分税制财政体制论文范文第1篇

关键词:国家分配论;财政体制“原则论”;公共财政体制;理论综述

中图分类号:F81文献标识码:A

由于各种历史因素和现实因素,新中国的建立和发展一直以马克思主义为指导,并选择了以国家为决策主体的计划经济体制,即国家掌握了几乎全部的权力资源,也正是在这种经济基础之上,形成了与其相适应的中国特有的“国家分配论”,以及在这一理论影响下的财政体制“原则论”。改革开放后,经济体制发生转变,西方的公共财政理论对我国的财政理论产生了很大的影响,财政学者借鉴财政联邦制对我国财政体制存在的问题也提出了相应的解决办法,但实践中,财政体制的“原则论”并没有发生根本性的变化。由于“国家分配论”研究的主要是关于财政本质这一财政学最基本的理论问题,缺乏系统的财政学理论体系,对财政的运行机制和管理方法关注的比较少,所以,作为财政管理的一个重要方面――财政体制,在我国的财政理论中缺少比较系统的论述,更多则是体现在财政实践中“原则论”指导下的与经济社会发展相适应的政策调整以及对运行状况的评价。

一、建国初到20世纪七十年代末的理论发展:大一统的财政体制

建国初期,我国财政理论尚处于摸索期,还没有形成自有理论体系,在财政实践中,与高度统一的计划经济体制相适应,财政体制也是高度统一的,强调的是国家财政活动的统一性和计划性。在其后的数十年中,尽管针对地方财政缺乏积极性的问题,一直在探讨如何克服财政体制的过分集中,但计划经济体制下的“统一领导”始终都是作为基本前提而存在的。

1951年出版的《新财政学教程》(丁方、罗毅,1951)设置专节介绍了中央与地方的支出和收入关系问题,但未做出理论上的概括。到五十年代后半期的财政理论基本出现在国家的政策决策以及领导人的论著当中,在“论十大关系”中就指出,“我们的国家这样大,人口像这样多,情况像这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”,实际上是规定了计划经济时期财政体制的基本原则,即在不否定计划经济的前提下财政管理体制的适度分权,而计划经济下的这种分权只是行政性分权(吴敬琏,2004)。1964年出版的《财政学》以及《中国财政管理体制问题》(许飞青、冯羡云,1964)对我国的财政体制问题开展了一定的研究。在这两本专著中,分别论述了财政体制的概念、体制建立的原则、收支划分的方法以及我国民族地区财政体制问题等,并对财政体制建立的 “统一领导、分级管理”原则取得了一致。许飞青还对中央与地方集分权的数量界限进行了分析,提出了“支出三七开”、“收入对半开”、“地方经济建设支出不超过50%”等观点,开创了我国财政体制从经验数据上总结数量界限的研究思路。可以看出,计划经济下的行政性分权是在“放权让利”和“调动积极性”的思想指导下进行的,自建国至1979年的财政体制,经历了从集中到较为分散又到集中的过程,但其基本形式没有多大的改变(杨之刚,1999)。

二、八十年代初到九十年代初的理论发展:包干制与分税制之争

20世纪八十年代初开始,我国逐渐向市场经济体制转型,对计划经济体制下的财政体制提出了改革要求。我国的财政理论界也逐渐认识到财政体制的重要性,开始总结以往计划型财政体制改革的经验教训,并着手探索市场型财政体制模式。“财政体制是经济体制的重要组成部分,它反映、规定、制约着国家与企业、中央与地方两大基本的经济关系。因此,财政体制的改革,是我国经济体制改革的关键性环节之一”(贾康,1987)。中央的“财政体制改革基本上是单项分步进行的,先后实行了基本建设投资拨款改贷款,中央和地方财政收支‘包干制’,两步‘利改税’等政策”(王绍飞,1988),经历了多次变革,但“在处理中央与地方的财政分配关系上,还未能找到一个较为理想的模式”(刘溶沧,1987)。此时的理论界已经受西方财政理论的影响,提出按税种划分财政收入的分级财政体制的客观必然性,即“利改税后,企业只按规定的税种和税率向国家缴纳税金,不再按隶属关系向各级主管部门上缴利润,这就必然使中央与地方之间的财政收入划分向划分税收的方向转化”(马国强、吴旭东,1985)。

八十年代末九十年代初,我国财政理论界客观分析了“包干制”的弊端。贾康认为,财政包干制束缚了企业活力的发挥,强化了地方封锁、地方分割的“诸侯经济”倾向,客观上助长了低水平的重复建设和投资膨胀,使得中央和地方关系缺乏规范性和稳定性,导致国家财力的分散。1986年分税制改革方案的破产,但财政理论界并没有停止对财政体制改革的探讨,进一步分析了行政性分权的弊端和各层次经济活动当事者的行为,认为“行政性分权的局面不宜久存”(楼继伟、肖捷,1987)。张馨认为,分税制基本上可以解决建国以来一直困扰我国财政工作的财政体制难题,他还分析了分税制难以推行的真正原因,例如企业的行政隶属关系、财政收入中税收的地位、地方公债发行权等问题。由此,他主张应该分阶段在一个较长的时期内进行改革。刘尚希则依据财政体制应与经济运行相融合的理论,提出了涉及我国财政体制的两条基本原则,并对发达经济区域和落后经济区域在职权配置、收益形成、企业和政府关系、收支划分方法等方面的差别作了比较分析,提出了区域性财政体制的基本框架(刘尚希,1991)。刘黎明、刘玲玲、王宁还用数学方法分析了财政包干制中存在的体制弊端所形成的讨价还价博弈机制,进一步揭示分税制改革的必然性及其体制上的优越性。在与西方的财政联邦制进行深入比较研究后,张馨还将我国建国以来的财政体制理论概括为“体制原则论”,主张“统一领导、分级管理”,这实质上是“国家分配论”的一个理论分支。张馨认为,这种理论不适应市场经济的演变趋势,市场经济要求中国的财政体制向分级独立的财政体制模式转换,但原则论强调各级财政收支都要纳入国家预算,因此为适应新的经济形势,也需要借鉴西方的财政联邦主义理论。

