一、非政府组织参与公共管理的路径

非政府组织依靠接近基层、了解民情的优势,凭借较专业化的能力,通过多种途径参与公共管理,弥补政府缺陷,提供公共产品和公共服务。概括地说,非政府组织参与公共管理的路径有三条:

1.监督与介入。非政府组织不具有实际的政治权力,更不是政府组织的构成因子,但是它们却很关心国家行政和政策的制定与实施。政府适当放权,转变职能,使经济领域和社会领域的发展获得了巨大的空间,也给非政府组织参与公共管理提供了条件。同时,作为连接政府与民众的桥梁,非政府组织还是传达民情与表达民意的渠道。在公共政策的制定与执行中,政府的资源与能力有限,难以考虑到各个阶层的利益,很难在利益的决断过程中做到完全公正。为此,非政府组织可以充当政府政策实施的参与者与监督者的双重角色,在一定程度上弥补现有体制的局限,从而“改造传统的政治结构和权威形态,使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心”[1]。

2.示范与引导。非政府组织具有强烈的公共责任意识,以追求公共利益的最大化作为公共管理的目标。非政府组织不以营利为目的,它的各项活动经费主要依靠政府资助或社会筹集,其内部的运作过程和资金的使用状况直接关系着自身在公众中的形象。公开财务状况,就可以显示其谋求公共利益的进程,凸显公正与奉献的形象,这对政府来说是一种示范,可以逐渐培育一种成熟的公共管理模式。非政府组织在服务公众的过程中利用公众的互动,积极调动普通民众参与志愿行动的热度,引导他们为公益事业作贡献的意识。

3.实施与推进。在很多状况下,非政府组织是很多公共项目的直接执行者,如救贫救灾、防治污染等公益项目。发挥此类作用的非政府组织有儿童福利院、助学基金会、环卫协会等。除此之外,非政府组织作为一条连接政府和社会各界的纽带和桥梁,对其所服务的基层民众的实际需求状况进行调查研究,得出准确结论,向媒体、社会与政府反映,保证了信息渠道的顺畅。另外,非政府组织自身也可以通过传媒,向公众传递其认为有较大价值,有利于改善社会风气和推进公共服务的信息,引起社会关注。这种信息的交流与传递,保证了社会各群体之间互动的正常进行,提高了群体理解力和凝聚力。部分由社会精英或影响力较大的人士所领导的非政府组织的社会认知及相关理论,极易受到大众的讨论,进而影响到政府的决策,使得公共政策的制定及公共服务的执行更具有科学性。

二、非政府组织在公共管理中的作用

非政府组织作为政府的有力补充,在公共管理中发挥的作用是巨大的。具体而言,非政府组织在公共管理中的作用主要表现在以下几个方面:

1.推动社会民主平等网络的建构。当代非政府组织以其独有的专业性和灵活性,在贯彻党的政策方针、维护公民政治权益、加强民主政治、建设政治文明方面发挥着巨大的作用,推动着基层民主化管理的进程。非政府组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设,但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用,非政府组织可以反映社会各方的信息以及代表广大民众需求,有利于政策制定的合理性[2]。“非政府组织介入评议政府、评议官员,形成对政府及官员行为的应有的制衡及监督,有利于保护人民群众合法利益不受侵害,监督政府行为的合法性与合理性”[3]。因而,非政府组织可以影响政府决策,促进民主平等。非政府组织推动着基层管理中民主观念的扩展,培育着现代的民主价值观,突破了以往管理中过度依靠政府部门行政能力的局限,直接推动了社会公共管理领域民主平等网络的构建。改革开放以来,我国经济呈飞跃式发展,社会急剧转型,在此过程中,有些人逐渐被边缘化变成弱势群体,这样就会导致严重的群体差异。而非政府组织由于不以营利为目的,致力于公共事业,着力于协调社会资源的分配,为社会提供公共服务,在一定程度上较多地关注了弱势群体的利益。非政府组织通过其自身的独特优势,可较快发现操作中的问题,迅速向政府有关部门施加社会管理角色偏差的压力,帮助其及时矫正。有时甚至可以直接参与政府公共政策的商定与修改,提高管理透明度,协调管理部门与被管理者的关系,完善社会治理结构,使其沿着正常轨道良性发展。

2.促进市场公平信用体制的成长。市场经济本质上是一种由众多规则约束的契约性经济,需要成熟的约束机制和协调手段保障市场竞争和收入分配的公平。可以说,“随着市场经济的逐步发展,人们越来越认同利益的合理性、公正性,对自己的切身利益得失也越来越关注,社会的自治性活动机制也就随之越加活跃”[4]。我国经济资源尚不丰富,社会价值观念体系尚未完全定型,人们的经济道德观念相对还比较薄弱,在不断膨胀的利益诱惑下,很可能走上违背市场规则甚至违法的道路,而“中国的政府尚缺乏市场经济下解决社会问题的经验、手段和技能,政府的干预还时常出现失效”[5]。甚至一些地方政府自身也千方百计地为实现自己的经济利益,运用手中的审批权,从狭隘的地方集团利益出发,大搞地方保护主义,有时还会帮助地方企业偷税漏税、逃避债务,严重扰乱了我国市场秩序和投资环境。在现代社会中,非政府组织尤其是作为非政府组织的行业协会在某种程度上对市场经济进行管理,并以管理者的身份对市场主体进行监督,对其绩效进行评估,从而净化市场环境,维护经济秩序,不断促进市场公平信用体制的完善。另外,在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,经济利益主体日益多元化,急切需要在“市场竞争中有属于自己的组织来维护自身的利益”[6]。在社会转型过程中,出现了环境污染、资源浪费、贫富差距等诸多问题。这些问题单靠政府力量短时期已经难以解决,而市场受经济规律的制约,不可能直接带动社会公平的发展。在政府和市场双双“失灵”的情况下,非政府组织就可以承担起稳定市场主体责任意识,规范市场发展秩序,缓和利益冲突,促进社会经济健康发展等方面的责任。

