一、行之有效的公务员制度

1.新加坡公务员制度概述

新加坡人认为，政府廉洁，首先要有好的公务员制度作保证。新加坡公务员的全称是公共服务人员，即政府部门的雇员。全部公务员分别隶属于民事服务、司法服务和警察部队三大部门。但在政府部门里任职的不一定都是公务员，这些非公务员包括：法定机构雇员、武装部队人员、警察部队中警长以下的警员、日薪雇员和其他人员。新加坡行使政府职能的部门除公务员机构外还有法定机构。所谓法定机构是指依据国会立法成立的管理社会公共事务的，实行企业化管理的政府部门。新加坡将政府职能部门分为公务员机构和法定机构是其行政制度一大特色。新加坡早在1986年制定了公务员人数“零点增长”政策，确定其公务员总人数为6万多人，这6万多人里减少一人才能增加一人，法定机构的设立正是为了适应随着社会经济发展而不断变化（增加或减少）的政府职能的需要。新加坡人认为法定机构是企业化的政府部门，与公务员机构相比较，它拥有灵活的用人和收费制度，允许其按合理的工作成本收费，但必须实行“收支两条线”，各法定机构将收费统一上交财政部，花费由政府统一拨款。法定机构的雇员同公务员待遇一样，不论各法定机构的“贫富”，待遇同等。目前新加坡法定机构的雇员也有6万多人。新加坡法定机构大致类似于我国管理社会公共事务的政府部门（公路局、工商局、贸易发展局等）和事业单位。有些材料上介绍新加坡公务员总人数有13万人左右，实际上是公务员和法定机构雇员的总和。新加坡公务员的职务等级分为四级：一级——专业和管理人员级（一级之上还有特级，最高的特级公务员是政府各个部的常任秘书。政府部长以上的官员不属于公务员序列，称为政务官，即执政党任命的官员）；二级——执行人员级；三级——书记级；四级——办事处辅助人员及外勤人员级。最低的四级公务员是打字员、杂工等。职务等级的晋升不是论资排辈，不是每个人都必须从四级公务员做起，逐级晋升，而是通过对公务员能力的考核，决定其适合做第几级公务员，然后从该级公务员的第一档逐级升档；若考核认为某人不适合从事上一级公务员工作，则他晋升最多只能到达其本级公务员的最高一档。新加坡执政党与公务员的关系较简单，绝大部分公务员不允许参加任何政党，只有最低一级的公务员可以参加政党，但不能充当该政党的活跃分子，而且一旦晋升为上一级公务员，还必须退出政党。这样做的目的是为了保证政府日常工作的连贯性，不会因执政党的更迭而发生动荡。