三、1994年税制改革至今的理论发展:“分税制”应不断完善

1994年“分税制”改革的实施,在一定程度上解决了原体制的弊端,陈共认为,1994年的分税制改革确立了社会主义市场经济税制的基本框架,形成了以流转税和所得税为主,辅之以若干辅助税种的较规范、完整的税制体系;更重要的是,确立了具有中国特色的分税制,合理调整了中央与地方的分配关系,既保证了中央集中适当的财政收入,又有利于激励地方政府加强税收征管的积极性,并且中央财政掌握了更大的主动权和调控余地,有利于实行有效和有力的转移支付制度(陈共,2005)。但寇铁军认为,分税制的基础缺乏科学性,税收返还和补助制度尚不规范,尤其是体制的分配格局是以现行税制划分为基础的,随着各种收入格局的变化,进一步调整税种划分是不可避免的;而且按照隶属关系划分企业所得税,带有明显的旧体制痕迹,改革的渐进性也致使地方税体系的建设明显滞后以及整个改革只在增量上做文章,并没有触及存量问题。针对财政实践中现行“分税制”所存在的问题,财政理论界从不同角度探讨了进一步改革的方向和思路:

1、从财政体制改革的目标模式来看:张馨从双重财政结构理论出发,提出我国的财政体制不仅应该分税,而应该分税与分利相结合,这一观点是基于我国拥有众多的国有资本而提出的。寇铁军认为,财政体制改革的目标模式应该是以集权为主、分权为辅,形成中央集权下的地方分权的分税分级财政体制。谢旭人也指出,理顺中央与地方财政分配关系的方向,是实行分级分税财政体制。从国外一些发达的市场经济国家的经验来看,各级政府事权和财政收支范围的划分,均以法律形式加以规范,事权可以下放,但财权相对集中,中央或联邦政府集中部分财力,对地方实行转移支付制度。中央与地方政府预算分开,税收征管机构分设,财政资金采取规范化的分配方法。

2、从地方的财政自来看:由于中西财政体制的根本差异在于“地方财政的独立程度不同”(张馨,1993),所以许多学者将我国财政体制改革的着重点放在了地方税收立法权的赋予和地方税体系的建立上,目的就在于扩大地方财政的自,以符合地方公共品提供的有效性。杨之刚认为,地方人大应具有独立的地方税立法权,对地方税税基的计算、税率的制定以及征收办法等,地方人大应该有一定的自,但不得不侵犯全国性的税法和国税税基,或者“税收基本法和税收征管程序综合立法归中央专属,至于税收实体法及税种具体征纳程序法,则可视情况划归中央或地方或中央与地方共享”(孙开,2004)。邓子基提出了优化地方税制结构的近期、中期以及远期目标,他认为近期目标是构建以营业税、所得税为双主体的地方税体系,并对一些辅助税种进行调整;中期是要建立以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系,辅助税种的设计应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上;远期目标就是建立以财产行为税为主体的地方税制体系,辅助税种的配置则应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。

3、从规范转移支付制度的角度来看:寇铁军提出,健全政府间转移支付制度应是由转移支付多重目标和多样化手段所组成的,并借鉴OECD主要国家财政转移支付制度的模式,论述了我国转移支付制度设计中的模式选择、若干重要因素以及技术性问题。杨之刚和马栓友也在比较了我国和发达国家的转移支付制度后,指出我国财政转移支付制度应以平衡补助为主,注重财政分配的横向和纵向平衡:建立制度初期,应以较低的公共服务水平均衡为目标。财政理论界在以国际视角提出我国转移支付制度差异的同时,也对我国转移支付制度的运行情况进行了实证研究,发现“从1995年到2000年,考虑各地方转移支付因素时的地区经济收敛系数反而比不考虑该因素时的收敛系数小,说明转移支付并没能促进区域经济收敛,即转移支付没有取得均等化的效果,这主要是因为转移支付的资金分配的不科学、不公平”(马栓友、于红霞,2003),“转移支付方式不规范,对无条件拨款和专项拨款的使用界限不清,专项补助多固化为对某些地区的固定补助,项目繁多,且疏于管理”(李齐云,2002)。而且,对均等化起主要作用的一般性转移支付,其测算方法还存在诸多问题,“转移支付办法中对标准收入的确定虽采用了公式法,但是只有本级标准收入采用了税基和税率的办法,所占比重有限”(李晓红,2002)。

