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公共行政范文精选

公共行政

公共行政范文第1篇

一、公共性问题的由来

哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者,它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究,公共性的问题并不是历来就有的,而是与近代社会一道成长起来的,在公共性问题的早期存在中,只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看,在英国,大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语,却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的,也就是说,它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中,“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”,这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性,考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性,应当说,法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末,法语中的。Publicity。被借用到英语里,变成了。Publicity。在德语中,直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候,主要是从属于批判的目的,大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的,即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词,则是到了18世纪下半叶才被造出来。

哈贝马斯的书是一部哲学著作,他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以,它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上,公共性只能是一种形态或属性,即公共领域的属性但是,对于一些具体的学科来说,公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分,那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是,“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造,是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初,它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后,“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归,有了广泛而充分的“代表性”的涵义,即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来,“公共”一词所指称的就是行政的性质,即具有公共性的行政,它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政,也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政,而是一种具有公共性的行政所以,公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史,但其内涵却发生了变化,我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期,在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说,是经历了这样一个转型过程,公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前,虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题,但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之,第二代行为主义者与其先驱相比,不太偏重于‘一般的’,而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’,而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’,而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望,它并非是不太科学的。.

正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样,对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现,即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家,也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中,国家与政府并没有得到分化,而是合为一体的,以至于直到今天,人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者,人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府,而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实,国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式,对于这种政府和国家的关系,我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了,因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是,对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的,它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质,也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。

根据马克思阶级分析的理论,国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级,意味着阶级不l{益的出现,而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾,则是阶级斗争的总根源,为了把阶级斗争控制在一定的范围内,就出现了国家、政府及其行政表面看来,国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争,拥有了公共性的内容;实质上,这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上,在世界各国的历史中,我们都可以看到,统治阶级在其利益能够得到实现的时候,会表现出维护社会秩序的主动性,而一旦其利益得不到有效的实现时,总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说,它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的,行政就是阶级的行政,是阶级统治和阶级压迫的工具,根本不具有“公共”性质,也不存在所谓公共性的问题所以,我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政,是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。

近代社会,随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现,国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是,在西方刚刚进入近代社会的时候,资产阶级的首要日的是巩固新生的政权,资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能,一方面,它需要防止旧势力的复辟;另一方面,又需要应对新生的无产阶级的挑战所以,其重点就放在阶级镇压和政治统治上,对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟,资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的,特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期,随着资产阶级政权的稳固性加强,随着经济和科学技术的进步,政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政,但已经在一定程度上拥有了公共性。当然,由于“政党分肥”等政治操作上的原因,阻碍了行政公共化的进程,但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而,在19世纪80年代前后,英美等国开始了政治与行政分化的历程,最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政,但是,还只是工具性意义上的公共行政,这种行政具有公共性的特征,却是形式上的公共性,而实质上的公共性,则是比较薄弱的。所以,公共行政进一步发展的前景,就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革,在其深层动力上,可以看作是公共性的踩动也就是说,人类历史到了这样一个时刻,公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求,人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看,行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择,彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是,在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面,都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以,我们可以断言,各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得,自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话,那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。

二、公共行政公共性的价值

吴琼恩认为,由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则,对行政人员提出了坚持价值中立的要求,从而出现了一次行政典范变迁,实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换,公共行政开始强调“公共性”结果,行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨,而是像威尔逊所说的那样,积极地考虑。首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作其次,政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。£这就是行政的效率主义化或管理化,从而突出了行政的合理性和合法性问题。

出于合理性的目的,行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题,若离开了效率,则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而,仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性,这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否,只要是肩负公共目的责任的组织,皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法,来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp),这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度,正是这两个向度的统一,才赋予了公共行政以公共性的内涵,而且,在一定程度上,公共性的涵义应该超越管理的技术层面,更加关注公共行政的合法性问题。

关于合法性,《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性,这种特性不是来自正式的法律或法令,而是未自由有关规范所规范的,‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内,以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释,公共行政的合理性是包含于合法性之中的,是作为合法性的一项指标而存在的。然而,合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见,对于公共行政来说,公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的,它们之间互为前提、基础和手段,只有三个方面实现了统一,才能形成公共行政的整体所以,对公共行政公共性概念的认识,需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行,如果离开了合理性和合法性的概念,公共性的概念也就成了空洞的抽象,对于公共行政的公共性质也就无从把握。

但是,公共性并不是关于公共行政的解释性概念,对这个概念的理解,还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看,公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径,工业社会的治理体系为它确定了总的目标,它从属于这个目标,担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中,公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系,以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求,又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言,公共利益是它的目标,公共性是它的实质,其他方面则都是手段,即作为工具体系的手段目标决定性质,性质则规范着手段所以,公共性的问题,对于公共行政的全部过程及其行为主体,都有着规范的意义在更广泛的意义上,对公共行政的制度、体制和行为模式,都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话,就会发现,公共利益还只是一个抽象,它必须在两个方面与人联系在一起考虑,才会有着现实意义:其一,公共利益并不是无主体的利益,它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益,是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的,却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益,也会把行政目标导向误区其二,公共利益需要通过人来加以实现,具体地说,就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实,行政人员的观念、态度和行为,对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因,罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的,因此,公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为,以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说,在公共行政公共性的概念中,包含着“以人为本”的内涵,行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向,也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此,作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标,而以人为本则是通向这一目标的根本途径,这一点也决定了行政学研究的学术方向,如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话,肯定是一个错误的学术方向,而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。

从人的角度来思考公共行政,除了公共行政的合理性和合法性之外,就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度,而且,这一向度的引入,从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题,即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入,公共性的概念变得更加具体和更加丰满了,具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上,则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变,从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心,从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员,他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中,他有高度的独立性和自立性,特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念,也就是说,他是相当开放的,在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员,才能得以实现共性的问题,也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。

近代社会,在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排,为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为,根据“代议制”的原则,人民选举议员,组成议会,议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米,迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且,如果政府人员滥用职权,或者履行责任的方式同公共典论相冲突,就将他们撤职,并任命新的继承人此外,议会还有一项职能,即表达民众的意见,并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人,需要有着作为公共利益代言人的责任感,需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性,从行政组织到行政人员,在政策和行为上应当公开,能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性,不仅对代议机构开放,而且应当对全体民众开放,防止行政人员独占与公务有关的信息,杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面,是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径,在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中,“代表性“是又是最为重要的途径,特别是在行政人员这里,如果能够有着充分的代表性,也就意味着公共行政拥有了公共性。因为,这行政人员这个层面上看,如果行政人员缺乏代表性,比如说只有代表资产阶级的行政人员,其所执行的政策与方案,可能会对工人阶级带有偏见这样以来,公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。

从本质上说,当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比,政体环境并没有发生根本性的变化,因而,它在公共性的表现途径方面,一方面,进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面,又在具体的表现方式上有所改进概括地说,当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:

(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政,即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制,都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上,因而,要求公务员不能结党营私,必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象,并且致力于提供各种公共产品,诸如改善教育及卫生保健等方面工作,以求凸显政府追求“效率”的天职,但是“公共利益”是一个抽象的概念,依此概念为前提而制定的各种计划方案,一旦交由各机关来执行,就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系,他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以,当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则,致力于对公众的具体需求作出回应,同时,重视公共资源的投入和执行政策的过程,以求能够达致顾客所期望的结果。

(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政,它所持有的是片面而且狭隘的效率观,在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映,因而,它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了,然而,却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果,效率目标不能得到实现,而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训,甲慎地重新界定公共服务的品质和价值,强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且,当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为,要求行政行为及其绩效能够接受评估,其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程,使公共产品的提供更具有回应力。

(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证,其实,官僚制组织本身就是一个等级控制体系,把整个政府变成了一架严密的机器,把行政人员变成了行政执行的工具。事实上,严密的控制不仅未能实现高效率,反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗,特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力,使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言,遵守法规章程是不容置疑的,但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面,当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索,比如:在行政过程中,以阐明任务的意义来替代死守规章,在大的原则下阐明机关的规范,借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中,把奖励同工作中的积极表现联系起来,以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上,强调服务取向

公共行政范文第2篇

关键词:全球化,公共行政,国家

导言

新千年到来之机,一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题,例如,亨廷顿谈到了“文明的冲突”,福山预言了“历史与人的终结”,科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程,这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就,并激发了至少两种不同的思想回应。

一方面,有些人认为,跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”(state-indifferent)的性质,以及全球资本主义的扩张,已经使国家变得无足轻重、甚至多余;有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信,全球资本主义导致了超国家管理机构的出现,它们即便没有取代疆域性的民族国家,也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为,全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构,造成了城市职业的丧失。他们警告说,超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性,加重了它们的财政危机,在这些国家引发了严重的统治困难。

