职业化使人大代表可以专心致志,将议政作为自己的职业,听取民意,反映民情,审议法案,而不是忙于自己的一亩三分地,将参加人大会议作为一种学习甚至是休息。人大代表是国家最高权力机构的组成成员,是代表全体公民决定国家的大政方针和制定国家法律。而完成这一工作,仅靠各地代表匆匆从天南地北地赶来,听听专家委员会的汇报是远远不够的,且各地代表知识背景差异极大,决策难免流于形式。

从人大代表职业化这一命题还必然可以导出人大代表的非官僚化。这里的非官僚化是指人大代表不得由一府两院的官员充任。这是人大代表职业化的一个当然推论。作为国家的公职人员,不能同时充任两项公职,负责两项相互不同,甚至相互冲突的职责。现在,全国人大代表中,有相当一部分是各级政府官员或“两院”工作人员。代表作为监督者,政府官员作为被监督者,两者是相互矛盾的,甚至是互不相容的。将双重身份集于一体,怎么能够很好地审议政府工作报告?如果提出种种不满意,那不是等于说自己作为政府官员没有把工作做好?再者,下级官员又怎么能够审议上级的工作报告?

大量一府两院官员充任人民代表,导致人大会议在很大程度上成了干部会议,借用董必武的一句话就是“人代会与干部会混着开”。建国之初,董必武就曾批评道:“不错,干部会开得好可以解决许多问题,干部会也是我们推动工作的主要方式之一。但干部会不能代替人民代表会议。譬如县干部会决不能代行人民代表大会的职权而选举县人民政府委员会。我们干部会更不能像人民代表会议一样代表我们国家的基本制度。我们说我们是人民代表会议制的国家,但我们决不能说我们是‘干部会议的国家’。把人民代表会议和干部会议混着开,变成‘一揽子会’,这也是不对的。人民代表会议是政权机关,是人民当家作主的机关,干部会仅是推动工作的方式。不能把这两个会合在一起开。人民代表会议开会可以邀请干部列席,但人民代表在会议上有表决权,列席的干部却无表决权……”

人大代表专职化,现实所需,势在必行。

人大代表专职化是一个渐进过程

郝铁川

□我国的各级人大代表约有四百多万,把这么多人一下子都变成专职,国家财力是否能够承受,很难说清。

□没有专职化,就难有专业化。如果没有足够的专门时间用来学习、调研和操练,是不可能走到专业化水平的。

法官可以职业化,人大代表是否也可以提“职业化”,尚有待研究。按照国际惯例,法官任职实行的是终身制,即非因法定缘由并经法定程序法官不得被免职,而议员任职实行的是任期制。另从产生的方式来讲,法官一般由考试、任命而产生,议员系由民选而产生。因此,按照法官职业化的含义去推论人大代表的职业化,似乎尚欠深思熟虑。我觉得与其提人大代表职业化,不如提人大代表专业化。

第一,人大代表专职化是国家主要公职人员实现“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求。

没有专职化,就难有专业化。因为专业化是指其具备一定的专业知识和经验,如果没有足够的专门时间用来学习、调研和操练,是不可能走到专业化水平的。而现在我国绝大多数代表实行兼职制,当人大代表不是本职、不是专业,因而对人大代表的专业化水平的提高相当不利。根据《人民日报》2001年10月31日《代表担起你的责任来》一文透露,这种不利主要表现为:(1)代表履职热情不够高,湖南省怀化市人大常委会2001年7月对部分人大代表进行了一次无记名调查,结果表明,对人大代表必须熟悉的几部法律,“知道一点”和“学习过,但印象不深”的占了68%;与选民或选举单位保持“经常联系”的只占35%;在参加人大常委会组织的活动方面,被调查的代表大都只是出席人大会议和参加代表座谈会或代表的小组活动,参加过视察、执法检查、专题调查、述职评议的代表很少,参加特定问题调查和向选民述职的几乎没有;在闭会期间,代表个人主动开展活动的情况只有23.9%。80%左右的人大代表表示受时间、精力、工作单位、家庭和履职对象不支持不配合等因素的制约,以及了解政情民意渠道不畅通,使得履职受阻。(2)代表行使职权不够充分。据前述调查资料透露,行使审议权不够充分,选择“审议发言时间短,轮不上我发言”、“对情况不熟悉,说不出有分量的话”和“没作过审议发言”的占了53.8%;行使提议案、建议权不够充分,代表提过意见、质询议案的只占17.7%,对于提质询案、罢免案,“想到过,但因受询机关和罢免对象有实权,得罪不起,或碍于情面的关系,没有提出”,以及“没想过,也没提过”的占了93%。出现这些情况的原因很多,其中之一便是多数代表是兼职,本职与兼职的矛盾使得代表没有充分的时间去与选民交流、了解、集中民意和民智。据一份调查资料透露,各级人大代表每年用在代表职务上的活动时间是5天,其中每年例会是4天,只有一天可与选民沟通。省级代表每年用在代表职务上的活动时间是10天,其中8天是开会,只有两天可与选民沟通。全国人大代表每年用在代表职务上的活动时间是20天,其中开会是15天,与选民沟通的时间不足5天。人大代表要充分履行职务。必须大量占用休息时间,这显然只有少数代表可以做到,多数难以放弃休息时间。