4、从省以下财政体制的角度来看:由于1994年的“分税制”并没有对省以下地方的财政体制做出规定,各省体制设置不尽相同,也产生了诸多问题。王朝才指出分税制实施过程中的不规范及制度的不稳定直接导致了基层(县乡)财政的困难(王朝才,2003)。杨之刚认为,省以下地方财政体制改革的目标,除了缓解基层财政困难外,更为重要的改革目标是明确基层政府职能,配合较为规范的转移支付制度和较为完善的地方税体系建立,构建具有自律机制有效运行的基层财政体制(杨之刚,2004)。贾康和白景明也认为,地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式,而应重点推进实质意义的分税分级财政建设,在适度简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政,同时要改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度(贾康、白景明,2003)。与贾康一样,很多学者赞同通过行政级次“扁平化”、“省直管县”等措施,解决省以下地方财政体制问题,但也有学者提出“在省市层次的行政和财政体制改革可以通过保留市或者区的行政层次,取消财政层级的途径来解决”(朱秋霞,2005)。

(作者单位:东北财经大学财政税务学院)

主要参考文献:

[1]张馨,杨志勇.当代财政与财政学主流(第1版)[M].大连:东北财经大学出版社,2000.

[2]王绍飞.明确财政体制改革的总体目标加快和深化财政体制改革[J].中国财政,1988.2.

[3]陈共.1994年税制改革及分税制改革回眸与随感[J].地方财政研究,2005.1.

[4]寇铁军.我国财政体制改革的目标模式[J].财经问题研究,1995.12.

[5]张馨.我国财政体制的双元模式[J].国有资产研究,1996.3.

分税制财政体制论文范文第2篇

摘要：汤教授首先指出自己在学术研究上的一点体会，即财政税收和法学联系非常紧密。因此，他认为财政税收的理论研究应当和法学研究联系起来。其中，经济学家吴敬链和法学家江平联手创建的上海经济研究所，是探索这两者结合的一个先驱和榜样。关键词：公共财政；税制改革；财政税收Abstract:ProfessorTangfirstpointedoutthatheinascholarlyresearch''''sexperience,namelythefiscallevyisclosewiththelegalsciencerelation.Therefore,hethoughtthatthefiscallevythefundamentalresearchmustcontactwiththelegalscienceresearch.And,economistWuJinglianandjuristJiangPingcollaboratestheShanghaiEconomicsinstitutewhichfounds,isapioneerwhoandexampleexploresthisbothunion.keyword:Publicfinance;Taxreform;Fiscallevy引言汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。一、公共财政的相关问题汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。（一）公共财政的特征和应当介入的领域公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。（二）公共财政的职能和机制财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。二、当前分步实施税制改革的几个想法（一）税收理论能否成为税制改革的依据1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。3、农业税问题。今年的政府工作报告为现阶段的农业税制改革提出了基本思路。汤教授提出建议，全国范围内是否可以加快在三年内基本上取消或者全部取消农业税？其观点是，按照现有进度，三年内可以完成农业税改革。但是，关键在于配套改革以及农业税改革后续问题。难点在于农业税的配套改革。汤教授的第二个建议是统筹规划，加快配套改革。农村经济和农业产业化的发展、国家财政的充裕、农村基层政府的改革和机构的精简是配套改革完善的三个条件。第三，还应当及早研究具体方案，推进制度创新。方案和步骤是在三年内取消农业税、统一研究税制问题、五年之后推进城乡税制的统一。如果条件成熟的情况下，有人主张农业商品增值税，或者有选择性的征收所得税，以上设想应当调查确认。农业税制改革解决的两个难题是征收机关和农民打交道和如何进行计税核算和评定。解决这个问题有三个思路，即不直接对纳税人直接征税；尽量避免农户的经常核算，采用粗线条定下征税的数额和征收土地使用税。4、加快消费税的调整问题。前段时间，官方对奢侈品征收消费税进行辟谣。汤教授认为，消费税应当加快调整步伐。选择性强是消费税的特征。消费税和现在经济发展不相适应。因此，应当完善消费税，适当提高消费税基。对于某些环境污染严重的，资源稀却性的，国家垄断性的，资源不再生的，倾向于适当提高一些税率。对于破坏环境等的，也应当提高一些税率。对于小汽车，老百姓都认为高档的消费品等并且具有一定财政意义的，可以适当扩大税基。对于化妆品等应当作出不同的调整。对于某些高消费有人主张开征消费税。在营业税基础上加征消费税。5、汤教授还对于当前税制改革中的其他问题进行了探讨。包括个人所得税改革、物业税和财产税、社会保障税的开征问题、出口退税问题和税收立法权的下放问题等。这些问题都是当前的热点问题和税制改革的难点问题

