国库集中收付制度是建立公共财政框架的重要基石，是我国财政体制改革的方向和目标之一。实行国库集中收付制度，收支直达，减少了中间环节，降低了行政成本，避免了资金被层层截留，能够有效地提高政府宏观调控能力和配置资源的效率，加强和完善财政监督，提高会计信息质量，促进收支两条线和政府采购工作的落实，也是强化预算治理，反腐倡廉的一项根本性措施。

一、完善现阶段国库集中收付制度的一些基本设想

国库集中收付制度包括预算收入集中入库和预算资金集中支付两个方面，其核心是通过国库单一账户对预算资金进行集中治理。其基本框架是在银行开设国库单一账户，所有财政性资金逐步纳入各级预算统一治理，财政收入直接缴入国库，各单位可以根据自身的权限，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但财政支出均从国库单一账户直接支付给商品和劳务供给者。

（一）预算收入的集中治理

国库集中收入是指征收部门按照税法等有关法律、法规的规定，依法征收各种税、费，并及时足额地按规定级次直接入库，中间不设过渡账户。预算收入的集中治理既是整个国库集中收付制度的基础，也是实现集中支付的前提。在目前情况下，对预算内、外收入分别核算，一律直缴国库，果断取消税收过渡户和一切单位的收入账户，实现向“国库经收，资金直达，微机联网”收入治理方式的转变。为此，一是要加强对收入票据的治理，制定规范的“发放、检验、核对、回收”制度，保证所有收入及时、足额入库；二是要和人民银行密切协作，开展对行政事业单位银行账户的清理，果断查处假冒下属企业开户或公款私存等违纪违规现象，确保行政事业单位资金来源的唯一性。

（二）建立国库集中支付中央

支出治理是国库集中收付制度的要点和难点。在现阶段，应建立以集中支付为主、分散支付为辅的支出治理体系，逐步向规范的国库集中收付制度过渡。为此首先要改革财政部门现行机构设置，改革现行财政核算体系，建立国库支付中央、会计核算中央、政府采购部门有机结合的支付体系，确立融核算、支付、监督治理于一体的新型财务治理体制。本着强化监管、提高效率、优质服务的目标，一是要在财政部门内部实行机构改革，打破现行预算编制与预算执行为一体的预算机构设置和治理体制，进行机构分设，实现预算编制和预算执行相分离。预算编制部门只负责编制预算和必要追加，不管执行；国库集中收付中央作为预算执行部门则按照预算计划详细执行，两者各司其职，保证预算执行的严厉性、公开性，提高预算执行的透明度，向重预算、轻决算、强化预算约束的严厉性转变。二是要以会计集中核算制为依托，建立国库集中收付中央为第一层、若干个会计核算中央为第二层、众多的行政事业单位为第三层的金字塔形的财政资金划拨和核算体系，并把会计核算中央看做是国库集中收付中央的延伸机构。在保持资金使用权和审批权不变的前提下，取消行政事业单位在银行的一切账户，实行资金统管，由国库收付中央在人民银行开设“国库单一账户”，并按资金性质为每一个会计核算中央设立一个支出专户，建立单一账户和分类账户相结合的账户体系，实现集中资金、集中核算、集中支付。第一层次的收付中央应分设稽核部、核算部、结算部。三个部室职责分明，相互配合、相互制约，对全部财政资金按性质进行分类汇集，统一治理，集中支付，并按预算、按规定向第二层次拨付资金。会计核算中央在其支出专户下为统管的各预算单位配发内部专户，设立支出总账和分类总账，详细负责行政事业单位的日常会计核算工作，各行政事业单位的所有资金收支、往来，全部要纳入核算中央治理。

在集中支付过程中，按照财政资金的性质和用途，还可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其它支出三大类，应采用不同的方式进行支付。（1）大宗购买支出。指预算单位日常性和非日常性的大宗商品或劳务的购买支出。购买时，预算单位根据预算安排提出购买申请，政府采购中央或预算单位根据财政部门批准的采购要求，与供货商签订采购合同或劳务供给合同，并据以向财政部门提出支付申请（附供货发票）。国库集中收付中央对政府采购项目所需资金，直接转入供货商或劳务提供者在银行开立的账户中，同时按汇总的部门预算和时间进度，按旬向各会计核算中央拨付所需的其余资金，由各会计核算中央负责政府采购项目之外所需资金向供给商的直接拨付。同时还要及时调动并严格控制各会计核算中央账户的资金存量。（2）工资性支出。指由财政预算列支的公务员及其它人员的个人工资性支出。支付时，会计核算中央按规定审核每月的工资发放表，履行法定审批程序后，通知国库支付中央将所需工资支出拨到工资银行工资专户，由银行将资金转入职工个人工资储蓄卡。（3）其它支出。指预算单位日常发生的零星费用支出，如日常办公用品购置费、差旅费、水电费、业务招待费等。由于这些支出金额小，发生频繁，适宜维持目前分散支付的办法，但应在总量上严格加以限制。为此，国库资金治理机构应测算并核定各预算单位零星支出的总金额，会计核算中央按核定限额向预算单位定期发放银行限额现金支票，由预算单位根据需要自行支配，月末向会计核算中央报账。