另一方面,一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言,全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序,即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点,为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森(HirstandThompson)、佐兹曼(Zysman)、波易尔和多齐(BoyerandDrache)1996年的论著指出,全球化被夸大了,政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出,“实际上,(国家)的主权不是被削弱,而是被强化了”。同样,在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩(MichaelMamn)和塞得·斯考波尔(ThedaSkcopol)等,也始终怀疑国家从历史中消失的说法。

但是,后一类学者也认识到,全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性质,全球化的经济结构及相关的许多超结构变革,如跨国界的权力结构,对公共行政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”,他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”(thehollowstate)或者“法人国家”(thecorporatestate)的过渡性特征,这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。

本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的现象,这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物,也是全球层次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质变与量变,已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。

我认为,全球化是多种因素的结果,其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来,全球化又对资本主义国家和公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时,随全球化而来的那些重大变革发生了,它们改变了国家与公共行政的性质,即从传统的福利型行政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家,国家也不会独立于资本主义之外;这两方面的精英在全球化进程中协同作战,因为全球化也同时造福资本主义和国家。

下面的探讨在四个部分中展开:第一部分展示有关全球化和新世界秩序概念的各种看法,第二部分考察全球化的成因,第三部分讨论全球资本主义对国家和公共行政的影响,重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一下行政性国家。在第四部分,陈述全球化对公共行政的各种意义,给各国公共行政管理者提出建议。

关于全球化和世界新秩序的各种看法

世界秩序并非一个新概念,但它的流行却是在“二战”以后。随着苏联改革领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫的崛起——他呼吁重构世界、公开性、全球新思维、全面和平、超级大国的合作以及结束冷战,世界新秩序的概念又重新出现。1990年苏美两国首脑赫尔辛基会晤后,美国总统乔治·布什越来越频繁地使用这个概念。今天,世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。但它们到底是什么含义呢?

世界新秩序表示的是一种“集体的世界安全体系,各国家和民族捐弃意识形态的分歧而和平共处”[1],“恪守各自的边界、维持集体的安全利益”[2]。海湾战争对世界新秩序的作用有据可查,布什宣称发动这场战争是“维护正义,惩罚错误”[3]。但是,苏联垮台后,世界新秩序的概念包含了不同的含义,变得含糊不清了。

对不同的人群而言,全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向完全一体化的世界市场的一步归档:公共管理论文推荐度:收藏本文日期:2006-2-246:48:00全球化与公共行政字体大小:小大全球化与公共行政

。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域性主权国家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询顾问们在“没有国界的世界”的意义上使用全球化概念,还有一些人把全球化当作一种仅仅由私有企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问题——“国家管辖权的领土划分及相关的治理、经济、一致性和共同体等问题”[4]。与公共行政有关的全球化含义有五六种,这里作简要的评论和估价。

作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解,它把全球化当作身份和共同体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜,国际贸易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了,国际关系领域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜,尽管它在“二战”后获得了新动力,其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公共行政思想和实践。联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。“比较行政团体”(ComparativeAdministrationGroup,CAG)的诞生和成长就是这种发展的产物。

作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施,实现大规模的国界开放,为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样一个无国界的世界,特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化以及属于题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所思的现象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”;“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共行政的意义。

但是,把这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学派*的学者(anticameralist)使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护,19世纪的古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在20世纪早期,具有自由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则,而超国家主义者则用这个词来反对国际关系中民族主义和国家主权方面的“现实主义者”的论调,那些以苏联为首的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再说了。

这类全球化概念也是多余的,因为针对新世界的国界自由化已经存在了几十年,特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中,例如拉丁美洲、亚洲、非洲和中东的发展中国家。在第三世界,管制、劳工和行政政策总是向操纵商业利润的跨国公司提供让步。“比较行政团体”和其他国际公共行政咨询组织在欠发达国家也一直相当活跃,比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这种现象的大量文献。

作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看,这种理解不是把全球化当作一种现象,而是当作一个过程,一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累的不间断的过程。但直到最近,它才因现代技术的有效性而强化起来,所以,这种理解也不新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期,其标志是从早期(自由竞争的)资本主义向晚期(垄断的)资本主义的转变,这一转变受到了两次世界大战的推动,并带来了冷战白热化期间的资本主义“黄金时代”(1950—1970年)。这类看法认为,资本主义“就其最内在的本质而言,无论对内对外都是一种扩张性制度,它一旦生根,就会在内外两个方面成长、扩张。”[5]从1974—1975年经济衰退开始的三股潮流促进了全球层面上的资本积累,即:增长率下降、“垄断(或寡头垄断)跨国公司世界性的扩散”以及“资本积累过程的金融化”[6]。这种观点没有告诉我们国家和公共行政角色的变化,特别是在世界新秩序下的变化。

作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息(包括宣传)借助媒体、报纸、电脑和卫星通讯系统传遍世界,它们给其他国家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的意识形态力量的典型代表。但是,这一全球化的规范性力量也许很重要、也很有效,却没有揭示国家与公共行政的政治经济情况。

作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因果现象,认为全球化是70年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不断开拓国际市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响,即它们的疆界“不是被跨越或打开的,而是被超越的。这里,‘全球性’现象就是广泛的跨越并同时消解了地区性。地域距离和地域边界在这样的环境下意义不再重要,地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]这种全球化观点对于了解民族国家政治经济的全球性变化是有用的,它还将世界视为一个地球村,并提出了有说服力的解释。然而,这类观点对导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不够,也没有指出在全球性的“地方”中,国家、制度内精英和公共行政的未来角色,更没有揭示出由下面问题所产生的矛盾和冲突。

既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述几种观点之上,它把全球化看作全球资本主义积累的过程,这是一个为了扩大资本积累而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程;同时它又把全球化看作一种由全球资本积累而引起的现象,这种现象几乎在所有地方都显露了它的正面和负面影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到,在这些地方,即便不是所有、但也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地,并得到它们所操纵的国家的支持。和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾难性后果的第三世界不同,北半球的发达工业国的人民、组织和团体直到最近几年才感受到全球化的影响。

正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意,这种变化还给处于主导地位的西方民族国家带来了“新的后果”。因此,这种全球化观点有新意,是对上述各种观点很好的补充,给全球化概念增加了新成分。这一观点把国家视为在全球化进程中的一个积极的制度性角色,能主动应付全球化带来各种影响,而其他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样,在新的全球共同体中,行政性国家和公共行政变动中的角色,既被认为是原因,也被看作是结果。

全球化的成因

为了避免简单化,全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意义上来理解,尽管这是一个主要的作用因素。事实上,有多种因素推动了全球化进程,其中包括公司剩余资本积累、主导性国家及其所属的官僚机构的作用、国内危机、人们不断高涨的期望值、国际组织和技术创新。

导致资本主义全球化最重要的因素是剩余资本的驱动力,几十年来,它跨越了区域、超越了国界;它在“二战”后加速、在70年代后达到新高、并在90年代到达了顶峰。剩余(或利润)积累是资本主义的命脉,需要不惜任何代价持续扩张,因此是资本主义取之不尽的动力。全球化已经成为跨国公司(也称多国公司)的核心特征,几十年来这些公司占领了全球市场、

享受了欠发达国家廉价的劳动力。“新颖”之处仅在于资本积累的高速度和高比率,它们的实现得益于诸多机制,以及国家帮助下的公司在没有时空限制的全球范围内的灵活性。借用斯考尔特(Scholte)列举的原因,下面简要对这些因素加以解释。

全球市场。为寻求新市场、廉价劳动力和没有限制的生产地点,许多多国或跨国公司决定“走向全球”。从美国冰雪地带到反工会组织的南方阳光地带的移动仍在进行之中,它推动了资本的积累。但更多的美国公司发现全球化是更快速、更有利可图的战略选择。全球消费主义开始兴盛,那些遍布全球、握有大把钞票的消费者有能力“在同一时间购买相同的产品”;协调一致的公司联合研究与开发活动带来了个人公司所难以获得的规模经济效应,为那些跨国公司以及支持它们的母国政府带来了很高的利润率和引人瞩目的转机。截止1989年,这些公司的广告费用已经达到2400亿美元,另有380亿美元花在了包装、设计和营销上。[8]1992年,英国和美国40家最大的广告公司几乎都设立了专门处理全球商务的部门[9]。《华尔街评论》写道,到了90年代,所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品,而是一件必需品。”