分税制财政体制论文范文第3篇

汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。

十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。

汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。

（一）公共财政的特征和应当介入的领域

公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。

公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。

（二）公共财政的职能和机制

财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。

（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。

公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。

关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。

二、当前分步实施税制改革的几个想法

（一）税收理论能否成为税制改革的依据

1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。

关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。

关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。

关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。

关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。

2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。

另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。

（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题

1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。

2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。

3、农业税问题。今年的政府工作报告为现阶段的农业税制改革提出了基本思路。汤教授提出建议，全国范围内是否可以加快在三年内基本上取消或者全部取消农业税？其观点是，按照现有进度，三年内可以完成农业税改革。但是，关键在于配套改革以及农业税改革后续问题。难点在于农业税的配套改革。汤教授的第二个建议是统筹规划，加快配套改革。农村经济和农业产业化的发展、国家财政的充裕、农村基层政府的改革和机构的精简是配套改革完善的三个条件。第三，还应当及早研究具体方案，推进制度创新。方案和步骤是在三年内取消农业税、统一研究税制问题、五年之后推进城乡税制的统一。如果条件成熟的情况下，有人主张农业商品增值税，或者有选择性的征收所得税，以上设想应当调查确认。农业税制改革解决的两个难题是征收机关和农民打交道和如何进行计税核算和评定。解决这个问题有三个思路，即不直接对纳税人直接征税；尽量避免农户的经常核算，采用粗线条定下征税的数额和征收土地使用税。

4、加快消费税的调整问题。前段时间，官方对奢侈品征收消费税进行辟谣。汤教授认为，消费税应当加快调整步伐。选择性强是消费税的特征。消费税和现在经济发展不相适应。因此，应当完善消费税，适当提高消费税基。对于某些环境污染严重的，资源稀却性的，国家垄断性的，资源不再生的，倾向于适当提高一些税率。对于破坏环境等的，也应当提高一些税率。对于小汽车，老百姓都认为高档的消费品等并且具有一定财政意义的，可以适当扩大税基。对于化妆品等应当作出不同的调整。对于某些高消费有人主张开征消费税。在营业税基础上加征消费税。

5、汤教授还对于当前税制改革中的其他问题进行了探讨。包括个人所得税改革、物业税和财产税、社会保障税的开征问题、出口退税问题和税收立法权的下放问题等。这些问题都是当前的热点问题和税制改革的难点问题。

分税制财政体制论文范文第4篇

关键词：财产税；改革；地方主体税种

随着我国社会主义市场经济体制的建立，各级政府为适应市场经济发展的需求，已逐步转变职能，从计划经济时期的管理型政府转化为市场经济时期的服务型政府。在这一过程中，积极财政政策大力推行，各地政府为了加大各项基础设施的建设力度、推动地区经济结构的调整、加快城市化进程等都陆续形成了一定的政府债务。1994年分税制改革以来，占我国税收收入比重较大的增值税、企业所得税的大部分收入归属于中央，地方政府只对营业税、个人所得税等主体税种有一定自；我国财政体系呈现出“财权中心上移，事权中心下移”的局面。加之2012年“营改增”试点工作的进行，地方政府的税收收入逐步萎缩。目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。在现行的宏观背景下，要解决基层地方政府的财政困境，迫切需要完善我国地方税体系，构建地方主体税种，财产税制度改革呼之欲出。

一、我国理论界对财产税作为地方主体税种的研究

我国理论界对财产税的研究主要是以全球财产税改革为视角，结合我国财产税现状，提出改革思路和看法。 刘植才（2012）认为：财产税是当今许多国家税制体系中不可或缺的成份及地方政府财政收入的重要来源，近年来财产税占我国税收总额比重不断提高，动态财产税超常增长现象背后存在极大的“风险”和“隐忧”，应通过改革完善静态及动态财产税制度来优化我国财产税体系。王国华，马衍伟（2011）认为应该将财产税建设成为我国地方税的主体税种，并提出建设一般财产税，用于满足县城内公共产品的融资需要，然后把一般财产税改革成县级政府地方税的主体税种。

二、国际比较与经验借鉴

从各国主体税种的类别来看，许多国家选择了财产税。因此，国内学者通过比较和借鉴各国经验，指出我国改革财产税为主体税种的过程中应该注意的问题。各国税制比较研究课题组（1996）编著《财产税制国际比较》一书，对财产课税进行了系统的比较研究，并对规范和完善我国财产课税体系提出了初步的设想。邵锋（2011）则以拉丁美洲国家智利和牙买加财产税改革的经验再次说明在财产税改革过程中，借鉴国际经验的同时，一定要结合本国的国情制定合理的改革目标，才能顺利推进改革。朱亚鹏、周光朗（2010）通过分析美国财产税的变革与发展，总结出推动美国财产税改革和发展的根本动力：经济发展和产业结构变迁而引发的财税结构和体制的相应调整，反思我国房地产税费体制，对我国财产税的改革和发展提出了建议。

三、财产税的缺陷及限制

Seligman（1895）是这样描述财产税的：一般财产税（the general property tax）触犯了一致性、公平性和普遍性的税收原则，它加重了那些最没能力支付的人的负担。还有许多的专家和学者也对财产税提出了批评。国内持相反观点的学者主要认为，要保持地方税收充足且长期稳定，是不能通过改革一个税种来达到某种政策目标的。齐美蓉、敖汀（2012）认为由于地方政府税收权限的有限性，各种课税要素的非科学性及征管的低效率性等原因，我国现行财产税难以承担起地方主体税种的重任，未来地方税主体税种应由营业税、个人所得税与财产税共同承担。甘行琼（2009）总结了当代西方国家学者关于财产税的税负归宿理论、财产税与地方行为理论，提出财产税改革要从我国国情出发，既要统一税政，又要赋予地方政府一定的自由裁量权，既调动地方政府因地制宜发展地方经济的积极性，同时又要避免恶性的税收竞争。

