论文关键词:美国高级文官制度政治行政关系研究综述

论文内容提要:政治任命文官与常任高级文官关系的研究，本质上是政治与行政关系问题在公共人事行政领域的集中反映。美国学者从不同角度对这一问题进行T深入和细致的研究。本文拟对当前美国行政学界关于这一问题的研究现状进行简单综述，以加深对美国公共人事行政领域内政治与行政关系的认识与理解。

高级文官制度(SeniorExecutiveService，简称SES)是继“功绩制”之后美国公共人事行政对政治行政关系的又一次重大调整。从历史的角度看，对政治行政关系的调整，从最初政治行政不分的政党分赃制，到提倡政治中立的功绩制，再到重建政治回应性的高级文官制度，贯穿于美国公共人事行政改革的整个过程。高级文官制度摒弃了政治中立，要求在提高公共行政效率的同时，建立一个更具回应性的政府。它取消了职位分类，确立了职务随人原则，设立了政治任命高级文官和常任高级文官两类职位，并允许高级文官在部门内部以及部门之间自由流动。罗森布鲁姆(Rosenbloom)和克拉夫丘克(Kravchuk)指出，高级文官制度背后隐含的逻辑是试图结合公共行政中的政治和管理这两种途径。换言之，政治体系既希望公务员更具回应性、责任感和代表性，同时又免受政党政治的干预而保持中立。

本文拟对美国高级文官制度中政治行政关系(Political-CareerRelationship)的研究状况进行简单介绍，以加深对美国公共人事行政领域内政治与行政关系的理解。

一、研究现状

美国高级文官是指政务官之下、普通文官之上的高级行政人员，在1978年之前主要由文官通用序列GS-16,GS-17和GS-18级以及执行级的第四、五级构成，在1978年公务员改革以后，指由上述两类转化而成的高级执行官(SeniorExecutiveService)。在高级文官中，存在两类主要的任命方式，一类主要根据政治意识形态的一致与否进行直接任命，另一类通过竞争性程序比如考试、差额选拔等获得任命，也就是本文所指的政治任命高级文官和常任高级文官。当前美国行政学界的研究主要有以下几个角度。

1.从三权分立的宏观背景分析高级文官的政治行政关系产生的根源。政治任命文官与常任高级文官关系的研究，本质上是政治与行政关系问题在公共人事行政领域的反映，而政治与行政关系问题又根源于公共行政与美国三权分立宪政体制。美国是典型的三权分立制国家，但在现实中，国会的立法权、法院的司法权以及总统的行政权共同作用于行政机关，导致了三种分立的权力在官僚机构中的不断碰撞和融合，造成了官僚机构成为继立法、司法和行政之后的“第四部门”，这对传统的政治行政二分理论产生冲击。因此，研究政治任命官员与常任高级文官关系，必须考察美国三权分立这一根本宪政体制。这方面的文献可以参见罗森布鲁姆(Rosenbloom)的《公共行政理论与权力分立》、阿伯柏氏(Aberbach)的《分享不容易:当分立的机构发生碰撞》等。

2.研究政治任命文官和常任高级文官的角色和行为。政治任命文官与常任高级文官的角色和职责是二者关系形成的基础。角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体或组织的基础。一般而言，政治人物身处高度敏感的政治环境，其角色通常有制定政策、确定优先权重、建立关系网络、解决组织内外的冲突等，而官僚的角色除了在政治人物的领导下维持组织的日常运转外，还对决策中的科学性和效率负责。学者们对高级文官所做的实证研究证明了溶点·朵兰(Dolan)在《影响联邦政府决策:对比常任文官和政治性任命文官》一文中，通过对100()名高级文官进行问卷调查发现，政治任命文官与常任高级文官的工作职责都非常广泛，但二者存在一定的差异，政治任命文官更多的参加政治性联络任务，常任文官比政治任命文官有更多的技术性的人事职责。此外，常任高级文官并不是完全被排除在决策过程之外的，政治任命文官和常任高级文官共同参与决策，后者更加注重决策的科学可行与效率，前者比后者的参与程度更加广泛和深人。