全球生产。由于能够降低成本,它取代了国内生产;而金融全球化使之变得容易,并为它提供了“全球性资源”,生产企业能够以此从世界各地获得生产要素和原材料。由于金融全球化,“公司落脚在任何地方、使用任何地方的资源、在任何地方生产、销售到任何地方”成为可能。结果是出现了一个“全球性工厂”,不同的国家承担不同的生产活动,提供廉价的劳动力和原材料,消化与生产全球化相关的所有社会成本和外部成本。

全球商品化。各种新事物的商品化改变了全世界的社会与经济生活。传统的有形贸易和工业已经向崭新的、唯一的、截然不同的“无形”东西转变,它们适合全球消费者的胃口,比如乡村歌曲、文化和民族风情。

公司结构的重组。世界性公司的崛起与扩张引起了纵向和横向组织的重构,引起了全球层次上公司权力的集中和全球性统治阶级的出现。世界性公司的数量从1960年的3500家增长到1995年的40,000家,它们的销售额占全球商业总额的40%。[10]从纵向角度看,跨国企业间的战略联合数量已经上升,连续不断的世界性的企业并购浪潮形成了全方位的“融合”,1995年并购达6000起、价值2294亿美元。[11]实际上“兼并热”和“巨额兼并”潮流造就了全球性的核心组织和集权型的权力结构,最大的300家跨国公司控制着全世界70%的国外直接投资和全世界近三分之一的公司资产。[12]

这种全球集权型的公司结构又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地实实在在影响公共政策和行政决策的“组织精英”,他们形成了一种全球性的“组织文化”:他们挑拨政府与政府对抗,策动政变或来平息那些对他们没有同情心的人发动的反政府暴乱。

全球货币与金融化。全球性货币不会效忠或依附于任何空间、任何民族或区域的人民。以前货币及发行主要是区域性的,是促进国内的就业、机会、商业活动和共同体的价值,与此不同,在银行电脑数码空间的作用下,全球货币和区域性金融的联系已经松弛了。1995年,“全世界9万多亿美元的银行资产属于非本国储户,且该国帐目处在外国发行的货币的掌握或控制中。”[13]在“数码政治”的帮助下,全球金融化步伐加快,改变了“信息时代权力的性质”。[14]

全球政府与行政。具有讽刺意味的是,资本主义的发展需要一个强大的政府和一个稳定的环境,它需要秩序和社会控制。那些处于全球性支配地位的政府特别是美国及其欧洲盟友,在本世纪推动资本主义全球化方面发挥了积极作用。它们在军事和安全系统方面耗费巨资,以保护和促进公司在欠发达国家和本国市场中的资本积累。他们在许多国家实行军事干涉,更替合法政府,建立或支持一些最具压迫性和最腐败的政权,如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亚。尤其是“二战”以来,西方政府运用出神入化的通讯体系输出它们的意识形态、价值体系以及自诩为理想模式的治理和行政制度。通过对亚洲、拉丁美洲、非洲和中东发动直接的和授权的干预战争和入侵活动,美国公司找到了自己利益所在,并将它说成是保护美国在全球的利益。

市场功能的有效发挥依靠强大的政府。资本主义的繁荣需要一个强壮的国家和行政体制,而有权势的工商业精英们却支配着政策过程、影响着政策的结果。为了避免资本主义遭受周期性的衰退,给资本主义发展提供一个安全网络,市场的失败呼唤政府对经济的干预。所以,现代国家通过公共开支,在加速资本主义发展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一个中枢式角色。可是,在公平问题上,现代国家尽管也花费了相当部分的预算来为福利国家提供经费,以维持社会和经济间的平衡,但这种平衡却并不为公司精英所接受。

国内经济衰退。整个70年代资本主义受困于国内经济滑坡,典型标志是滞胀、能源危机、预算赤字、政治与总统危机、对企业和政府精英业绩的信任危机,以及普遍的组织松弛和管理水平下降。与这些问题相伴的还有公民抗税运动和公私部门里工会不断提高的工资要求。凡此种种国内难题又和伊朗、尼加拉瓜的革命对美国和欧洲施加的国际挑战混合在一起。这些因素共同导致的结果是,国家面临着自身的合法性危机。它难以对加速进行的资本积累有所作为,也难以改革已经引起“财政危机”、代价越来越高的社会福利体制[15]。这些事件反过来驱使更多的公司走向全球化。

民众预期的增长。大众特别是那些工会成员的预期已经提高,工会要求工作“产权”、要求更多地参与企业管理以及劳动者队伍中妇女作用的上升等等成为明显的事实。公司权力机构认为公私领域雇员的这些要求与赢利目标不一致。此外,由“平等就业机会法”引申出来的法律案件也刺激更多的公司去国外的全球性工厂去生产,那里有廉价的劳动力,很少甚至没有法律约束。这些都促进了全球化。

技术创新。信息技术、通讯技术和交通领域的发明以及因特网的出现,对全球化产生了巨大的影响。正如微软公司的比尔·盖茨预言的那样,未来数码空间中的“购物天堂”,看起来能够提供一个地方,在那里“世界上一切商品都能通过因特网在家中购买”。[16]

联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来,它的一些关键性的会员组织如主要由“三边委员会”*支配和操纵的世界银行、国际货币基金、世界贸易组织,以及重要的国际援助,一直是全球化过程中有力的工具。在最近20年中,这些跨国组织在全球化中相当活跃,其手段是向那些竭力寻求国际援助的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济增长、缩小政府在经济中的作用,等。

全球化的后果

全球化方便了民众、政府和非政府组织之间的联系和协调,全球性的联系是人类进步史上迈出的积极的一大步。但是,全球化所营造的新型文明的基础却充满了诸多矛盾。并非所有的国家都受到全球化相同的影响或产生相同的回应。在北美、东亚、西欧和澳大利亚,这一进程要比亚洲和欧洲其他部分、非洲、拉美发展得迅猛。不过,资本、政治、行政和文化的全球化确实对全部国家都产生了影响,没有一个国家能够置身于外。对我们来说,下面的讨论仅聚焦于全球化对政府和公共行政产生的影响,它对发达和欠发达国家及其公共行政产生的影响我们都将讨论。

国家的连续性和持久性。全球化不仅没有终结国家及其行政组织,将来也不会引起国家的弱化。作为社会政治身份的地域国家会象过去几千年一样继续存在。市场与政治、资本主义与国家、私人部门的管理与公共部门的管理之间仍然会有密切的关系。这种关系将继续存在,因为公共行政凭借着同样历经了几千年政治经济变革的官僚机构,与包括资本主义在内的文明紧密相伴、彼此促进。但是,全球化也导致现代国家的特征发生了重要变化,至少可以分辨出五个方面的变化:

一是世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等超区域性治理组织加强,它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起、影响了后者的行政体制。

二是为了处理区域性和跨区域性事务,及在诸如全球环境预警、保持生态可持续发展等共同利益方面谋求合作,现代国家之间相互依赖程度不断加大。在这里,地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视,给所有的政府及其公共行政实践形成了压力。

三是所有政府都在处理国内、国际有关治理与行政管理的各种信息中,享受到了信息时代的好处,尽管欠发达国家还要落后一段时间。更值得一提的是处于主导地位的国家特别是美国的军事和技术实力的增长,它们从地球直到外层空间都主宰着世界,结果出现的就是全球霸权。

四是政府作为私人部门合作伙伴和促进者的作用日益增长,但通常以牺牲公共物品和公共服务为代价。在全球化的压力之下,“政府的角色日益演变成给私人(公司)企业提供适合的、法律许可的环境”。

第五,对公共行政管理者来说,也许最重要的变化是行政性国家(administrativestate)从福利国家转变成了“法人国家”,或者“影子国家”(shallowstate)、“无关紧要的国家”(indifferentstate)、“契约国家”(contractingstate)、“企业家国家”(entrepreneurialstate)。与此相应,公共行政与管理的变化可以用这样一些概念来概括,如“管理主义”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心国家”、“法人行政国家”。

同样,公共行政作为一个具有自我意识的事业和专业性的领域,也将继续保持下去。公共行政的研究与发展可能会在一定程度上受到全球化的消极影响,但这一探索领域的连续性不会改变。全球化中的资本主义需要国家,而国家都具有既不可能、也将不会被废弃的公共行政职能。不过,近年来关于国家角色的争论及深入到哲学、制度、组织和实践层次的研究显然说明,在研究领域,公共行政性质已发生了变化。与此相应,公共行政学的两个孪生领域——比较公共行政学和发展公共行政学——充满了有关国家性质、规模和公共行政在拓展知识和建构理论原则方面的各种狡黠的争论,在国家与公共行政的实践方面可以观察到相似的变化。