四、我国财产税改革的方向

财产税要改革成为地方政府的主体税种，不仅需要财产税体系内部的改革，还需要一定的配套改革。专家学者对完善我国财产税的顺利改革提出了相关建议：

（一）尽快完善与财产相关的法律制度和财产登记制度

顺利推进财产税体系的全面改革，加强对财产税的征管，需要完善对公民财产的界定，完善财产登记制度。我国现行的财产登记制度极不健全，尤其是私有财产的登记制度，难以准确界定个人财产，从而损失大量的税源。

（二）赋予地方政府适当的税权

我国在立法体制上一直都是中央集权，这种制度已经不适应我国经济与社会的发展，今后应该下放一定的税权，给予地方政府一定的税收立法权，使得地方政府能根据本地的经济发展水平和政府的收支水平，独立确定地方税的实施办法、税目税率等规定，从而保证获得稳定足够的收入来满足当地居民的需要。

（三）加快建立财产评估制度

目前我国财产评估机构和人员严重不足，资料缺乏，财产评估制度和法规也不够完善。国外的财产评估制度比较完善，技术比较先进，我们应该充分借鉴国外经验和引进先进技术，结合我国的实践情况，如现行的税务机关与房产部门联网、信息共享等手段，完善我国的财产评估制度，为房产税的征收打好基础。

（四）适时开征遗产税和赠与税

我国现行的税收体系中，对无偿转让财产的征税制度空缺，使得财产税体系的改革不能全面进行，与充当地方政府税收收入主体税种还有一段距离。建立财产登记制度和完善不动产评估体系后，在适当的时机，开征遗产税和赠与税，保证税收制度的一致性和长远性，能充分利用不动产税源，增加地方政府的税收收入，同时增强税收在各个经济环节的调节功能。

参考文献：

[1] w.E.Oates.Fiscal FederalisTn[M].New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972.

[2]刘植才.我国财产税制度存在的缺陷及其改革构想[M].现代财经，2012（1）.

[4]高培勇.税制调节贫富差距[J].嘹望，2012，（44）.

[5]王国华，马衍伟.财产税应当成为我国地方税的主体税种[J].福建论坛，2011，（6）.

[6]米建国，庞凤喜.改善财产税制应成为完善地方税制的突破口.中国经济改革网，2010.

[7]李波.财产税的定位问题研究[J].税务研究，2008，（3）.

[10]贾康.基层财政解困须推进分税制[J].人民论坛，2008，（3）.

分税制财政体制论文范文第5篇

关键词：分税制改革 财政效应 完善分税制改革

中图分类号：F810.42 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）02-043-04

一、分税制改革的基本情况

（一）分税制的定义

分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。{1}

分税制，即按照税种实现“三分”：分权、分税、分管。分税制的实质体现在有效地处理地方政府和中央政府间的事权和财权关系。{2}通过税权的划分，税种划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

目前，市场经济国家广泛采用这种管理体制。它以公共财政理论为基础，符合了市场经济的原则和公共财政理论要求，是市场经济国家行之有效的运用财政手段实现对经济实行宏观调控的较为成功的方法。我国于1994开始实施分税制财政管理体制。

（二）中国实施分税制的原因

1.中央财力弱化。自20世纪80年代中期，中国出现了中央政府财力弱化现象。1984年中央财政收入占全国财政收入比例为40.5%，至1993年，其比例降为22%，而地方财政收入则从59.5%升至78%。这种枝强干弱现象直接导致了中央发钱要向地方借款的问题，中央政府财力的弱化严重阻碍了其职能的发挥。

2.计划经济向市场经济转型的需要。1992年邓小平发表了著名的南巡讲话，提出了建设社会主义市场经济的目标改革方向，从此，我国经济改革翻开了新的篇章。1992年，中国共产党的十四大确定了以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。

第一，计划经济下的财政包干制已不能满足经济改革的需求。自1981年至1994年，中国实行的财政包干制对经济建设曾起了积极作用，但随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步深入，财政包干制越来越显示出其局限性：国家与企业之间的分配关系不稳定；税负不公平，不利于企业平等竞争；税收调控的范围和程度不能适应生产要素全面进入市场的要求。显然这种体制已完成其历史使命，因此，建立一个符合社会主义市场经济需求的新型税制十分必要，即统一税法，公平税负，简化税制，合理分权。

第二，分税制可以更好地对经济进行宏观调控。宏观调控是社会主义市场经济体制的一项必要手段，加强宏观调控是市场经济体制健康发展的必要保障，而建立分税制对于解决当时国内由计划经济向市场经济在体制转型时产生的矛盾和问题起到了重要的作用。

第三，优化分配关系。当时国家在分配关系上出现了问题，如：国家、企业和个人分配关系，中央与地方分配关系，既不合理，也不规范，严重影响了国家经济的发展和生产积极性。

3.国际税制改革浪潮的推动。20世纪80年代以后，世界各国普遍进行了税制改革，国际上主要的市场经济国家，如美国、日本、德国、英国等基本上都实行了分税制，加强了以实行“降低税率，拓宽税基”的改革和以税收中性而著称的增值税在全世界范围内推广这两种趋势。