3.研究政治任命文官与常任高级文官之间的冲突与紧张。由于政治任命文官受到上层的政治压力和以及本人任期的压力，其流动性大，要求变革的欲望强烈，决策通常从政治角度出发，追求短期效益;常任高级文官在联邦政府中的任职时间较长，以价值中立为原则，为决策提供事实和专业知识并追求决策的可行性和科学性，是联邦政府保持稳定性和连续性的基础。两种不同的价值观导致了二者的紧张和冲突。哈德尔逊(Huddleston)在《高级文官报告》对此进行了详细论述。汉森(Hansen)等从政治与行政分立的角度，指出由于受不同的行动逻辑驱使，前者受诱导性的行动逻辑驱使，而后者受推论性的行动逻辑驱使，因此导致了二者的不和谐。

在如何解决政治任命文官和常任高级文官的紧张和冲突方面，比较有代表性的是由美国行政学会在内的四个专业团体于1984年提出的对策。它们认为，解决紧张和冲突需要政治任命文官和常任高级文官双方的共同努力，二者良好的工作关系是建立在相互理解和支持基础上的，这种支持能够促使政治任命文官在决策中更好的听取常任高级文官的意见，同时常任高级文官也能更尊重政治任命文官并帮助他们完善决策。在此基础上提出了改善政治任命文官和常任文官关系的对策，即加强相互理解、分享共同价值和愿景、加强信任、重视交流与沟通、培训。劳仁特曾(Lorentzen)在《政治任命官员和行政任命官员的紧张关系》一文中对此进行了评述。

此外，有学者从政治任命文官与常任高级文官的合作出发，指出在一些因素具备的情况下，二者越倾向于合作，而不是产生冲突。杜拉特(Durant)认为，当政治任命官员与常任高级文官二者的目标一致程度越高，合作的几率也越大。他认为，政治任命官员与常任文官合作或者对抗的程度，取决于以下几个因素，一是常任高级文官在多大程度上认同机构或项目的使命、宗旨，二是政治性同盟的影响，三是他们拥有的专业知识和技能是否被政治任命官员肯定，四是常任高级文官在政治上的影响力。

4.研究高级文官的政治回应性。增强政治回应是建立高级文官制度的一个重要目标。这类研究主要集中于高级文官中的政治任命文官方面。政治任命文官不需要通过竞争性考试，由总统或者是联邦机构长官任命。在高级文官是否增强了政治回应性上，存在着两种相左观点。第一种观点认为，政治任命文官对政治具有相当的敏感性，在政策过程中设定政策方向和优先权重，加强了官僚对总统的政治回应性。艾伯柏氏(Aberbach)在《变革时代的美国联邦执行官》一文中通过数据对此进行了论证，并指出常任高级文官和政治任命文官日益与其角色要求相合，而更少的为特殊利益团体服务。凡德里克(Vandlik)等人在《政治责任和林业局的新首脑》一文中指出，美国林业局一直以来都处于常任高级文官领导下，这导致了总统的政策很难在林业部内得到回应。然而，在克林顿执政时期，林业局首任政治性任命文官托马斯的出现改变了这一状况，与其前辈相比，他在一定程度上提高了林业局的政治回应性，但这一点也使林业局遭到了广泛的批评。

第二种观点认为，政治任命文官并没有加强政治回应性，原因是政治任命文官人数的增加带来了信息的流失、协调成本的上升等，造成对官僚的控制变得更加困难。普费弗勒(Pf`}ner)在(政治任命官员和常任文官:第三世纪的民主一官僚关系》一文中，通过对政治性任命高级文官和由总统任命国会批准的政务官这两类的分析，指出政治任命官员数量的增加并不总是意味着政治回应性的加强。近代以来总统对官僚总是抱有一种敌意和不信任，并且通过不断增加政治任命官员和白宫对任命官员的控制以期解决这一问题。事实上，这一不信任被过分夸大了，并且每届政府都经历了一个与官僚“适应的周期”。他指出，政治任命官员是一种加强总统控制的手段，但应当注意减少政治性任命官员的人数。英格拉汉姆(Ingraham)在《建设抑或破坏—总统、政治性任命文官和官僚》一文中，通过分析SES中政治性任命文官的特点和对常任文官的权威，指出政治性任命文官由于任职时间短暂，并且普遍缺乏对担任职位所需的管理才能，造成了总统仍然无法控制官僚、公共管理质量低下的局面。