作为全球化中的法人资本主义的结果,全球化中的国家的方向和角色发生了变化。与几十年冷战期间倾向于维持法人/市场利益与社会、政治利益平衡的福利型行政国家不同,新的法人行政福利国家的作用具有这样几个特点,其中包括我们提到的平衡性的福利国家的萎缩,安全与军事或战争国家的膨胀,警察、监狱、法院及其辅助功能如社会工作、心理网络、咨询等国家强制机构的膨胀。因此,国家和官僚机构的的确确还生气勃勃。然而,平等和公平却成了贪得无厌的法人和资本全球化的牺牲品。

全球化的消极后果。全球化的消极后果很多,它们包括国家主权的销蚀或丧失,对民主的限制,共同体的消失,全球权力结构的集中,法人和政府组织精英的不断聚集,欠发达国家对全球化权力的依赖性越来越强。

对国家主权的威胁。主权国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空和领海的绝对权威。但在资本主义全球化中,国家的核心作用是“置主权于绝境”,从而对国家的身份构成了威胁。挑战主权意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济政策的能力。为了迎合全球化,许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国际性组织;为了取得地区合作之利,一些政府甚至修改了自己的宪法(如欧共体的意大利、波兰、西班牙,拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施)。70年代以来,国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和财政政策采

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取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革,这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。

1994年,世界银行打算“在未来十年里向第三世界提供2000亿元美元以改善它们的私人部门”[17],这样的国际贷款既带有“一揽子”条件又带有交叉条件,这些条件加深了第三世界在金融、军事、政治和经济方面对西方列强和全球权力精英的依赖,使后者能够轻而易举地对贫穷、落后国家的政策选择发号施令;这些金钱通常给支助国权力精英们带来滚滚财源,牺牲的却是千百万计的民众。大多数国外援助和国际贷款反倒有利于捐赠国也是事实。如科尔顿所说,“银行任用的顾问常常改写一国的贸易政策、财政政策、公共服务条款、劳工法规、医疗保健计划、环境章程、能源政策、定居条件、占有规则和预算政策。”[18]汉库克(Hancock)把银行领导们称作“贫困之主”,他们通过那些“组织精英”来指引全球政策的走向,而后者却执行的是有利于“内部小集团”和全球性法人精英的政策。

对民主和共同体的威胁。全球性资本的崛起与扩张,对全世界的民主理念构成了严重的威胁。事实就是如此:世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等全球性组织以及一批跨国精英为贫穷和欠发达国家设计并推行财政、货币及其他结构调整政策,恰恰是对当地民主的某种忽视。这些国家的人民没有也不能运用他们自己的人权和政治权利来决定自己政策的偏好,他们国家和人民的利益因外部统治权力而被牺牲。全球化导致了更深重的贫困、社会分裂和环境破坏。因为偏向出口导向、初级农作物与全球利益,这些国家中的公司全球化破坏了本国的经济生产。许多国家的人民一直在同压迫他们的政权和政治-行政精英进行斗争,那些精英得到了跨国公司及包括美国在内的西方民主国家的支持。

反过来看,跨国公司未同当地社会磋商而一夜之间关闭工厂、迁往海外,或者外国投资未经当地社会同意而进入当地企业时,也对那里的民主构成了真正的威胁:当地的人民失去了对他们共同体的控制。共同体解体是更痛苦的掠夺,众多落后国家上百万的农民已为此忍受了几十年。为自己的共同体和国民经济作出了贡献、自给自足的农民,被那些得到仆从式政府和行政精英们全力相助的跨国商业化农业和工业化农业逐往他乡,或变得一无所有。他们迁往城市寻找不体面的低收入工作,这又加重了原已经存在的城市问题。然而,这类解体问题却只有现代化理论研究过(如亨廷顿)。对全球化类似的谴责集中在“全球性掠夺”、以及“品牌之下血汗工厂”中的“现代奴隶制”,它们造成了一个“底层种族,最不利的工资和社会条件落到了最绝望的阶层身上。”

全球管理精英正在从事殖民主义的决策,这些决策将影响全世界的政府、共同体和民族,人类被贬低为全球市场的消费者。与一些理性选择理论相反,市场和民主并非同义词,它们之间实际上存在着尖锐的冲突。“输出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口号。但历史记录显示,包括美国在内的西方资本主义民主大国曾经支持过“地球上最专制、最具剥削性的独裁体制”,迫使欠发达国家无数人民发动了流血革命。

把民主和市场等同容易使人误入歧途,也是危险的。它之所以使人误入歧途,因为它们的价值在许多方面是冲突的。正如赫尔布鲁纳(Heilbroner)指出的那样,“说资本主义是民主的必要条件,或宣称民主及与之相关的政治平等在很多方面与资本主义内在的不平等并不矛盾,当然是愚蠢的。”[19]市场天生偏爱有钱人,他们无需在意健全社会的需求。随着经济、政治权力集中到少数全球性公司和政府精英手里,政策选择受到了“破坏”,自由选择、享受受保护的个人权利将变得越来越困难。全球公司很难(即便不是全无可能)保持责任心。如科尔顿所说,“当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候,想要拥有一个健全、平等、民主的社会是不可能的。”[20]

把民主与市场等同之所以危险,理由有二:(一)这种等同在世界范围内是自相矛盾的,友好的独裁者因支持全球化的法人公司而被大加赞赏,被视为民主,而对跨国公司不那么友好的合法的社会主义和资本主义政府被视为不民主。(二)它使那些生活在由西方民主国家支持的专制体制下的欠发达国家的人民,对民主权利产生了错误的预期。

腐败与精英掌权。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广,使那些日益增多的、身为跨国公司人的附属精英们(仆从式的买办资产阶级)掌握了大权,并加剧了欠发达和较发达国家的腐败。这些最高层的腐败已经达到了民族危机的顶点。例如,当三分之一的智利人生活在痛苦之中,而一小撮军事—官僚—工商精英享受着世界级的生活方式的时候,这个国家却被吹捧为私有经济的典范。美国也有同样的问题。其他的研究也提到,全球化和私有化会诱发全球高层精英中的腐败行为。

精英掌权导致出了一种具有“法人帝国”特征的、新的全球组织结构,它在世界权力结构的巨大转型中具有灵活性。正如殖民主义一样,它需要的是中心化而不是集权化。这种中心化有四个要素:(1)缩小组织核心层的权限,(2)电脑化与自动化,(3)并购与战略联合,(4)总部的团队合作与核心人员中的士气。这一转型在精英与非精英之间划下了一条清晰的界限,后者被看作是可以牺牲掉的商品。全球化强化了世界新秩序下的精英统治,而在这一秩序中,霸权理论随着资本全球化而流传开来。那么,全球化和世界新秩序对公共行政意味着什么呢?

全球化对公共行政的意义

以下各段集中分析公共行政面临的挑战,并对世界各国的公共行政管理者提出建议。

1.公私领域内出现变化有利于全球公司部门。政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机,传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此,行政性福利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响,公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用,来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来的合法性基础。

2.国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。几十年来,传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益,因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定,在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。现在,平衡性福利国家已经被法人-高压国家所取代,其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成,而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果,公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国家性质主要的一个变化,所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。

3.全球化国家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事实上,公共行政管理者是在严重的恐惧心理和裁员条件下承担不可能完成的高产出任务,这种做法导致的失败只能证明法人公司所宣称的政府无效率观点。公共行政管理者能够也应该拿出证明高效行政业绩及法人市场失败的证据。

4.广义地说,公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准,并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时,揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。

5.全球化要求更多的私有化,而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为,它所冲击的正是健全社会的基础,破坏了公民对领导与制度合法性的信任。私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上,个人为了谋求自我利益最大化,几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上,这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的,他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化,部分是通过人力资源管理实践来营造的,它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。

6.全球化倾向于促进精英主义,并造福于商业、政治、军事和管理领域的精英分子,他们中的大多数是作为跨国公司的人和“附属物”而存在的。这些“全球战士”的个人和职业利益往往凌驾于民族和共同体利益之上,他们的的确确成了“公司的雇佣兵”,推进着“文化帝国主义”。欠发达国家的人们对这些以千百万人为代价、似乎一夜之间获得权力和财富的仆从式精英并不陌生。由于全球化政府通过与全球化企业执行公私伙伴关系计划而主动卷入了法人全球化,所以,公共行政管理者和行政顾问们在这一方面受到了全球化的挑战。欠发达国家许多精英控制着侵犯他们本国人民人权的专制政权。美国的谋士与顾问则经常帮助这些军职和文职官僚精英加强对社会的统治。矛盾的是,全球化导致了法人权力及组织机构的大规模集中,同时却又鼓励全世界的政府进行分权。