国家之间的经济交往频率伴随着经济全球化的进程而增加，国际间经济交往的范围也日益扩大，同时各国经济相互影响的程度不断加深。因此，任何国家的税制改革都必然受到国际税制发展趋势的影响。中国建立社会主义市场经济体制的改革，就势必要借鉴国外税制改革的成功经验，所以顺应国际税制改革的浪潮是推进我国经济建设的必然趋势。

基于上述原因，中共中央、国务院于1994年，开展了一场具有深远影响的分税制改革。伴随分税制的实施，中国财政秩序大为改观，中央财政重获活力。

（三）分税制改革的内容

我国的分税制改革主要集中在了流转税制、所得税制和其他税制方面。

1.流转税制的改革。我国流转税制改革的目标就是要建立一个公平、公正、中性、透明和普遍征收的新型流转税制，形成在生产和流通领域内有效发挥税收调节作用的间接税型的税收体制。{3}

改革的模式是新增了烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮、焰火、成品油、汽车轮胎、小汽车、摩托车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等14个消费税税目。同时，还改革了增值税和消费税，对商品的生产，批发，销售和进口环节以及对加工、修理行业普遍征收增值税，设置17%基本税率和13%低税率，出口货物实行零税率，并在其基础上选择了部分商品加征消费税；对不实行增值税的劳务交易、转让无形资产以及销售不动产征收营业税。{4}

2.所得税制的改革。（1）企业所得税的改革。统一企业所得税制度，理顺和规范国家与企业的分配关系，促进企业转换经营机制，公平税负，促进竞争。我国的企业所得税制改革取消了国营企业调节税和税后上交的国家能源交通重点建设基金和国家预算调节基金；合并了内资企业原有的国营企业所得税、集体企业所得税和私营企业所得税三个税种，建立了统一的内资企业所得税。{5}。（2）个人所得税的改革。将原来对居民个人征收的个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商户所得税三税合并，形成了统一的个人所得税法，用以调节个人收入差距，缓解社会分配不公的矛盾。{6}

3.其他税种的改革。（1）完善资源税。恢复并扩大了征税范围，将盐税并入资源税，使资源税成为对矿产资源普遍征收的税种。（2）开征土地增值税、证券交易税、遗产税。其中土地增值税暂行条例于1994年颁布，证券交易税、遗产税尚未开征。（3）改革城市维护建设税。1994年未公布新条例，故仍执行原税制。（4）改革房产税、城镇土地使用税和车船税。（5）屠宰税、筵席税。保留税种，下放管理权限。（6）取消集市交易税、牲畜交易税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、行政事业单位奖金税、国营企业工资调节税和烧油特别税。{7}

（四）分税制下税种的划分

我国的分税制根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。{8}

中央税：由国家中央立法机关立法，税收管理权和收入支配权归属中央政府的税收，又称国家税。

地方税：由地方政府征收、管理和支配的一类税收。

中央与地方共享税：由国家税务总局负责征收管理，收入由中央与地方共同分享的税种。

表1为我国目前分税制下各税种的划分情况：

二、分税制改革对中央、地方财政的影响及其成效

（一）分税制改革对中央、地方财政的影响

实施分税制改革使中央财政发生了巨大变化，1993年中央财政收入占财政收入总额的比重仅占22.0%，而1994年升至55.7%。地方财政收入则由相应地由78.0%降至44.3%。至1994年至2011年，中央财政收入和地方财政收入的比例基本持平，其平均值分别为52.55%、47.45%。

2008年以来的国际金融危机，国内经济形势也受到了影响，对我国经济发展提出了严重挑战。为了应对严峻的经济形势，党中央、国务院及时果断地采取了以积极财政为核心的一系列宏观调控措施。

国家的经济发展水平和财政政策取向等因素决定了中央和地方税收的规模。地方税收规模过大，会削弱中央政府引导、控制地方以及宏观调控的能力；规模过小则会影响地方政府行使事权的能力。目前有4种指标被国际广泛采用，来衡量地方税收规模：地方税收入占GDP的比重，地方税收入占全国税收总额的比重，地方税收入占地方财政收入的比重，地方税收入占地方财政支出的比重。

根据有关数据可以看出1994年分税制改革以来：国家税收总额和地方税收总体呈上升趋势；地方税收占GDP的年均比例是6.2%，并逐年上升，但上升趋势不显著；地方税收占全部税收的年均比例是34.7%，并总体呈下降趋势；地方税收占地方财政收入的比重呈波动变化，年平均值为70.4%。

将上述各项指标与国际进行对比，结果如下：

按照国际惯例，实行分税制的国家地方税收占GDP的比重一般在7%以上，而我国的比例为6.2%，低于国际标准。

在分权税制国家，一般来说地方税收占税收总额为40%左右，我国在形式上也是中央地方适度分权型分税制，从平均比重来看，我国的比重年均在34.7%，低于国际标准。

在大多数国家的地方政府收入中，地方税收居于主导地位，其比重一般为70%，我国的比重为70.4%，说明我国地方税收入在地方财政收入中占据主导地位，同时从另一方面反映了我国财政对税收的依存度仍然很高。

