府有效率、有力量的协商，必须允许建立各种各样的社会组织。社会组织不是洪水猛兽，不能因为社会组织有点不同的意见就视为异己。社会组织与国外组织有些交流合作，也应客观理性看待分析。政府戴上墨镜看社会组织，社会组织就会是黑色的；拿掉墨镜看社会组织，就会还原社会组织的本色。社会组织的宗旨是形形色色的，可能是慈善的、环保的、或者是维护劳动者权益的等等，它联系着关心这些事务的社会公众。要推动这些社会事务，想赢得公众的配合，就需要与这些社会机构合作协商，让它们当党和政府的帮手。所以要放宽对社会机构的束缚，通过修改法律或制度减免非营利性组织的税费，允许它们进入政府合作项目等等，扶持社会组织的成长。再次，保证司法公正。要有保证协商的法律环境，当各方协商不成的时候可以通过法律手段解决。当某部分公众认为协商后的决策出台会影响这部分人的权益，或者是认为决策者在涉及公众利益的事项上没有给予协商的空间，法律应当保证他们提出诉讼或仲裁的权利。在实践中多为公众针对政府决策、政府行为的诉讼。但遗憾的是，很多时候司法机关并不能保证公众的这种诉讼权利，在有些地方这种诉讼行为可能会给当事人带来牢狱之灾。当司法成为“权力的家丁”的时候，公众就会选择“信访不信法”，选择采取极端的方法表达意愿，极端主义者就会站到前台与当政者唱对头戏。法律是稳定最大的保障。只有独立公正的司法裁决，才能在协商之外达成社会和政府“最大的公约数”。最后，政府信息公开。只有公众掌握充足的信息，它才能更好地参与决策。只要是不影响国家和公共安全的信息，政府就应该尽量公开。现在政府信息公开的空间还较大。特别是在某些地方，有些必须公开的信息它不想公开，就找个隐蔽的角落公开。还有很多本可以公开的信息以国家秘密的名义拒绝公开，比如很多地方的财政预算，说财政预算是国家秘密，在世界上其他国家是几乎看不到的。今后政务信息公开的范围还要扩大，包括涉及社会公众的党委决策信息也要尽量公开；不能把应当对公众公开的信息都说成是国家秘密，国家秘密必须是真正的国家秘密，国家秘密太滥就可能导致没有秘密；也要拓宽政府信息公开的渠道，充分运用信息技术，让公众方便查询。

作者：倪伟俊单位：中共杭州市委政策研究室副处长