7.全球化削弱了地方控制与公民的参与作用,并使地方的公共行政管理者无法决定那些影响人民生活的政策,从而对共同体和“公共活力”(借用弗雷德里克逊1997年提出的词语)形成了挑战。当跨国公司为寻找更有利可图的地点而突然关闭企业时,地方政府对税基的预见能力将受到侵害。公共行政管理者对付跨国公司时应该保持长远眼光,以尽量使这种不确定降低到最低点。他们也应当建设共同体意识,鼓励公民参与行政管理,培育公民价值观和共同体/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同时,他们还应用尊重和效率来对待公民。

8.公共行政学及相关的比较行政学和国际行政学等分支学科,出现了知识爆炸。我同意法拉尔·海迪(FerrelHeady)的说法,这两个分支领域在过去几十年相互分离和脱节的情况下有所发展。现在又出现了一个全球化的新分支,有必要对比较行政学、国际行政学及全球化行政学的研究进行整合。美国公共行政学会的成员必须采取这一行动,以为形成世界通行的行政学原则提供材料。进行这些必要的研究将使实际工作者获得启发,使他们有可能成为未来的地球村里更好的行政管理者。

9.从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏欠发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础,美国的专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野,因为一些欠发达国家拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战,打破了政治—行政的二分法,同时,也为欠发达国家有关公司的公共管理实践和咨询提供了大量的机遇。向其他民族、文化和公共行政学习将带来进一步的“知识爆炸”。世界上存在着大量美国人尚不知晓的行政管理传统。这方面的例子包括斯堪的纳维亚和苏联的公共行政体制,以及能够培育行政民主的协作型制度。同样,美国人及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事,它具有悠久的历史,可以追溯到古代,其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上美国公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。

10.全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体意识形成了挑战,包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正;增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要,因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削,抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代,全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识,能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。

11.作为“全球共同体利益”的守护人,发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任,即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。政治任命者和政客是临时官僚,他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系,他们容易被腐蚀、容易滥用权力,他们对公共利益的界定是狭隘的,仅在意那些有权有势的选举人。

12.全球化不会终结国家与公共行政。存在一种能够拓展公共行政研究、实践与教学范围的全球新机遇。公共行政刚刚跨入人类文明新时期,全球化和霸权主义世界秩序使得其未来既有光明也有黑暗。我们期望的结果是全面的繁荣。

注释:

[1]法拉兹曼得《世界新秩序与全球公共行政:一份批判性文献》,载Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主编的《地球村里的公共行政》,第65页,Westport,CT:Praeger,1994.

[2]汉米得·塞迪格(HamidehSedghi)《海湾战争:世界新秩序还是无序?》,载《新政治学》1992年第21/22期,第62页。

[3]艾里克·涂尔德(EricTrudeau)《世界秩序的监护者》,《纽约时报》1992年2月19日。

[4]J.A.斯科尔特(J.A.Scholte)《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第430页。

sp;*官房学(cameralia)是十七、十八世纪流行于德国的一种经济思潮,主张国家干预、限制货币输出。——译注。

[5]保罗·斯威齐(PaulSweezy)《更多(或更少)的全球化》,《每月评论》1997年第4期,第1页。

[6]同上,第1~2页。

[7]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第431页。

[8]安纳·邓宁(AlanDuring)《多少才够:消费社会与世界未来》,第171~172页,纽约W.W.诺顿出版社,1992年。

[9]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第433页。

[10]联合国贸易与发展大会《跨国公司与世界发展》,第4页,伦敦汤普逊国际商业出版社,1996年。

[11]《金融时报》1999年1月20日。

[12]R·哈维(R.Harvey)《大企业的回归:全球无序的到来》,第189页,伦敦麦克米兰,1995年。

[13]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》,载《国际事务》1997年第3期,第439—440页。

[14]戴维·罗斯考夫特(DavidRothkopf)《数码政治:信息时代权力性质的变革》,载《国际事务》1998年第2期,第325页。

[15]海登海默(A.J.Heidenheimer)等编辑《比较公共政策:欧洲与美国社会选择的政治学》,第330页,纽约圣马丁出版社,1983年。

[16]比尔·盖茨(BillGates)《未来之路》,第158页,伦敦伟金(Viking)出版社,1995年。

*“三边委员会”(Trilaterals)由美国、部分西欧国家和日本于1973年建立。——译注。

[17]米尔曼(C.Milman)和兰得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲国有企业的私有化》,载《国际公共行政》1994年第9期,第1667页。

[18]戴维·科尔顿(DavidKorten)《当公司统治世界的时候》,第165页,西哈特福得:库马瑞恩出版社,1995年。

公共行政范文第3篇

一、导言

自1980年代以来,公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言,由政府再造所促发的新公共管理运动,其理论及实务均已展现其独特之处,成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类,科学认知包括三种旨趣,即经验-分析性科学(empiricalanalyticalscience)、历史-论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵,探讨其出现的环境系络(context),进而进行批判性反思。

二、公共行政管理主义之内涵

从1980年代以后,在西方大部分发达国家,均出现了大规模的政府再造运动,这一运动被冠以不同的称号,如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-basedPublicadministration)、企业型政府(entrepreneurialgovernment),甚至具有政治理念色彩的名称,如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance),尽管名称各异,但基本上却描述着相同的现象,即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代,并认为公共部门正浮现出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么,这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢?依据OECD(经济合作与发展组织)所作的界定,西方国家所展现的政府改革的共同内涵,包括以下几个方面:

(1)企业管理技术的采用;

(2)服务以及顾客导向的强化;

(3)公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入(OECD,1990,1993,1995)。学者拉森和斯图亚特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)认为,它包括:(1)视人民为顾客,并强调顾客的价值;(2)创造市场或准市场的竞争机制;(3)扩大个人以及私部门自理的范围;(4)购买者的角色须从供给者的角色中分离出来;(5)契约或半契约配置的增加;(6)由市场来测定绩效目标;(7)弹性工资。

学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点,认为新公共管理的特质为:

(1)在公部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理;

(2)目标必须明确,绩效必须能够加以测量;

(3)特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序;(4)走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立,而将大规模的部会分割开来;

(5)转变为更大的竞争性;

(6)重视私部门型态的管理行为;

(7)资源运用上的克制与节约。

从理论和实务两个方面来看,公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张:第一,公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程;第二,为了实际结果,公共行政应妥善运用各种市场竞争机制,以提供更佳的产品或服务,同时在市场机制下,政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费,另一方面也要与其它组织进行竞争;第三,配合市场导向和市场机制的运作,公共行政也应强调顾客导向(CustomerDriven)的观念;第四,政府应该扮演"导航者"的角色,政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供,但却不必要自己动手处理;第五,政府应推动法规松绑的工作,今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念,更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成;第六,公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作;第七,公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。

三、公共行政管理主义的历史背景

在分析管理主义的起源与发展时,学者波利特(Pollitt,1990)曾指出,管理主义的核心思想,根本是一种政治人物所信仰的意识形态,因配合社会与经济情境的改变,最后成为社会所接受的观点,并因此在实践中予以推动。的确,导致管理主义兴起,是多种因素所构成的,具体分析,以下几个方面的因素至为重要:1、政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后,在福利更加观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民之福利,政大量透过立法管制干预人民的生活,包括经济性的管制和保护性的管制,其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务,另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击,如胡斯所言,对政府的抨击来自三个方面:一是认为政府的规模太大,而且消耗了过多的稀有资源;二是政府的范围,政府自身陷入了过多的活动,而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用;三是政府行事的方法,认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。

2、经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展,造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出,拖垮了政府的预算和经济,而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面,国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧,对各国政府均造成巨大的改革压力,如何促进国内经济的发展,节省政府的施政成本,提升国际竞争力,自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下,思经政府改革以缓解财政经济压力,追求国家竞争力必成为一重要策略。

3、社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展,在社会进步的同时,也引发了诸多的社会问题,如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷,旧的问题尚未解决,新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面,面对日益复杂的社会问题,传统的政府功能实有力不从心之感,加之官僚体系本身的保守、消极、被动,以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败,正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言:不管东西方国家,均可发现许多相似的行政问题,如行政傲慢(administrativearrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrativeimperialism),均引发了民众对政府的信任危机,使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下,政府改革的呼声日盛,特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

4、新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲,"管理主义"是一种意识形态的运动,正如波利特所言,管理主义乃是新右派在思考国家时,一种可接受的门面。从20世纪70-80年代起,具有保守主义政治倾向的政党在西方执政,新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点,例如多元主义盛行使公共支出大幅增加;官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生"预算最大化";公共服务系垄断型态的运作模式;政府过度扩张的结果威胁个人自由,同时不利于企业及企业精神之伸张;政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性;公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来,政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言,更佳管理提供了一种标签,其中私部门领域可引进公部门之中,政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化,以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下,亲市场、反国家的信念大行其道,公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道,几乎成为一种不可置疑的选择。