2.公务员的待遇

新加坡公务员的待遇在世界各国中是较高的。内阁资政李光耀曾在报纸上对老百姓讲，新加坡经济能常年保持两位数的增长率，是由于有一个能干的政府，有一批精干的公务员，如果公务员不精干，经济增长率就达不到10%。“付一流的工资，可以聘请一流的人才，国家经济发展也是一流的，经济增长率达到10%；付二流的工资，可以聘请二流的人才，国家经济发展也是二流的，经济增长率达到8%；付三流的工资，可以聘请三流的人才，国家经济发展也是三流的，经济增长率达到6%”，问老百姓选择哪一种方案。新加坡自1988年7月1日开始实施“灵活工资制”，确保公务员服务工资与企业工资并驾齐驱，具有同等竞争力。其特点是除了明确规定的各级各种职位底薪（基薪）和每年加薪阶制外，还有不固定的收入，包括每月不固定工资部分（同企业加薪幅度相比较，企业加则公务员亦加）、年底不定额花红（即奖金，同国家经济发展挂钩，数额等于公务员1～3个月的薪金，经济发展良好则发得多，经济发展困难则发的少），等等。新加坡人认为我们通常所讲的“高薪养廉”在提法上不够准确，他们的口号是“高薪养贤”。廉洁是每一个公务员最基本的职业道德要求，不值得用高薪去养。新加坡大部分公务员的工资水平与企业相仿或略高一点，只有少部分高级公务员和政务官员的工资收入远远高于国内工资水平最高的企业（包括银行）高级管理人员，也远远高于其它国家同级官员，这部分人，他们称之为“精英”。政府有一个理念，就是要把社会上最优秀的人才吸引到政府部门中来，而不是要他们到大企业去担任董事长、总经理职务，要让他们觉得只有参加政府为公众服务，才能最大限度地实现其个人价值。基于此点考虑，新加坡政府各部门的办公大楼都是国内最好、最现代化的，也可以与大银行相媲美，公务员去上班很有成就感。新加坡实行的中央公积金制度也很有特色。中央公积金是一项社会保障计划，以保障就业人士的退休生活、住房和卫生保健的需要。55岁以下的人每月公积金的缴交比率是月工资额的40%，其中雇主缴纳20%，雇员缴纳20%。公积金分为三个户口，普通户口存入月工资额的30%，用于买产业、买保险、工商业投资和交学费等用途；保健储蓄户口存入月工资额的6%，用于生病时住院、动手术等用途；特别户口存入月工资额的4%，用于应急、退休后养老等用途。除公积金制度外，在新加坡上层领导人和高级官员中还实行养老金制度，仅限于下列公务员：行政官员、高级警官、1986年前进入服务的第一级公务员和高级外交人员。养老金的数额约等于月工资的1/3加根据服务年限而定的退休时一次过的恩俸金。若这些上层人士被开除公职，丰厚的养老金就会被取消。在住房方面，新加坡政府在1960年成立了建屋发展局，实行“居者有其屋计划”，由政府建造了大量的组屋，以低廉的价格卖给包括公务员在内的新加坡公民。政府组屋的价格不仅远低于市场商品房价格，而且可以用公积金来分期付款，分期付款的最高年限也很长，以此来保证购房者的负担不会太大。目前新加坡92%的居民拥有其自己的住房，比率为世界最高。

3.行为准则及纪律行动

公务员的行为准则包括：必须对官方文件及资料保密；不得随意接受外单位访问和广播、电视采访；不得发表和出版与公务有关的文章；党政分开，三级以上公务员不得参加政党从事政治活动；处理公务不得夹带私人利益；不许接受请客吃饭等应酬和收受礼物；私人不许投资工商业，只许投资房地产和公开上市的股票；不许从事公职以外的兼职工作；必须按时呈报投资资料；不得向下属和有公务往来的人借贷钱财；防止贪污，等等。纪律行动方式包括：书面谴责；罚款；暂停、停止常年加薪；强迫退休；降级或罢免，等等。

二、强有力的贪污调查局

1.新加坡贪污调查局的组织机构

新加坡政府于1952年设立了贪污调查局，集中精力侦办贪污案件。贪污调查局是一个独立的反腐败机构，直属于总理府，局长由总统任命，只对总理负责，不受其他官员节制。贪污调查局官员都不属于公务员，身份有严格的法律保障，调查权力有严格的法律保证。贪污调查局非常精干与高效率，目前总人数不超过100人。贪污调查局的管理层包括局长、副局长、高级助理局长、助理局长。调查员包括特别调查主任、高级特别调查官、特别调查官及助理特别调查官等。贪污调查局下设行政部、调查部、资料及辅助部。行政部负责局内的财务事务和行政工作，并在行政和文书工作上给其他两个部门提供必要的协助。调查部负责调查所有关于贪污的投诉。它下设四个组，每个组由一名高级助理局长或助理局长领导。调查报告完成后，由调查部提交给局长审阅，如证据确凿，局长便将案件交给检察官，并建议将涉嫌贪污者起诉至法庭。资料及辅助部负责开发和管理贪污调查局的资讯，同时也负责审查那些将受到委任，或可能提升，或受颁奖学金，或被提名接受培训的公务员的资格。申请公民权及和政府签约的承包商也必须经它审查。资料及辅助部下设研究组和情报组，任务是研究政府部门内的工作程序和可能的贪污门路，研究了解贪污分子的活动方式，收集和评估情报，支援调查部展开工作。

