不起诉是指人民检察院对侦查机关移送起诉的案件进行审查后，确认符合法律规定的终止刑事诉讼的案件，不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而做出不将案件交付人民法院审判的处理决定。不起诉是人民检察院基于公诉职能和法律监督职能的一项重要权力，将不符合起诉条件的案件不移交法院审判，从而提高诉讼效率，节约司法资源。但目前在不起诉的适用效果上，却不尽人意，存在“两升”现象，即随着检察机关不诉率的上升，被不起诉人不服不起诉、受害人不服不起诉也在上升，甚至出现涉法上访的案件。检察机关应如何行使不起诉的权力，是值得探讨的问题，笔者对某县2003年度的25起不起诉的案件进行了专题调查与分析。

一、2003年不起诉案件的基本情况

2003年,该检察院共受理公安机关及本院自侦部门提请公诉案件189件,作不起诉处理的案件19件25人,不诉率为13%,其中相对不起诉17人,存疑不起诉8人,在自侦案件中存疑不起诉6人,相对不起诉5人。受害人不服不起诉要求复查1案,本院控申部门维持原不起诉决定。

二、不起诉案件的主要特点

1、相对不起诉案件多。相对不起诉案件占17人，占全部不起诉的68%，没有绝对不起诉案件，存疑不起诉8人，占全部不起诉的32%。

2、相对不起诉案件均属于轻罪案件。17个相对不起诉案件中共涉及罪名8个，其中交通肇事6人，故意伤害1人（轻伤），非法侵宅2人，挪用公款2人，收购赃物2人，非法拘禁1人，受贿2人，贪污1人。

3、自侦案件存疑不起诉多。存疑不起诉案件共8人，其中自侦案件6人，所占比例为75%。

4、不起诉案件数量较多。不起诉率为13%。

5、申诉复议少。受理申诉案件1案，无公安提请议复核案件。

三、对办理不起诉案件的几点思考

1、合法性原则与弹性原则并重。一些承办人员普遍认为办理不起诉案件最重要的是合法性，只要实体上合法，程序上合法就可以作出不起诉决定，这种观点有失偏颇，实质上说检察机关的不起诉权从法律规定上看就是“可以”而不是“应该”，这一弹性规定，就是要求检察机关考虑具体案件的事实、性质、情节、后果等多方面的因素，而不应该认为只要是合法就应该作不起诉。

2、共同犯罪案件不应对某个犯罪嫌疑人作相对不起诉，有受害人的案件，受害人不同意作相对不起诉的，不应该作相对不起诉。现代法律制度除了要实现公平，正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济原则。相对不起诉制度正是诉讼经济原则在审查起诉阶段的体现。检察机关作出相对不起诉后，该案件不进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的司法资源，从而达到诉讼经济的目的。但作为共同犯罪案件，如果检察机关对某个人作相对不起诉，而整个案件依然按照诉讼程序进入法院环节，法院依然要进行审判，因此不能体现诉讼经济原则。从法院审判权的角度看，也侵犯了法院的独立审判权。同样有受害人的案件,受害人不同意对犯罪嫌疑人用相对不起诉,如果检察机关作不起诉决定，势必造成受害人向检察机关申诉或向法院自诉，检察机关要办理申诉案件，法院要受理自诉案件，增加受害人的诉讼成本，还易产生受害人对检察院的不满情绪，甚至产生涉法上访。

3、检察机关自侦案件，一般不应作相对不起诉。一般人认为检察机关既然有相对不起诉的权力,对自侦案件,只要符合法律规定,实体上看是轻罪案件，程序上又经过检察长同意,就可以作相对不起诉。但事实,作相对不起诉对检察机关弊大于利。从人民群众对反腐败的要求看，检察机关每年查处的案件少，判刑的少,相对不起诉较多只能是加剧这种现象。从诉讼程序上看,相对不起诉是无罪的认定（非经法院判决任何人不得确定有罪）,但检察机关扣押款物的处理上存在一些难题，检察机关并没有没收赃款权力，假如若干年后被扣押人提出退还扣押款物，检察院又要旧案重理，从这个角度看，也不能体现诉讼经济。

4、自侦案件存疑不起诉问题。存疑不起诉要么是案件事实证据方面存疑，要么是法律适用方面存疑，虽然每一个存疑不起诉案件都是由院检委会决定的，但检委会是在较短时间内听取公诉部门一方意见的情况下作出的，因此建议适用听证序。适用听证程序一方面更公平，可以听取侦察部门及公诉部门两方的意见，另一方面对于提高检察机关侦察水平也大有好处。即检察机关对拟对自侦案件犯罪嫌疑人作出存疑不起诉的决定之前，应当召开由侦查部门、公诉部门、检察委员会成员等参加的听证会，经过听证后，检委会再讨论是否作出存疑不起诉决定，对于已作出存疑不起诉的自侦案件，案卷应全部退还自侦部门，以便以后发现证据可以重新起诉。这样既可以保证存疑不起诉的质量，又能提高办理不起诉案件的透明度。

5、不起诉的内部监督问题。复查不起诉工作是检察内部监督的一项重要工作,但由于种种因素控申部门人员长期在本部门工作，几乎没有经过公诉工作的培训,对于公诉工作不熟悉，对很多司法解释掌握不全面，难以对一些复杂不起诉案件作出准确分析判断,因此如果要想加强对不起诉工作的内部监督,就要加强对控申人员的业务培训，特别是公诉工作的业务知识的培训。

6、公诉工作的考评方式对不起诉的影响。目前上级检察院考评公诉工作要求做到零无罪判决，这个要求明显不科学，因为无论什么案件,都受侦查人员的业务水平、侦查技术装备条件、发案时自然条件、作案方式方法、普通民众的法律意识等多方因素制约,从认识论上来说，人们认识事物也是从低级向高级发,办理案件也是一个认识的过程，因此有无罪判决是正确的,没有无罪判决才是不可思议的事情。上级院要求零无罪判决，其直接的后果是不起诉案件的上升，放纵犯罪嫌疑人。

7、暂缓不起诉不宜推广。暂缓不起诉在很多国家都有规定,是指检察官在审查起诉时，对于具备一定条件的犯罪嫌疑人，在规定的保留起诉期间内，附条件地不起诉的一种起诉裁量制度。这个制度要求被告人给予一定款项,弥补行为造成的损,并向某公共设施或者国库交付一笔款项（相当于罚款），检察官根据案件的具体情况，给予一定的时间考察。我国并没有暂缓不起诉制度，检察机关也没有收罚款的权力，从办案时限上看，时间短了不能知道被告人悔改表现，考察时间长了，又超过了审查起诉的办案时间，因此暂缓不起诉制度不应推广。