一．政策性金融的特征与功能

金融学界往往关注发展中国家进行金融抑制的经济根源、主要手段以及经济绩效，然而“政策性金融”作为一种特殊的金融制度形式，其经济绩效以及它同金融抑制之间的关系，却常常被研究者所忽视。白钦先先生《政策性金融论》（载《经济学家》，1998年第8期）曾对政策性金融进行了较为详尽的分析和初步评价。所谓政策性金融，就是以国家信用为基础的、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融通行为。政策性金融虽然同其他资金融通形式一样具有融资性和有偿性特征，但是其更重要的特征却是政策性和优惠性，是服务于国家特殊产业政策和社会发展目标的一种特殊金融制度。政策性金融大量存在于发展中国家、传统计划经济国家以及某些发达国家，有其积极的社会经济功能，但是从金融抑制的角度来看，政策性金融由于强调国家作为资金配置主体的作用，所以对于金融体系的市场功可能会产生一定的负面作用。在此，我们先简要描述政策性金融的特征和经济功能，然后再讨论政策性金融潜在的消极因素和对金融效率的影响，由此解释为什么在一些国家政策性金融很容易形成一种隐性的变相的金融抑制手段。

政策性金融的产生基于这样一种假设：经济中的资源配置应同时遵循经济上的有效率性和社会效果的合理性，而在现实经济中，单纯依赖市场机制虽然可能达成经济上的有效率性，但是社会的公平与稳定却常常遭到破坏，市场机制内部的缺陷使得国家有必要作为资源配置的主体以政策性融资的形式直接介入资金分配，以实现资金配置的经济效果和社会效果的协调。政策性金融机构是国家出资建立的负责政策性融资业务的金融机构，一般而言，政策性金融机构的经营目标并非利润最大化，而是服从国家宏观经济调控和国家长远发展战略的需要。政策性金融机构的融资原则也不同于一般商业银行，在项目选择上不以经济效益为首要条件，而是要根据国家经济社会发展战略的需要而为符合条件的借款人提供资金支持；在贷款条件上，政策性金融的贷款一般期限较长而利率比较优惠，而且在贷款方面，政策性金融机构承担着“最后偿债人”的特殊角色。由于政策性金融机构的特殊地位，政府除保证充足的资金供应之外还给予种种优惠政策和特殊保护，甚至政府还为政策性金融机构承担经营风险。

政策性金融承担着政府所赋予的特殊经济和金融职能，这同一般金融中介机构有很大区别。政策性金融机构除对某些产业按照政府要求直接扶植和推动之外，还具有一种诱导性的功能，即政策性金融机构的资金投放方向会对私人金融机构产生示范作用，比如，政策性金融机构向一些具有长远发展意义的高风险新兴产业投资，可以向私人金融机构暗示国家的经济发展方向，从而提高这些私人机构的投资意愿，促使这些新兴产业迅速成长。从这个意义上来说，政策性金融机构具有一种“领袖”功能，反映着整个经济发展的趋势。从政策性金融机构的特殊地位来说，它在选择金融服务对象的时候又有一种反常的“逆选择”倾向，即越是在获取资金方面困难的产业部门或者地区，就越是可能得到政策性金融机构的贷款，这对于某些弱势产业（如农业和中小企业）、地缘条件差的偏僻地区的产业发展有重要意义。政策性金融还承担着社会稳定功能，因此在国家出现影响稳定的经济因素的时候，政策性金融机构有义务按照国家的要求提供及时的资金协助。应该说，在很多国家，包括象日本、德国以及法国这样的发达国家，都存在着政策性金融，在广大发展中国家和传统的计划经济国家，政策性金融更是普遍存在的一种制度安排。政策性金融是从“市场失败”假设出发而作出的一种制度安排，客观地说，它的确曾经或正在发挥着重要的作用，承担着重要的经济职能，但是这些职能的实现需要相当苛刻的条件与前提。在这些条件和前提难以满足的情况下，政策性金融的积极功能就难以发挥，甚至有通向金融抑制的潜在趋势。而且，我们通过分析还可以发现，其实政策性金融所承担的功能在很大程度上都可以通过市场机制来解决，而那些运转良好的所谓政策性金融机构的秘诀，也正是在于充分运用了市场竞争机制和甄选机制。