第二,人大代表的专职化是一个渐进过程。据统计,我国的各级人大代表约有四百多万,把这么多人一下子都变成专职,国家财力是否能够承受,很难说清。特别是目前我国官与民的比例已为1:28,“吃饭财政”令人头痛不已,就业问题严峻有加,此时一下子四百万人大代表统统变为专职,办公设施、辅助人员还要相应配套,社会舆论将怎样看待,实在令人深思。因此,比较可行的办法,是随着国力的提高,逐步增加专职代表、专职人大常委会委员的比例,理想只能引导现实,但却代替不了现实。

人民代表应当如何代表人民利益

刘松山

前一段时间,有同志撰文提出,有关“人大代表”的称谓不合适,应当改称“人民代表”。因为“人大代表”易让人误以为这个“代表”仅仅是人大机关的代表,而“人民代表”的称谓一看便知,这个“代表”是人民的代表,是代表人民利益的。笔者举双手赞成这个建议。但接下来又要提出,既是“人民代表”,这个代表又如何代表人民的利益?

“人民”是个很抽象的带有政治意义的概念,而“代表”却是很具体的概念。代表总是从很具体的选区和单位选出。那么,代表一旦被选出后,在权力机关究竟是要代表原选区那部分选民的利益,还是代表全体人民的利益呢?这的确是个古老而又棘手的话题。

我们是实行代议制民主的国家,而且我国的权力机关从中央到地方共有五个层级,如何在同级权力机关以及上下级权力机关中处理好局部利益与整体利益、地方利益与中央利益的关系问题,对于维护法制统一、市场统一乃至国家的统一,顺利推进现代化建设,都事关重大。在实践中,对于一个代表在权力机关的决策过程中,究竟应当代表本选区和本单位选民的利益,还是代表全体人民的利益,究竟应当做选民的人或者代言人,还是有权作出自己的独立判断,各方面的理解和做法也并不相同。这在很大程度上影响了权力机关决策的方向和质量。

依笔者之见,我国的人民代表在如何反映人民利益的问题上,是肩负双重职责的,即既要代表原选区或单位选民的利益,又要代表全体人民的利益,二者不可偏废。

单纯强调代表要反映全体人民利益甚至要求克服局部利益的观点是不正确的。因为没有地方利益和局部利益,就不会有全国的整体利益,没有地方和局部的积极性就不会有全国生动活泼的大好局面。从代表行使职权开始,就充分尊重地方利益和局部利益,是更好地实现整体利益的重要前提和保障。允许代表在权力机关主张地方和局部利益、充分调动地方和局部的积极性,不仅符合宪法有关发挥地方主动性和积极性的基本精神,也是法律的基本要求。代表法第三条就明确规定:“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”从这个规定看,站在原选区和选举单位选民的角度,畅所欲言,充分反映地方利益和局部利益,是代表的一项基本职责。每一个代表都是通过反映具体和局部的利益来为人民服务的。如果一个代表在权力机关的决策过程中连地方利益和局部利益都不能反映和呼吁,那么群众还要他当代表干什么呢?他也必将是脱离群众的代表,他的所谓为人民服务也必然是空洞的。过去,我们有片面强调代表着眼全局利益而忽视和抑制地方利益和局部利益的倾向。但经验表明,效果并不好。

但是,强调代表主张局部利益,决不丝毫意味着整体利益的不重要,决不丝毫意味着局部利益可以凌驾于整体利益之上,决不丝毫意味着权力机关可以成为各种局部利益乃至个体利益混乱的纷争之地。相反,人民代表在通过主张局部利益行使权力时,更应当着眼于整体利益和长远利益,自觉地使地方和局部利益服从于全体人民普遍利益的需要。因为统一的全体人民的利益如果得不到保护,局部利益也必然不能实现。皮之不存,毛将焉附?十八世纪英国的政治思想家埃德蒙·柏克对代议机关中局部利益与整体利益的关系曾经有过生动论述。他说:“议会不是一个由代表各不相同的、敌对国家利益的大使们所组成的协商会,在那里,作为本国利益的人和代言人,每位大使都必须与别国的诸多人和代言人争相斗争以维护本国的利益。与此相反,议会是一个具有共同利益、整体利益的同一国家的决策性会议———在这里起主导作用的不该是地方利益、地方偏见,而应该是以全体人民的普遍理性为基础的普遍利益。这个观点对于今天我们认识权力机关的性质以及代表的职责,正确处理代表局部利益和代表普遍利益的关系是十分有意义的。

要求代表放眼于全局利益是宪法和法律的重要精神。根据宪法的规定,发挥地方的主动性和积极性必须坚持中央的统一领导。代表法第二条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的意志和利益”。从这个规定看,各级人民代表不仅要站在局部和地方利益的高度反映民意,更应当站在全局的高度,从全体人民的普遍利益出发看问题,作决策。只有这样,各级权力机关在讨论问题、形成决议和作出决定时,才能在着眼于全体人民的普遍利益、坚定不移地维护法制统一和国家统一的前提下,有效地管理好地方和局部事务。代表法的这个规定不仅是一项法律原则,对广大代表更是一项很高的政治要求。因为要正确地处理好局部利益和整体利益的关系,广大代表不仅需要深入实际,掌握各个方面的具体情况,更需要有可贵的政治热情、政治道德、政治经验和政治智慧。