值得注意的是，在政治任命文官的回应性方面，不少学者采用阶段分析法，以各个总统任期为阶段进行研究，尤其是对里根执政时期进行研究。这是因为，里根在任用官员时牢牢把握意识形态标准。里根政府的一位内阁成员萨瓦托瑞(Salvatori)评价到:，’(里根挑选‘自己人’的)三大标准是，第一，他是里根的人吗?第二，他是共和党人吗?第三，他是保守派的吗?”斯特尔(Stehr)在《高层官僚和里根政府中影响力的分布情况》一文中指出，里根执政时期的政治性任命官员在机构中影响力最强。若克(Rourke)指出，与其他政府相比，里根政府高度强调了政治性任命官员对政策目标的回应性，以意识形态的一致与否为任命标准，但同时不得不承认，在这一时期官僚对总统政策的回应确实得到了加强。此外，英格拉汉姆(Ingraham)、汤普森(Thompson)和艾森伯格(Eisenberg)在《政治化的管理和政治行政关系》一文中，比较分析了卡特政府、里根政府、布什政府以及克林顿政府关于政治任命官员的策略，指出了政治官员的任职变化趋势。

5.研究高级文官是否提高了管理绩效。高级文官制度不仅要求增强官僚体系的回应性，同时还要求提供一个高效的公共行政。一些学者认为，高级文官在提高管理绩效方面作用明显。吉尔摩(Gilmour)和路易斯(Lewis)在《政治任命官员和联邦项目管理的能力》一文中，分析了布什政府实施的234个联邦项目，通过对比政务官和政治任命文官在领导联邦项目上的差异，指出SES中的政治性任命官员所领导的联邦项目在绩效评估中，评分普遍要比政务官所领导的要高。皮瑞(Perry)和米勒(Miller)在《高级文官(SES)是否改善了管理绩效》中指出，招募、培训以及建立绩效评估基础上的工资报酬制度是以改善管理绩效为目标的，大量的统计数据表明，公共行政的管理绩效确实得到了提高。但是，也有学者认为高级文官并没有从整体上提高管理绩效。若克(Rourke)在《美国官僚制的回应性与中立价值》一文中指出，白宫和国会对官僚机构有着加强政治回应的要求，同时由于可获取的来自政府外部的专业知识的增多，官僚的中立价值不断受到威胁，不可避免的将在一定程度上损害管理绩效。

6.研究并构建政治行政的关系模型。在构建公共人事行政领域内的政治行政关系模型上，学者一般从整个公共行政人事体系来考察，即政务官和事务官(官僚)的关系。韦伯早就指出，政府中存在着两大对立的团体，即政务官和事务官，它们处在一个连续谱线的两端，二者有不同的职责和偏好。在美国联邦公共行政人事体系中，高级文官充当了连接政务官和事务官的桥梁。柏瑞·哈蒙德(BarryR.Hammond)在其博士论文中(1991年)对美国政府中政治任命文官和常任文官的三种关系模型进行了研究。通过对140个常任文官的调查，他指出，就高级文官而言，皮特斯(Peters)和阿伯柏氏(Aberbach)等人提出的模型并不是绝对的，事实上并不存在一种主导的关系模型。在某种情况下，高级文官可能更符合这种关系模型，但在其他情况下，又符合另一种关系模型。比如将高级文官定位为专家这一看法受到了最强烈的支持，但认为高级文官是一群吹毛求疵者却受到了最广泛的支持。