2.贪污调查局的职能和权力

贪污调查局的主要职能是受理并负责调查有关公共部门及私营机构中的贪污行为的投诉。在调查贪污行为的过程中，如发现其他类型的犯罪，贪污调查局可根据成文法的规定进行调查；调查公务员的不法行为及渎职行为，向有关政府部门和公共机构建议采取纪律行动，以维护公务员制度纯洁性；研究容易引起贪污的领域的情况、公务员队伍和法定机构中的违法行为的情况，并建议采取相应的预防措施；检查公共部门的工作实施程序，以堵塞漏洞，减少贪污行为；对官员，尤其是新录用的官员和容易引起贪污的执法部门工作的官员进行反腐败教育，使政府部门形成良好的风气。贪污调查局的权力来自于1960年修订的《防止贪污法令》和1989年制定的《不明财物充公法令》，主要有；第一，逮捕权。局长或任何调查官无逮捕证可逮捕依照法令与犯罪有关的任何人。被逮捕的人，可以押送到贪污调查局进行进一步审查，也可直接送至警察局听候处理。第二，调查权。局长或任何调查官无公共起诉人的命令，可以行使刑事诉讼法所授予的一切与警方调查相关的特别权力，根据规定，只要依据刑法典进行罪行调查，应被视为警方调查，该局长或任何调查官如同警官。在执行重大任务时，贪污调查局还有特别调查权。根据公共起诉人的授权，局长和特别调查官不管任何其他法律中有什么规定，可以调查任何银行存款、股票存款、购买账户、报销单据或其他账目，或银行的保险箱等；可以要求任何人揭发和出示证据，其中包括当事人的配偶和子女，以及该人的受托人和人等，如果知情不举，则被视为犯罪，其罪名经法庭裁决成立，则会受到罚款和坐监的处罚。第三，搜查权。贪污调查局局长可授权特别调查官在必要时可依靠武力进入藏有罪证的地方进行搜查。任何人如果阻挠或不配合，都被视为犯罪，其罪名经法庭裁决成立，则会受到罚款和坐监的处罚。

新加坡《防止贪污法令》和《不明财物充公法令》的规定还有其他一些特点：第一，对任何情况下的行贿行为和受贿行为，均视为犯罪。第二，凡是与政府及其所属部门或其他公共团体或议员有关的贪污贿赂行为，均视为重罪，加重处罚。第三，不管行贿性报酬给予或未曾给予，只要“同意给予”或“同意接受”均视为犯罪；不管贿赂性报酬的接受者去行动或未曾去行动，或“无意这样做”均认为犯罪。第四，对贪污者不能使他在经济上占有任何便宜，在赃物追索时应作为惩罚论处。第五，当嫌疑人占有与已知收入不相符的金钱或其他财产，而又不能令人满意地解释其来源；或在被指控时期不能令人满意地解释其增添财产的原因，该财产将被认为是徇私舞弊的赃物而被没收。

3.案件线索来源

贪污调查局非常重视群众举报，有相当一部分案件是由群众举报引出来的，而且在调查、收集证据的过程中也往往要依靠举报者（有人称之为“吹口哨者”、“告密者”、“线人”等）。要举报者积极配合，首先就必须保证他们及有关人的安全，免遭各种打击报复，避免使他们遭受损失。新加坡对举报者有明确的保护措施。在诉讼证词中，任何依据《防止贪污法令》所进行罪行申诉的证人都没有义务、也不允许泄漏举报者的姓名或地址；法院在诉讼文件中应隐藏可能导致泄漏举报者情况的段落；但如果法院认为举报者的举报是虚假的，法院允许调查和泄漏有关举报者。