四、管理主义的反思与批判

公共行政中的管理主义,自从其产生起,理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为,管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大伎俩",它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点,管理主义对公共服务造成伤害,同时它在降低成本的中心主旨方面,也没有太大的效果,它认为管理主义"顶多瓶子是新的,但里面的观念却是旧的",并认为这是一时之狂热(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看来,管理主义代表着一种新的典范,代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来,公共行政中的管理主义,和其它公共行政的理论和学说一样,均代表着人类寻求良好政府治理(GoodGovernance)的一种努力;在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待;管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是,公共行政中的管理主义,与其说是一种典范的转移,还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信,也是一种"致命的自负"。从反思批判的观点来看,公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来,这种缺陷主要表现在以下几个方面:

1、对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(PublicChoiceTheory),委托-人理论(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理论(TransactionCostTheory)、新古典经济学理论(TheNeoclassicalTheory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设,认为(1)理性行动者是由自利所激励;(2)理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于这种假设,理性行动者不能被信任。然而,管理主义援引新古典经济学的人性假设,可能产生几个盲点,首先,它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出:无任何社会互动之原子化的个人;团体利益与个人利益严重抵触时;短期互动;涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外,同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的;另外,许多理论同样说明,人性是复杂的,人的需要也是多样化的;更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时,就会产?quot;习焉不察"的现象,即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度,逐渐接受"利己不损人"的生活态度,而忽略了促进良好美德的重要,也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映,也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下,公务伦理也便失去了存在的价值和依据,而事实上,良好的公务伦理是十分重要的。

2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来,政府施政的基本价值在于"三E":经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness),也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事实上,公共行政具有追求或要求多元的,有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求,使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的,将其矮化为执行与管理之工具,不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任,也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(RobertsDenhardt,1993)认为,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽略对目的本身的关切;也就是在工具理性下的种种行动,将使行政工作越来越远离社会价值的体现,而只是斤斤计较减少行政成本,而沦为公务产生过程中的工具,以致完全丧失作为行政体系行动本身的"道德系络"(MoralContent)。学者佩龙和葛尔力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突,即自主性朊裰髟鹑?AutonomyVsAccountability)、个人远见与公民参与(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性与公开性(SecrecyVsOpenness)、风险承担与公共财的监护(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之间的冲突,的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点,经由公共选择理论,人理论等确立的管理主义对于"民主价值"是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任,并能实践民主社会的价值前提。

3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础,以自利与理性为假定,以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府,由于人民对其所有权系分散且不可让渡,故缺乏加以监督的诱因,加上没有市场机制予以制衡,因而自利的官员得以罔顾公益,专注于追求个人利益,是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供,减少政府的职能,使政府更加小而美。然而这种市场基本教义(MarketFundamentalism)本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先,对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制,福利经济学承认市场机能的失调(MarketFailure),政府以财政政策与公共政策介入市场,设定官僚体系执行这些政策,以挽救消费者权益,改正因市场机能失调所产生的问题,是政府存在的目的。晚近的组织经济学(OrganizationalEconomics)从交易成本切入,了解完全竞争市场的理论限制,间接展现市场与政府权力之间的特殊关系,从契约法规权威的建立,财产权的确立,到各种管制政策,都显示市场权威建立的背后,存在政府介入的需要。其二,市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言,存在着本质上的不同,如公部门产品的不可分割性(indivisibility),政府的产出(政策或服务)是公共财、无法分割、内容上是互斥的;庞大的规模经济而产生的独断性;政府政策具有强制性;服务具有独占性;进入市场的高门槛(BarrierstoEntry);价格系统之不存在等。正是由此,公部门引进竞争机制,是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制,就是市场机能本身的限制,吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三,从实践来看,公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(Privatization);二是签约外包(Contractingout),其效用如何,仍是一个未可肯定的问题。"在竞争市场上,私人公司通常比政府体制有效率,但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率,将是不实际的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事实上,公共部门市场化在提供希望的同时,也提供了许多错误,如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信,显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其"全球资本主义的危机"一书中认为:"市场基本教义错误解释市场运作方式,让市场扮演一个过度重要的角色,无意中对开放社会构成危险","对政治的不满促进了市场基本教义,而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内",吾人值得深思。同如布隆克所言:"自由市场这看不见的手,尽管他有不可怀疑的力量,但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现"(布隆克,2000年中译本,P.5)。

4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于:公共部门之管理与私部门的管理不存在差异,存在着一种跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者,都需要类似的管理知识、技能、概念与工具,以帮助同样功能(如计划、决策、组织、领导、沟通、控制)的发挥,从而长期有效地生产和提供财货与服务,在这样的理论下?quot;企业型政府"几乎成为政府再造的精神支柱,目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造,进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认,公私部门之管理的确存在相似性的,管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而,公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本,即源于民主政治理念之"公共"本质(Waldo,1948:P.159-191),艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理,在所有不重要层面上相同,而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom,1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来,公共管理与私人管理是存在巨大的差异的,这种差异表现在:宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言,公共行政在本质上是以民主宪政为基础,通过政府整合社会资源,落实民主治理的基本理念,展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同,恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色,丧失其应有的真正意义。

5、不恰当的"顾客"隐喻公共行政中的管理主义,将顾客对企业的重要性比拟为人民-政府间的关系,因此强调顾客满意(CustomerSatisfied)作为政府施政的目标,并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责;由顾客作选择提供服务者,排除了政治因素的不当干预;依对象的不同,对民众提供更多的选择;以顾客为导向的产出较能符合大众的需求,而且亦能达成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是,顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻:首先,公民在民主治理中的角色是比较复杂的,公民是公共服务的接受者,从这个角度要求政府提供服务;公民亦是公共服务的合伙人或参与者,其行为亦对公共服务的绩效发生影响;公民亦是公共服务的监督者,有责任监督政府的运作;同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言,民众是政府的"所有者"(owner),而非顾客,"所有者"概念具有主动性,它可以决定政府的议程为何,更符合人民的地位;其二,虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量,这是好的,但亦有许多困难必须加以解决:如难以满足多元目标,因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛,甚至于多元目标经常出现冲突,政府在有限资源下,不可能满足每一位顾客;与顾客需求连接的困难,政府的每一规则从整体利益角度考虑,很难与每一位顾客的需求对接;其三,政府不仅仅是服务的提供者,也是管制者,在许多情况下,政府必须抑制公民的某些需求,才足以保证公共利益的存在,而且事实上,无非公民的一切期求都是合法的,政府满足的仅是公民合法之期待。其四,政府服务的独占性或垄断性,由于缺乏竞争的压力,人民需求弹性又大,无论将其视为顾客或主人,均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确,政府与人民间的互动关系,切忌不可单方操纵或过度消极,真正的解决之道在于建立民主之对话机制,并使各自既分享权利又履行义务。

五、公共行政重建之理论与实践之思考

应该承认公共行政之管理主义,对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何,对于公共行政而言,多元视角的透视是有益的。然而,管理主义是否象有些学者所讲的,公共行政典范(paradigm)的转移,还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong,J1994)认为,行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量,而必须以?quot;概念架构"(ConceptualFramework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范,必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(PuzzleSolutions)的能力。显然,现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早,这种先于事实(BeforetheFact)的典范支持者或许过于自信。另外,将其视为一种典范,很容易将以"市场机制"、"小而能"、"顾客导向"、"效率至上"的企业型政府视为一种绝对的信仰,构成一个不当的"市场中心主义",而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认,每一个时代皆有每一个时代的政府治理,政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理,公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代,公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思,笔者认为,公共行政之理论重建在未来二十一世纪,需要关注和思考以下几个方面的问题:

1、公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程,而不仅仅视为一种管理过程;

2、公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性,避免过度强调市场,可造成"空洞化的国家";

3、公共行政应关注其公共性,避免公共精神的丧失;

4、公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题,避免两极化之思考;

5、公共行政应跨越"左"和"右"的意识形态,发展较为中性的整体观点;

6、公共行政固然要向企业学习,但大可不必,亦没有必要走向"自我解构",甚至于反国家的道路。更重要者,在学习企业的同时,应考虑情景之特殊性;

7、公共行政不应淡化对公务伦理的要求,因为这是实现良好治理之必需;