（二）分税制改革的成效

一是初步理顺了国家与企业之间的分配关系；二是增强了中央财政的实力；三是使税制更加公平、合理、有效，适应了经济发展对组织税源的需要；四是在统一税法的基础上，初步实现了公平税负，有利于促进各类企业在市场经济条件下平等竞争；五是较好地体现了国家的产业政策，促进了经济结构的有效调整，从而促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时也避免了经济、社会的震荡；六是通过适当集中税权和税收收入，调整税收政策，大幅提高了中央财政占全国财政收入的总比重；七是促进我国税制与国际税制接轨；八是实现了税收的持续、快速增长；九是通过学习、贯彻新税制，使依法纳税的观念深入人心。

三、基于分税制改革进一步完善的思考

中国分税制改革取得了巨大成就，迄今已近20年，如果按照人的年龄来看，应该进入成年期了，但是分税制在运行过程中也呈现了诸多问题。贾康（2009）认为中国地方税体系至今没有成型，地方税收体系至今没能成型。在当今市场经济条件下，分税制改革被比作一盘没有下完的棋。因此，本文就以下六点提出进一步完善分税制的措施。

（一）减少政府层级和财政层级

在分税制条件下下，政府层级和财政层级的设置应符合各级政府都有稳定的税基，都可以根据分税分级的框架来分配其财力的原则。{9}目前，我国从中央到地方共有五级政府、五个财政层级，由此造成了基层财政困难，给进一步推进分税制改革带来了困难。从国际分税制成熟经验来看，减少财政管理层级显得尤为重要。一般来说分税制国家大多三个层级，如实行联邦制的美国，还有实行单一制的英国。从目前我国的财力分配上来看，一些基层政府缺少稳定的税基来源，特别是乡一级基本上没有稳定的收入来源。{10}因此，减少政府和财政层，建立更加完善的分税制显得非常必要，应在行政层级上撤销或者虚化地级部门，在财政层级上实行“省直管县”；同样，把乡镇政府的行政层级改为县级政府的派出机构，在财政层级上实行“乡财县管”，经过试点，最终全面推广构建中央、省级、县级三级财政体制，这样就可以确保省级政府拥有充足的税源，保障其财力。

（二）科学划分税种

现代财政学之父、国际财政研究院创始人之一理查德·阿贝尔·马斯格雷夫认为税收划分应遵循七项原则：（1）以收人再分配为目标的累进税应划归中央；（2）具有稳定经济功能的税收应划归中央，因为中央负有稳定经济的职责。具有周期性稳定的特征、收人起伏不大的税收应划归地方；（3）地区间分布不均的税源应划归中央；（4）课征与流动性牛产要素的税收最好划归中央；（5）依附于居住地的税收（如销售税和消费税）较适合划归地方；（6）课征于非生产性的生产要素的税收最好划归地方；（7）受益性的税收和收费对各级政府都适用。{11}

奥茨（Oates，1972）和金（King，1984）等人则进一步提出了中央（联邦）和地方分税的具体标准，如：税基不流动的税收归地方；税基分布比较均衡的税收归地方；税收对象明显的归地方；中央不易征管的归地方；地方税收应当稳定和充分；地方税应坚持受益原则；其他税收则归中央。{12}

按照征税对象划分，我国税收种类有：流转税、所得税、财产税、资源税和行为税五大类。1994年的税制改革建立了以增值税为主体税种的流转税系和以企业所得税为主体税种的所得税系。当前增值税的收入占我国全部税收的60%以上，是最大的税种。1994年分税制改革，增值税被划分为中央与地方共享税，中央分享75%，地方分享25%。中央和地方之间过大的比例差距导致了财政收入越大，中央的全部收入总额就越大，而地方财政收入总额显得更小。

在优化中央财政和地方财政关系的分税制改革方面，可以从两个方面进行思考：一是进一步提高中央政府财政收入比例，建立更为完整的中央政府公共服务体系，强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。二是提高地方政府财政收入比例，加强地方政府公共服务能力建设，使地方政府具备与其职责相匹配的财权与财力。

（三）合理划分事权、财权

有观点认为：一级政权要有一级事权、一级财权，各级政府都要有自己稳定的、与事权配套的税源。{13}建立完善的权责清晰的分级财政体制必须坚持事权与财权相结合，在事权的基础上划分各级财政管理权限和收支范围。

我国1994年分税制改革首要解决的是中央财政弱化问题，因此把改革的重点放在了如何划分税收收入范围上，加之当时多种因素制约，没有从根本上解决事权与财权不清问题，由此成为一直困扰我国财政体制改革的主要问题。在我国，中央与地方事权的具体划分并没有以法规形式固定下来，因此很多理论上应由中央政府承担的职能实际上转向了地方政府，使地方政府不堪重负。此外，政府、企业、私人之间的事权也不明确。因此，合理划分事权、财权的设想如下：

1.通过立法，规定中央与地方的权责， 构建起中央政府和地方政府的事权划分的法律框架，减少交叉和重叠。

2.将涉及到省级资源配置和区域范围受益的公共产品和公共服务划归省级政府的支出职责，并根据省、市分级体制，实行层级化管理。{14}例如省市内交通、治安、消防、基础教育、资源、环保等支出由地方政府负责，而将国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等划归中央政府负责。

3.清晰界定政府、企业、私人之间的事权，以社会共同事务为界定标准，市场的事务职能可以解决的事务、事权划归企业、私人；当市场事务职能不能解决，必须依赖政府的事务、事权归政府。