三、系统性的社会控制

1.社会监督体制

就新加坡整个社会而言，已经形成了比较系统的监督体制，主要有权力监督、舆论监督、行业监督、财务监督、司法监督，等等。新加坡是总理制国家，为了监督以总理为代表的最高层的决策，新加坡于1993年开始设立了民选总统，民选总统没有决策权，但享有人事、财务、行政监督权，具体讲就是在以下三方面对政府有否决权：政府部门、法定机构和国有企业重要职位的任命；国家储备金的动用；涉及国家内部安全、贪污调查和种族和谐的重大事件的决定。国家支持并重视舆论监督的作用。在公共场所吐痰、乱丢垃圾的人受到罚款和强制清洁卫生劳动后，还要在报纸上曝光并配发照片。所有的贪污案件只要上到法庭，新闻媒介可以自由报道，政府不加干预，但案件处于调查阶段时一般不接受新闻媒介的采访。新闻机构也非常理解和支持政府的意图，对所有的不管大小贪污案件都反复报道，从而对贪污者形成了强大的社会压力。各行业各部门实行首长负责制，部长、常任秘书对其下属进行日常监督，可以采取纪律行动。审计署则从财务方面对各部门实施监督。实行政府公物采购制度和公开招投标制度。所有的办公所需财物均由政府指定的一个机构采购，各部门不得自行购买。建设项目公开招投标在程序、运作、监督方面也很完善，重大项目需由部长、常任秘书等高级公务员参加投标委员会。司法独立，法院不隶属于任何部门，法官实行终生制，完全独立地审判案件，监督违法犯罪行为。

2.提倡行政效率和效能

新加坡人认为，治理贪污要从解决贪污的机会着手，进而减少贪污的诱惑。消灭贪污机会的着眼点是改革行政制度和工作环境，提高效率和效能，发展生产力。这是治本的措施之一，只有不断减少公务的周转环节，缩短办理时间，简化程序，注重效能，才能使那些想贪污的人无从下手。例如，新加坡劳工部工业安全处1997年缩短了工厂注册手续的时间，从两个月减至两周；国内税务局及广播管理局在1998年推出新服务，让公众只需一张综合账单就能一次缴交房地产税及电视执照费。其他新推出或改善的服务还有一站式的更新驾驶执照费及缴交罚款服务、电子报税系统以及新加坡移民与登记局的即换即拿更换身份证服务等。此外，各个部门也努力改善公务员的工作环境，以减少贪污机会，如改进公务员的福利，在工作场所设立托儿中心，让职员提供意见等。为了提高效率，新加坡对公共行政运作制度进行透明化处理，制定了被称为“行政法典”的各种运作知道手册，如财务管理手册、货品储存，维修与服务手册、人事管理手册、办公室管理手册和日薪员工管理手册等。新加坡还通过大量应用高科技手段来提高行政效率和效能。如开发汽车过桥、过路不停车收费系统；推出政府网站供公共服务部门和公众使用，它收录了各个公共服务部门的资讯、成就和公务员的专访等；1999年劳工部又将外国人申请就业许可证改为可以通过网上操作。