公共行政范文第4篇

关键词公共行政;官僚制;新公共管理;范式转换

1962年美国著名科学史学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中,首次从学术上对“范式”与“范式转换”的概念做出了界定。在库恩的理论中,一个科学的范式(Paradigm)就是一套关于现实的假设,这套假设比其他假设更好地说明了当今的世界。范式既表示某一种科学共同体成员所共有的一整套规定,也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的重大科学成就基础上的信念。这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架,一套理念和方法论的信条,一个可供仿效的解题范例,它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径,同时决定着共同体成员的某种形而上学的信念和价值标准,即决定着他们的自然观、世界观及价值观。[1]范式就是世界观,一般性的观点,以及分析复杂现实世界的一种方式。范式是一学科内范围最广的共识单位,它包括概念、样本、理论和方法,并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。一个范式就如同一幅地图,具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、预测未来发展、从不重要的东西中分出重要的东西、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。范式转换的动态过程表述为:范式Ⅰ-规范科学(即在范式Ⅰ指引下积累的知识)-异例(即范式Ⅰ不能解释的新现象)-危机(即范式Ⅰ从根本上受到怀疑)-革命(即范式Ⅰ全面崩溃)-范式Ⅱ。库恩阐述的范式理论的动态发展模式是科学哲学研究中的一个伟大进步,引起了科学哲学界的一场认识论的大变革,成为科学哲学史上一道重要的分水岭。其影响不仅仅限于科学史、科学哲学、科学社会学等相关领域,而且延伸到社会学、文化人类学、文学史、艺术史、政治史、宗教史等人文和社会科学领域,成为众多科学研究者分析理论流变的基本逻辑工具。经过近百年的发展,公共行政理论语境发生了从传统官僚制向新公共管理理论的变化,本文试图从范式转换的动态视角对公共行政理论流变进解读。

一、官僚制的理论内核与实践困境

1887年伍罗德·威尔逊发表《行政学之研究》一文标志着行政学的诞生。威尔逊指出,“应该建立一门专门的学科--行政学;应将政治与行政严格分离;行政处在特定的''''政治''''范围之外,行政问题不是政治问题,虽然政治规定了行政的任务,但是不能允许它操纵行政事务……。”一个独立的行政领域的思想具有广泛的影响,当威尔逊提出了政治与行政二分原则的时候,行政学建立的前提性工作已宣告完成。在威尔逊之后,美国行政学家古德诺对政治与行政二分思想作了进一步的阐释和发挥。他认为“政治是国家意志的表达,行政则是这种意志的执行;政治主要与政策的制定相关联,而行政则是对政策的执行。”后来美国行政学家怀特进一步强调“政治不应该侵入行政,管理自身就是一种科研对象,公共行政自身能够成为一种超越价值的科学,行政学的目的是做到经济和效率”。从此,政府管理经济社会公共事务成为一个独立的科学研究领域,人们开始专门研究政府及公共管理问题,以期在经济社会公共事务管理领域最大限度地实现经济和效率,从而创立了公共行政学的官僚行政理论范式。

官僚制理论建立在韦伯的理性法律权威思想之上,强调严格的等级制,强调对原则的遵从和命令的遵守等。也许威尔逊的政治官员与行政人员的假定的确是一种神话,但是官僚制结构的构成却使神话成为了现实。在早期行政学范式的创立过程中,泰勒的科学管理思想也做出了巨大贡献,泰勒的理论的两个重要观点即标准化工作和实行广泛与严密的控制为行政部门所借鉴。公共行政学吸收和利用了管理学的科学化、技术化精神和原理,二者是密不可分的,泰勒所开创的科学管理理论为政府的行政管理提供了线索和途径,其意义如同邓塞尔所述“增加了科学管理思想,产生了一个完整的行政模式。”该种行政模式就是威尔逊--韦伯范式,它以二分法和官僚制为理论基础。传统的公共行政理论提出了一些基本的原理:①政府本身应按等级制、官僚制的原则进行组织。②政府一旦介入到某一政策领域内就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。③行政与政治分离,行政应是执行政策的工具,任何政策只由政治领袖制定,即威尔逊和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一种特殊职业形式,因此,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。[2]根据这种理论模型建立起来的政府行政体系体现出这样几个方面的原则:①固定的官员管辖权原则。即在政府中,每个官员有固定的职责,在职责和职权范围内有权命令。②机构等级制度和多层权力机构原则。即在政府中,有一个严格规定的上下等级体制,高级机构对低级机构进行监督和管理。③机构的管理建立在书面文件的基础之上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。④机构中的官员由于专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。⑤机构中工作的各级官员,只要能胜任工作,则应保证终身雇佣,能领取固定薪金和养老保障金,使官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重,使担任公职成为人们追求的职业。

但这些看似真理的原理因为无法回答和解决现代政府面临的机构臃肿、浪费严重、效率低下、官僚主义作风盛行、管理成本无限增长等日益严重的问题,以及政治与行政的分开在实践中难以做到和不现实性等问题,不断受到人们的普遍怀疑和严峻挑战。人们清醒地认识到,官僚制无论在理论上还是在实践上都是一个矛盾体:法律要求人的平等,但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构;官僚制是建立在合理性的原则上的。但所鼓励的却是盲目服从和随大流;官僚制首先是被作为组织理论而存在的,是对组织系统的合理性设计,但却忽视非正式组织的存在;现代官僚制是在批判性地考察了历史上的官僚制的过程中提出的,所要强调的是它自身的现代性,而实际上却要求其成员墨守陈规,不考虑突发事件;官僚制极力通过体制结构而实现系统的合理协调,却往往使内部交流、沟通受到压制、阻隔,创新思想被埋没甚至无法有效地解决上下级、部门之间的矛盾;最为致命的是,官僚制使人的个性受到扭曲,使官僚制条件下的每一个人都变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。[3]正如凯顿所言:不管东西方国家,均可发现许多相似的行政问题,如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义,均引发了民众对政府的信任危机,使政府的存在充满了合法性危机。20世纪中后期,英美等西方国家出现的低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的“滞涨”现象,政府管理成本增大,效率低下。“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处,反而还降低了人们的生活质量,政府自身造成的公共问题比所解决的问题还多。”[4]官僚制的弊病暴露无遗,政府改革的呼声日盛,特别是让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高,缩小政府职能成为一股潮流和趋势。

二、新公共管理:克服与超越官僚制

在官僚制理论范式面临危机的历史背景下,20世纪70年代后期一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”在西方发达国家掀起浪潮,对传统公共行政理论进行了颠覆性的批判。新公共管理倡导者认为政府的职能是掌舵而不是划桨,有效的政府并不是一个“实干”的政府,不是一个“执行”的政府,而是一个“治理”并善于“治理”的政府,主张在公共管理中引入竞争机制,广泛采用私营部门成功的管理方法,用市场的力量来改造政府,政府应具备“顾客意识”和重视产出而非投入,重新审视文官与政务官的关系等。

新公共管理从现代经济学特别是新自由主义经济学中汲取营养,将经济人假说、市场竞争、成本与收益分析、交易成本等理论当作自己的理论、方法的组成部分;它直接利用了当代工商管理学的新成就,将绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制、全面质量管理与标杆管理等管理的理论、方法和技术,以及自然科学领域最新发展的科学与技术应用于公共部门管理的理论与实践中。OECD(经济合作与发展组织)把“新公共管理”的内涵界定为:企业管理技术的采用,服务及顾客导向的强化,公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。胡德认为新公共管理的特质有七项要点:①在公共部门之中放手给专业管理,这表示让管理者自己管理;②目标必须明确,绩效必须能够加以测量;③特别强调产出控制,重视实际的成果甚于重视程序;④走向分解的转变。分解的意思是透过小型政策领域的机关设立,而将大规模的部会分割开来;⑤转变为更大的竞争性;⑥重视私部门型态的管理行为;⑦资源运用上的克制与节约。

针对官僚制的实践困境,新公共管理理论从理论和实务两个方面对公共行政进行重构:第一,公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程;第二,为了实际结果,公共行政应妥善运用各种市场竞争机制,以提供更佳的产品或服务,同时在市场机制下,政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费,另一方面也要与其它组织进行竞争;第三,配合市场导向和市场机制的运作,公共行政也应强调顾客导向的观念;第四,政府应该扮演“导航者”的角色,政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供,但却不必要自己动手处理;第五,政府应推动法规松绑的工作,今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念,更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成;第六,公共部门的工作人员应授予权能以充分发挥创意并投入工作;第七,公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。美国著名组织理论家彼得斯针对传统官僚制存在的垄断、等级制、永久性、规章和控制四大弊病,将公共管理组织形式归结为市场模式、参与模式、弹性政府模式和非管制政府模式四种主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政,尽可能地用市场和承包合同替代官僚体制,对政府管理理论产生了极大影响,而且也在实践中对改善政府绩效做出了重大贡献,成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。

三、结语

恩格斯说过:“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”。[6]一种理论能否成为人们所接受的范式,不仅取决于他们在逻辑上的完善,被用于分析和解释现实世界所能达到的力度,还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实,即在一定条件下,由理念系统转化为现实系统。公共行政学的创立与发展最终是为了“实现人的全面自由的发展”,随着人类社会的不断发展,公共行政的理论范式也将不断发展和转换。正如英国著名行政学家胡德所指出的,每一种生活的主要组织方式,都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式;每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题;每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其他类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。[7]因此,在这个变动不居、充满不确定性的时代,公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力,关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。

参考文献

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[5]朱国云组织理论:历史与流变[M].南京:南京大学出版社,1997:249-253.