（四）创造新型地方税种

随着我国市场经济的发展，人民生活水平的提高，人民可支配收入也随之增加。在此情况下，可以开征一些新型税种，保险税与遗产及赠予税、证券交易税等。同时，地方还可以根据本地区经济发展的需要，开征一些体现特定消费行为的税，如燃油特别税等，以健全地方辅助税种，推进地方税制建设。{15}

此外，伴随着经济的发展，我国环境问题也随之严峻起来。因此，地方政府可以配合出台环境污染税，促进节约资源的资源税，限制污染的污染税，保护环境的生态税和筹集环保资金的综合环境税等，在增加地方财政收入的同时也符合了可持续发展的要求，可谓是“一箭双雕”。

（五）允许地方政府发行债券

债券是依照法定程序发行，约定在一定期限内还本付息的有价证券。{16}债券按照发行主体分类可分为政府债券、金融债券和公司（企业）债券。其中政府债券是政府为筹集资金而发行的债券。主要包括国债和地方政府债券。

在我国，地方政府债券最早出现于建国初期，20世纪80年代末到90年代初，许多地方政府为了基础设施建设需要，曾发行过地方债券。由于当时发行举措极度不完善，出现了强迫职工购买债券的行为，甚至将债券算入工资中直接发放。这一举措使当时中国地方财政出现混乱，于1993年被国务院明令禁止。1995年起，我国实施《中华人民共和国预算法》，其第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。至此地方政府发行债券行为告一段落。

2008年，次贷危机爆发，由于世界经济一体化，这场发源于美国的风暴很快就席卷全球，我国出口贸易也因此受到了影响。为了应对次贷危机，2009年2月17日，在北京举行的十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报，决定由财政部发行2000亿地方债券。

允许地方政府发行债券从根本上来说是一种“开源”的行为。发行债券是融资的一种，使政府直接进入债券市场融资，可以很好地解决地方政府的财政问题，使地方政府能够规范融资渠道。同时可更好地监督和约束地方政府的负债行为，使政府财政支出透明化，拒绝“暗箱操作”，使各级人大的职能得到充分的发挥，便于人民的监督。地方政府债券与国债同时发行也可以加深中国债务市场的广度和深度。

（六）合理降低税负

低税率已经成为全球经济发展的直接动力，总体来说经济发达国家的税率相对较低，但是发展中国家也采用降低税率的方法来增强国家的活力和竞争力。和其他国家相比，我国税率长期以来一直较高，税负较重。虽然国内存在争论，但是中国企业更多反映的是税负沉重。对于中国的家庭和个人来说，担负的税收远高于其他发达国家。除了个人所得税，大都分个人承担着由企业转嫁的隐藏在经济行为中所不易察觉间接税。作为政府，应在今后的税制改革上不能不考虑这种现象。“十二五”全面建成小康社会，需要一个更加完善的税收制度，从而调节收入分配。未来中国也必将向高福利的社会发展，因此增加高收入群体税收成为趋势。

四、结论

随着市场经济改革的深入，国际上其他国家先进的税收体制无不明确地提醒我们一个完整、公平、公正的税制的重要性。因此，尽管我国的分税制已取得初步成效，但我们仍然不能忽略其改革的不彻底性与局限性。根据前人们的研究成果以及目前我国现实情况，本文得出以下结论：

1.针对政府层级和财政层级，关键是向已经取得分税制成效的国家学习，优化政府层级，取消那些已没有稳定税源的政府层级，避免资源的浪费，更好地将税收用于国家的建设方面。

2.针对税种的划分，应根据马斯格雷夫的税收划分七项原则，结合我国经济发展的实际情况，优化税收分成比例，使中央和地方政府都能具有相应的财政能力履行其在国家建设中的义务。

3.针对事权与财权的划分，应明确地通过法律划分各级政府的权利，避免多级政府的权利重叠，减少处理事务所需的人力物力财力。

4.针对财政的“开源”措施，例如开征新型税，发行债券等，应采取谨慎的态度，多方面权衡，提出符合我国国情的改革措施。

注释：

{1}李小华.论我国税收立法权体制的完善[J].中共四川省委省级机关党校学报，2008.

{2}冯小兵.试论地方税收调控法律制度[J].太原师范学院学报：社会科学版，2008（1）

{3}姜海琼.论中国税制改革中的公平原则[J].浙江大学学报，2004.

{4}{5}{6}{7}郝书辰，曲顺兰.新一轮税制改革对地方财政的影响研究[M].经济科学出版社2007.

{8}王林.论我国税费改革思路的构建及其法制化途径[J].对外经济贸易大学学报，2007.

{9}{10}周俐彤.分税制改革后我国政府财政体制的法律问题研究[J].知识经济，2012（1）

{11}李婷.缓解西部地区县级财政困难的财政思考——以广西区为例[J].北京工商大学学报，2007.

{12}王德祥主编.现代外国财政制度[M].武汉：武汉大学出版社，2005.

{13}CharlesTiebout，A Pure Theory of Local Expenditures[D].Journalof Political Economy64，19561.

{14}陶学荣等.论公共财政民主运行机制的构建[J].湖北财税：理论版，2003（6）

{15}汪孝德等.分税制革的实践与走向[J].财经科学，1999（6）

{16}张烃烃.我国企业债市场研究[J].对外经济贸易大学学报，2010.