二．政策性金融向金融抑制的可能过渡

政策性金融的出发点是试图通过政府所建立的不以利润最大化为目标的国家金融体系，来贯彻国家的产业政策和长远发展战略，以此来弥补资金配置的市场机制在实现社会合理性目标方面的缺陷，达到资源配置的经济效率性和社会合理性的协调与统一。这是一种理论上的非常理想的情形，事实上，政策性金融的全部逻辑没有超越国家干预经济的一整套经济学理由。但是深入考察政策性金融的实施手段、特殊地位以及约束条件，我们就会发现，政策性金融的潜在风险和机会成本是非常高的，由于内部激励机制和监督机制的不完善，政策性金融很容易成为一种损失资金配置效率的一种制度安排，从而从根本上与社会合理性目标相悖。政策性金融机构的行为方式与发展中国家或计划经济国家的国有金融机构具有较大的趋同性，具有国有金融机构全部机制扭曲的特征。政策性金融机构与政府行为有着天然的密切的联系，从理论上说不能脱离政府行为对政策性金融机构的介入，难以保证其决策和经营的独立性与自主性。在市场机制比较成熟的国家，政策性金融机构所承担的经济职能都可以通过市场机制来实现，政策性金融功能并不是不可替代的。我们尝试在下面详细叙述这些理由。

政策性金融的贷款项目选择具有“逆选择”倾向，这是由政策性金融本身承担的经济使命分不开的，而政策性金融与一般商业金融相区分的地方正在于这种经营方式上的“逆选择”特征。在政策性金融中，逆选择倾向与市场机制所要求的项目选择原则产生了矛盾。在多个项目进行资金获得权的竞争过程中，由于政策性金融的逆选择倾向，便必然导致在多个竞争主体之间出现“逆向淘汰”的现象，效益良好的企业往往会得不到贷款支持，而盈利状况不佳的企业往往获得稀缺的资金，在不同产业之间也是如此，保护落后产业和弱势产业的自身使命使得政策性金融机构在项目选择上往往陷入矛盾和尴尬的局面。尴尬的根源是政策性金融的目标函数与商业性金融不同，它面临的游戏规则也与商业性金融机构不同。政策性金融机构通过逆选择机制向无效率的借款者提供资金支持，与政策性金融机构本身的生存和发展也构成矛盾，尽管政策性金融机构有政府的强大支持，但是从理论上说它应该具有自我发展和生存的能力，但是这种能力常常被项目选择的逆选择机制和逆淘汰机制所威胁。

政策性金融机构的特殊地位来自于它与政府之间的特殊关系，政府是政策性金融机构的资金的主要来源，是它所享有的各种政策性优惠和利差补贴的赋予者，在很多时候，又是最终风险的承担者。因此政策性银行的目标函数便必然包含着政府的意志和愿望，与政府的目标函数扭结在一起，难以保持政策性金融机构本身在经营和决策上的独立性。而独立性恰恰是政策性金融机构生存与发展的基本前提之一。作为政府出资建立的金融机构，要在项目选择上超脱于政府独立决策，在实践中是很困难的，这只是一个理论上的假想的理想情形。实际上，政策性金融机构很容易成为政府发展战略和产业政策的执行者，成为政府在金融资源配置上的附庸，丧失对于政策性金融机构的生存非常宝贵的自主独立权利。政府自身的效用函数会天然地转嫁到政策性金融机构，而我们发现，政府的效用函数并不总是考虑国家发展战略和产业政策，而是有更复杂的内涵，因此政府很容易将这些非经济性的目标强加于政策性金融机构，通过政策性金融机构的贷款来缓解政治性压力和社会矛盾。从某种意义上来说，政策性金融成为一种隐性的政府拨款，政策性金融机构放弃自己独立的效用函数来完成政府赋予的使命，不承担任何由此带来的经营风险和经营成本，所有这些经营风险和经营成本都由政府来承担。这是经济中稀缺资金配置无效率的重要根源之一。