四、主导性的价值观教育

1.领导人的价值观

新加坡人认为，要有一个廉政的、奉公守法和高效率的政府，国家领导人必须树立正确的价值观，发挥榜样作用，营造良好的官场风气和社会风气。领导人的基本价值观有：一、精英主义治国论。国家、政府绝不容许靠裙带关系的二、三流角色领导，裙带关系会削弱行政效率，降低公务员的士气。治国的成功之道就是栽培优秀的人才，罗致更多的人才，提高政府的素质和生活的素质。新加坡政府对教育非常重视，品学兼优的学生每年可以得到政府一大笔奖学金，政府不断选派优秀学生到国外著名大学去深造，学成回国后作为“精英”直接进入高级公务员队伍服务，不必从初级公务员干起，因此新加坡政府各部门中40岁左右的部长多的是。二、家长式治国论。政治领导人、政府就是家长，家长必须先树立典范，洁身自爱才能让人民听从，领导人的政治生活与个人生活必须分开，政治生活要以对全国负责的家长式理念来考虑。基于这一价值观，新加坡政府在某一方面可说是“铁腕”统治。例如为了解决公众场所口香糖污染环境的问题，新加坡政府在国内禁止销售和咀嚼口香糖，这一措施在制定之初遭到了反对，认为剥夺了一部分喜爱咀嚼口香糖的人享受生活的自由，但政府认为这是一项长远来讲利大于弊的政策，因而坚定不移地执行下去。现在五六年过去了，公众已经完全习惯了不吃口香糖，而且为他们的国家有这一规定感到自豪。再如“鞭刑”，就世界范围而言是一种野蛮、落后和不人道的刑罚，但新加坡人一样感到骄傲。三、以家庭（非个人）为国家、社会之本。强调团结、协助、凝聚力、社会稳定，不过分提倡个人追求自由。四、以实用、灵活为政策执行指南。五、法律与秩序不容忽视。六、吸收西方科技，保留东方的传统价值观，等等。

2.治理贪污的政治决心

前马来西亚大学副校长赛胡先在1997年吉隆坡举行的“反贪污论坛”指出：“政治决心是与贪污搏斗的第一武器，新加坡就是一个好例子……新加坡政府对贪污决不能容忍，这一点新加坡的公务员与民众都非常明白……”新加坡人普遍认为，只要政府真正有决心，就没有什么解决不了的问题。为了制止贪污，新加坡政府反复强调：一、贪污不是一种生活方式，以反驳那种“接受礼物是我们新加坡人的生活方式，但是不能太过分”的论调。因此在新加坡，贪污贿赂没有最低起刑点的限制，哪怕贪污1元钱，也要被告上法庭，受到处罚。二、贪污不是一种社会惯例，以反驳那种“新加坡长期处于英国的殖民地统治之下，历史带来的贪污恶习不能一下子根治”的论调。三、贪污只是新加坡共和国偶然发生的零星事件。政治决心坚定，高层领导就能身体力行。新加坡对领导触犯法律，实行严惩的政策，职位越高，处罚越重。政务部原部长黄循文因为接受了一位外商2000美元的旅游费，就被判刑4年。内阁资政李光耀认为，政府最高领导人必须树立好榜样，没有人可以超越法律，不然，人们就会对法律的意义和公正产生怀疑，并加以嘲讽，整个社会就会为此而混乱。公务员之家版权所有

3.倡导共同价值观

新加坡政府重视提高官员的思想素质，强调生活西方化，意识形态不能西方化。近10多年来，新加坡提倡继承和发扬优秀的中华文化传统，特别是提倡儒家学说中的积极因素，号召全民团结，遵守纪律，克己奉公、为国为民、尊老爱幼等。报刊杂志文化娱乐也注意抵制西方文化的侵袭，经常开展文明礼貌活动，大街上到处可见宣传文明礼貌的宣传画。这些都有助于维护良好的政风和社会风气。新加坡非常重视对公务员的教育和培训。新招聘的公务员首先领到的就是一大本厚厚的上岗手册，还必须接受“入队训练”。在职人员也必须轮流进修。国家设有培训中心和公务员学院，专司培训和教育。公务员学院每年约有25万人次来学习，短则几天，长则几个月，学习为政知识、现代管理、工作技能等。每年年底召开全国公共服务评奖大会，表彰先进。政府为公务员制定的共同价值观有：精英领导；公平、公正；信誉；廉洁；效率、卓越服务；节俭；纪律；礼貌；法律；创新；关怀；实际；效用；伸缩性；“敢试”等。由于整个社会建立起了共同的主导性价值观，一般市民也都相信政府官员不轻易贪污，从不主动送红包；如遇贪吏勒索也不轻易让步。这样，两方面相互影响，共同促进了政风的良性循环，防止贪污制度取得了较好的实效。