3.推进群体道德文化精神的培育。服务社会是非政府组织的重要功能。活跃于基层的各类非政府组织成为社会成员与政府交流、沟通,表达民意的渠道,政府也可以由此及时了解群众意见,适时调整社会政策,消融不同社会利益群体之间的对立情绪,避免矛盾和冲突在社会领域的过度聚集,减缓乃至避免社会成员与政府的直接对抗[7]。非政府组织自身的奉献精神得以张扬,每个成员的服务意识也将感染被接触的群体,内化成每一个个体的行为规范,使得民众能够严格遵守社会道德规范,起到了一种软管理的效用。培育社会良性行为是一项隐性而复杂的工作,也是构建和谐社会的关键。这项工作单纯依靠政府力量的引导是很难实现的,而非政府组织参与却有着独特的优势。非政府组织成员具有共同的价值取向和一致的努力方向,拥有增进社会公益、服务社会的活动宗旨。其内部的协调一致,有助于形成和扩大社会共识,使更多的社会成员认可这种公众道德,从而有利于重塑良好的社会道德文化,促进群体道德文化精神的培育。如在多元治理结构中,非政府组织以社区民主政治体系为依托,构筑起一个普遍参与的公民文化交流平台,引导社区居民的主人翁与服务者相结合的社会道德意识。因而,非政府组织的活动有助于培育公众文化道德意识,推动和谐社会建设的步伐。

4.非政府组织可以参与公共物品的提供。政府、非政府组织和企业是当代社会和谐发展的“三驾马车”,它们之间形成一种良好的合作伙伴关系。对于财力尚且薄弱的政府机构来说,政府财政基础不足以提供充裕的公共物品,提供公共物品的任务必须由包括政府和非政府组织在内的非市场机制来完成。非政府组织可以通过提供种类繁多的多元化公共产品来满足广大居民的多元化需求。如扶持社会弱小群体、促进就业、扶贫开发、捐资助学、赈灾救济、危机干预、卫生健康福利事业等,这极大地提高了国民收入再分配的起点,使过程和结果具有公平性,提高了社会的整体福利水平。

综上,非政府组织虽然在公共管理中的作用很大,但总体来讲,我国非政府组织的发展还处于起步阶段,实力还比较弱小,呈现出组织分散、运作混乱等状况。目前我国的非政府组织在公共管理中存在的主要问题有两个:一是自身体制不健全,专业管理人才缺乏,自身管理功能发挥受到限制。我国的非政府组织离现代公共管理的发展要求还有一定的距离,相当一部分非政府组织资源不足,特别是资金、人才严重缺乏,致使其缺乏号召力,缺少新鲜血液输入,活动缺乏创新,因循守旧,长期处于停滞状态,甚至名存实亡。二是政府观念转变较慢,对非政府组织在公共管理领域中的作用重视不够。长期以来,以政府为中心的价值观念根深蒂固,公共服务是由政府长期垄断经营的,而市场经济的发展要求逐步打破这种格局。市场经济下,需要政府将部分无须保留的职权让渡于社会,但政府仍然一直紧握传统公共管理功能,其观念的转变速度远远滞后于社会经济形势的急剧变化。

鉴于非政府组织在目前公共管理中存在的问题,应做好以下两方面工作:一方面,健全自身体制,充实专业管理人才队伍。管理学的基本原则要求管理体制和手段必须与管理内容和目标相一致。社会公共事务的广泛性和复杂性,公共管理目标的整体性和超前性,使传统的社会公共事务的管理体制和手段已经不再适应,迫切需要进行重大的创新。公共管理不断发展,要求非政府组织要健全自身体制,有自主创新能力,不断提高自身的活动能力、管理能力、创新能力和可持续发展能力。非政府组织无论是给政府开展咨询,还是为基层民众提供服务,都需要专业化的管理人才队伍提供专业化的服务。在目前管理体制重构和手段创新已经成为公共管理发展主要内容的时候,政府应该打破现行人事制度上的壁垒,为非政府组织引进优秀人才提供资金支持和政策保障,发挥其在公共管理中应有的作用。另一方面,政府要转变和更新观念,高度重视非政府组织在公共管理中的作用。非政府组织在公共管理中作用的充分发挥,需要有一个良好的政治、经济、法制等外部环境,其中政府的支持和引导是最为重要的外部环境之一。

我国非政府组织的兴起与发展表明,政府正在逐渐地还权于社会,因此,在社会公共事务中,政府不再是公共管理职能的惟一主体,非政府组织也是公共职能的载体,也能够承担提供公共物品和公共管理的职责”[8]。随着市场经济的不断发展,由非政府组织承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能是新的经济社会形势发展的必然趋势,例如在社会生活领域,我们经常会见到由各种社会力量兴办的福利院、慈善会、基金会、志愿团体等,这实际上就是非政府组织在参与公共事务管理,提高公共产品的供给效率,满足社会的多元需要。对于此类非政府组织的公共服务,政府不仅要在舆论上给予较多的关注,也应该给予足够的支持,使得非政府组织的志愿性、非营利性、公益性的优势得到充分发挥。政府应该通过一定的协议或合同的形式明确委托非政府组织,行使某些行政能力,提供一定的公共产品和公共服务,充分支持和引导非政府组织在公共管理方面的作用。