皮特斯提出了政务官和事务官的五种关系模型:乡村生活模型(TheVillageLifeModel)、规范/法律模型(TheFornial/LegalModel)、行政国模型(TheAdministrativeStateModel)、对抗模型(TheAdversarialModel)和功能模型(TheFunctionalModel)。乡村生活模型认为，由于高级事务官和政务官都是政府的高级职位，因此能够在维持行政机构良好运转的基础上，分享共同的价值观和利益。规范l法律模型是典型的教科书式的描述，政务官握有完全的决策权，事务官具有一定的功能性职责，为决策提供建议并且执行政务官的决定。然而从美国宪政体制的现实来看，这两种模型比较理性化，其操作性较差。行政国模型认为，政务官掌握政治方向，并允许事务官在不偏离政治方向的大前提下设置议程和控制组织的决策过程。皮特斯认为功能模型是从乡村生活模型中衍生的，并结合了对抗模型和行政国模型。对抗模型认为政务官和事务官在众多层面存在着冲突，最突出的表现就是在政策中双方具有明显不同的考量和偏好—通常政务官更倾向于从政治的角度来权衡决策，而事务官则倾向于从技术的角度比如可行性和成本收益等方面来考虑。功能模型认为当面对外来的压力和干预时，政务官和事务官通常能够团结起来一致对外，而在组织内部，政务官和事务官则在许多方面存在着冲突，比如对组织资源分配的分歧、对决策衡量因素赋予权重的分歧等等。

阿伯柏氏、罗伯特·普特南(RobertPutnam)和伯特·洛克曼(BertRockman)通过对七个国家政治行政精英人士的访谈，提出了政治家和官僚关系的四种可能模式。第一种是政治一行政模式(Policy/Administration)，即政治家制定政策，官僚执行政策。第二种是事实一价值模式(Facts/Interests)，即政治家和官僚共同参与政策的制定，政治家为决策提供价值和方向，官僚提供事实和专业知识技术。第三种是能量一均衡模式(Energy/Equilibrium)，即政治家和官僚共同参与政策制定，并且双方都涉及政治;二者的区别在于政治家表达广义的、未被组织起来的个体的分散利益，而官僚规范调节狭隘的、组织化的客户的集中利益。第四种是混血儿模式(ThePureHybrid)，即政治家和官僚的角色区分实际上在逐渐消失，取而代之的是政治家和官僚两种角色的融合，这是20世纪以来政治官僚化和官僚政治化不断发展的结果。其中，前两种模式更适合于政府的较低层次，后两种模式更适于政府的较高层次。

二、评价与启示

高级文官政治行政关系是美国公共人事行政领域内的一个重要问题。美国学者从不同角度，对这一问题进行了相当深人、细致的研究。从已有成果来看，这类研究普遍重视实证分析，从理论角度进行研究的不多。无论是在高级文官的角色方面，还是在高级文官是否提高了政治回应性与管理绩效方面，以及在政治任命文官与常任高级文官的紧张与冲突上，学者都注重通过问卷调查广泛搜集数据进行加工分析。这有一定的客观原因。政治行政关系是一个宏观和抽象的理论问题，但在实践中又转换为很现实的具体问题，比如政务官和事务官的关系等。皮特斯(Peters)就认为，在政务官和事务官之间关系这个问题上，几乎不存在什么理论基础。但同时，对这一问题的研究也存在一些不足。首先，从角色方面人手研究高级文官政治行政关系，很少有从政治回应中的领导角色、技术回应中的管理角色以及制度回应中的联络员角色进行研究。其次，学界重视研究政治性任命文官与常任高级文官的冲突关系，但对其合作关系的研究不足，即使是研究合作，通常也是置于冲突这一前提下。此外，政治行政关系模型主要是以政务官和事务官(政治家与官僚)关系为框架，从中再次引申政治性任命文官与常任高级文官的关系，缺乏对高级文官模型的直接概括和抽象。

无疑，美国公共人事行政的改革经验不可能为我们照抄照搬，但是其政治行政关系在公共人事行政上的实践，是值得我们深思的，那就是—为什么一个强调价值中立的国家仍然要从政治的高度来推行高级文官制度改革(强调政治回应性)?这一问题为反思我国公共人事行政中的政治行政关系提供一个比较的视野。我国的公务员制度是党的干部制度的重要组成部分，坚持党管干部的原则，所有的公务员在政治上要与党中央保持一致。由于我国不实行西方的多党制和“政治中立”原则，因此，在当代中国语境下理解公共人事行政和进行改革，就不能离开政治角度。这并不意味着行政与政治应当混沌不分，更不意味着不能有严格意义上的行政，而是说对于我国公共人事行政的理解必须首先基于政治的高度，必须在政治的广义景下推进我国公务员制度改革。超级秘书网：