二、推进国库集中收付制度应注重的几个问题

第一，必须与综合财政预算、部门预算相结合，将国库集中收付制度改革纳入整个财政体制改革之中。要明确政府职能和各级政府的事权范围，在实施综合财政预算的基础上，编制部门预算，强化国库支出的刚性约束。国库集中收付制度和部门预算是相辅相成、不可分割的。实行部门预算是市场经济国家的普遍做法，是我国建立国库集中收付制度的前提和基础。通过编制部门预算，细化了预算编制，有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。实施国库集中收付制度，有利于预算编制部门更正确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求，促进部门预算的合理编制。

第二，探索与国库集中收付制度相适应的新的预算外资金治理方式。我国财政资金当前仍旧有预算内、外之分。为调动预算单位加强预算外资金治理的积极性，政府在集中控制所有财政性资金的前提下，对这部分资金的治理，给预算单位留下了更多的自由运作空间，预算治理程度相对较弱。为此，在将预算外资金纳入部门综合预算和实行集中收付之后，预算外资金治理部门应调动工作重点，集中精力，加强和优化对预算外资金支出结构的治理。除答应预算单位在批准的部门预算额度内自行决定购买何种商品和劳务外，对未纳入部门预算的预算外超收部分，本着用活、用好、社会效益最大化的要求，帮助和监督预算外收入单位制定出科学合理的预算外资金使用计划，履行好控管职责，为国库集中收付的正常运作提供必要条件。

第三，要依据强化监督、改善治理、提高效率的原则来决定基层会计机构的取舍和改革。财务治理是一切治理的基础和重要组成部分，基层单位的会计机构和会计人员在这方面发挥着重要的作用。因而，取消所有行政事业单位的一切账户，决不意味着不加区别地撤销全部行政事业单位的会计机构和会计人员。对部分规模较大、治理工作较为复杂的单位，要答应它们保留会计人员，甚至会计机构，以利于它们加强财务治理，促进本部门整体治理水平的提高。但这些单位的会计人员应予以精简，工作重点要有所改变，在做好对原始凭证的初步审核和报账工作的同时，要实现向治理会计的角色转换。可以试行在单位内部建立必要的备查账簿和治理会计账簿，为本部门的科学治理提供依据、手段和决策信息。

第四，配套措施必须跟上。国库集中收付制度改革是一项复杂的系统工程，涉及到财政治理体制和国库治理体制的变革及相互间协同配合、信息沟通和共享问题。在目前阶段，国库集中收付制度应与逐步推开的会计委派制相结合，建立在会计集中核算的基础上。同时还必须运用先进的财政收付信息系统，改进国库服务手段，构建财、税、库、行之间的联合信息网络，加速电算化进程。

第五，要建立严格的监督控制体系。完善责任机制，强化执法监督，是有效发挥国库职能的重要保障。为此，一是要加强对国库集中收付中央、会计集中核算中央、政府采购中央工作人员的约束和监管，不断完善和规范各项治理制度。二是要加强对报账会计的约束，规定报账时间，明确审查内容，说明审查方法，规范报账程序。三是要搞好与预算单位账务的衔接。预算单位要按照会计治理和整个治理的需要设置相关的辅助账，例如往来账、固定资产账等，与会计核算中央定期对账。四是要进一步强化预算约束，建立收支审批权限等制度，加强对单位收支的控制和治理，并建立财务公开制度，提高财务治理的透明度。五是在建立健全内部监督机制的同时，还要和审计等外部监督搞好调解。要建立健全专业监督、社会监督、舆论监督体系，组成一个科学有效的监督网络。

第六，调动预算批准程序和时间。按我国现行预算编制方法，从组织编制到各级人代会批准，再由财政部门批复到基层单位，由于程序多，批准时间越往上越晚，时效性很难保证。因此，推行国库单一账户制度，要达到按当年批准的预算作为用款申请的依据，则我国预算编制审批时间必须提前，做到年度前编制，年初确定批复。为此，财政部门可在预算编制完成后，首先提请人大常委会讨论通过，暂时执行，待人代会正式通过后，再予以调动执行。