公共行政范文第5篇

我国官员规模膨胀是影响我国机构改革的重要因素,长期以来所进行的机构改革虽然在机构数目上、权力的分配上和公务人员的总数目上寻求突破,但都收效甚微。分析其原因,主要是对官员规模及形成原因方面缺乏清醒的认识造成的,由此导致人员分流难,并屡次形成机构改革中的“瓶颈”现象。

一、贫困:官员规模膨胀的基本症结

我国的政府官员在概念上是指在政府任职的各级各类公职人员,根据1993年8月的《国家公务员暂时条例》的内容,应该包括领导职位和非领导职位两类工作人员,其职责是制定和执行公共行政事务,监督公共政策的施行,协调解决公共领域的关系与矛盾。

根据资料统计显示,自1952年以来,中国各级政府官员数目分别出现了两个不同的增长期:1952年——1961年为低增长时期;1962年——1995年为高增长时期。在低增长时期,官员规模呈现出由低到高再到低的曲线过程,最高时期未突破300万。在高增长时期,官员规模呈现出由低到高直线上升趋势,达到了1000万左右。[1]

1998年中央政府的工作报告中,朱鎔基总理所谓的“吃饭政府”是对政府的一种定性结论,主要针对国家财政负担过重而言,侧面反映了官员队伍恶性膨胀带来的危害。资料显示,全国行政事业管理费1980年404亿元,占当年财政支出的30%;1991年1409亿元,占财政支出的37%;1996年达到3000亿元,占财政支出的40%.可以看出,我国的官员规模的大小是以我国贫困性财政收入为标准判断的。

现在,许多学者热衷于用官民比例来评价官员规模的大小及利弊,但实际上官民比例的高低并不能说明官员队伍自身存在的问题和规模大小所包含的问题。如果继续以财政支出为标准判断,我国政府官员的财政支出量实际上很少。以美国为例,1940年联邦文职人员达到104万,到1945年则高达380万。越战结束后大体保持在280万人水平。1983年联邦政府三部门共雇佣文职人员287万人,财政年度支出7960亿美元。[2]虽然这个支出只占美国国民收入的24.7%,但与我国1996年的3000亿元人民币相比,显然要高出许多。

世界上任何一个国家和地区政府官吏的多少不应该是一个绝对的概念,对官员量的需求取决于政府在公共行政领域所处理的事务的多寡,其中应该包含“官员数量——政府效率、效益”函数关系。“官员的数量”应该是官员数目与官员素质的总和的绝对值,“政府效率、效益”是政府绩效的总和,包括经济(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)(质量、效果、人民满意度)三项主要内容。[3]这里,关键要分析判断在整个公务活动中有效参与公务的官员有多少?在所有参加公务的官员中,人均承担的工作量到底有多少?官员所获得的工资收入及其它收入是否是他所有劳动应该获得的报酬等等。由此看,中国政府官员的膨胀是贫困问题所导致的相对性膨胀。

——有效参与公务与无效参与公务比较,无效官员队伍膨胀。

——人均承担的工作量与实际应该承担工作量相比,官员规模膨胀造成的人均工作量减少与个体工作量承担严重不足。

西方学者看待中国政府官员队伍往往认为是一个“小政府”,这与对公务员定义的不同理解有关。我们所指的公务人员包括了除过政府机构之外的党的系统、事业单位、企业政工人员、文化团体的演职人员等广泛范畴,而西方学者仅仅以中国政府机构人员而论。因此,官员规模的膨胀是非政府机构“准政府官员”的膨胀,是相对膨胀的问题。我国真正在政府部门从事行政事务的官员绝对数并不是很多的。1998年以前,在510万搞行政的人员中,在中央政府中的职员仅有45000人,同欧美相比,显然是小政府。与澳门的官民比例22:1而言,更是不可同日而语。

有关政府官员的数目说法一直得不到统一。就总体状况而言,从文化程度及个体知识的占有量及接受教育的程度判断,在中央和地方两级政府中,随着行政级别的降低,政府官员的基础文化知识、接受教育的程度呈严重的下降趋势,即知识贫困与文化贫困双重趋势。从掌握新知识、新技能方面判断,地方政府官员比中央政府官员迟缓,内陆地区官员比沿海地区官员迟缓,非中心城市官员比中心城市官员迟缓。

有学者指出,政府规模的大小取决于数量与质量两项指标。其中数量指标包括公务人员数量、机构数量、财政指出指标和公共事务指标,并同时认为,质的方面的规定性关键在于上述四项指标运用过程中“成本——效益”之间的关系。[4]实质上,我国公务人员进入政府机构后培训、教育方面的成本投入不足正是其素质的低下的主要原因,投入上的低成本恰好是一种贫困性的表现,决定了公务人员的低工作效益。

由于我国官员整体文化水平与专业化程度偏低,政府要培养一个熟练的公务人员所要花费的成本大大超过政府自身的能力。在这种情况下,政府一方面放弃对一般官员的培训计划,另一方面最大限度地从其它行业选拔精英人才。但由此带来的后果是政府成本增加,所有在政府担任职务的官员在后续的教育培训方面的投入,除过正常的工资、福利、津贴等方面的待遇之外,用于人力资源开发和接受新知识教育的费用成本大大加重,用于官员的日常开支:车辆、住房、勤务等方面的成本增加。

以上分析可以看出,其一、相对国家财政支出而言,官员膨胀是财政贫困性膨胀。其二、相对于政府机构而言,官员膨胀是非政府机构“准政府官员的膨胀”。其三、相对于现代科学技术的发展与要求,官员膨胀表现为低素质官吏队伍恶性膨胀。其四、相对于公共管理的终极目标效率而言,官员膨胀表现为低效率官吏队伍整体性膨胀。

二、官员膨胀的多重因素

官员规模膨胀是我国的基本国情国力发展的必然,是多种不良因素互动的产物,有外部环境影响的结果,更主要的是内部权力分化等多种因素共同作用的结果,主要表现在以下方面:

1、权力低风险区域的形成与官员对低风险区域的追求

长期的计划经济使然,在公共行政事务与权力的分享方面,政府形成了低风险权力区域。在这一时期,主要由于政府的集权与绝对控制,在政府、市场、社会团体和公民个人四个主体方面,政府为自己营造了一个始终处于低风险区域权力中心。政府通过建立正式规则有效保护自己的权力,并使权力神圣不受侵犯。同时,通过法律、制度及一切必要的手段压制其它权力的产生。由此产生政府利益、市场利益、团体利益和公民个人利益的分享上,政府始终是利益的最大收益者和分享者,始终对其它个体的利益有分配权。

进入社会主义市场经济阶段,由于受西方公共行政范式革命(paradigmrevolution),特别是90年代开始的“重塑政府运动”(或者称为治道[Governance]变革理论)对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”的影响,中国政府职能逐渐向市场化方向转变,逐步退出了某些职能区域,市场、社会组织及公民个人开始获得了一定的权力分享。但由于政府在制度发展与建设方面始终具有优先权,因此形成了对政府权力的政策性保护。在“政府——市场”的新机制中,政府权力始终处于低风险区域。而对于其它权力主体而言,其相对风险主要来自市场机制的不健全,无法律保障和制度保护。在此情况下,政府所有官员对低风险区域心存向往就成了一种必然的价值选择。

政府权力低风险区域的形成,首先源自于对市场功能的不可信与怀疑。在政府与市场关系上,政府从权力上侵占市场权力,形成政府权力中心,从利益上剥夺市场利益,导致市场功能弱化。在整个过程中,政府不是逐步让利给市场,而是尽最大力量排斥有效的市场行为的发挥。政府依旧认为市场机制的建立必须以政府的先导为前提——部分替代市场、培育市场、推进市场化改革。这样政府权力中心依旧有非常稳固的地位,导致官员对政府权力中心依赖心理的增强,而淡化对市场权力中心的认可。在政府与社会团体关系上,政府过多地以自己的行为影响社会团体行为,当民间团体实施自身功能时,政府往往以指导、协调、配合、参与多重行为施加影响力,形成事实上的权威中心。

其次,源于对政府权力神圣地位的维护。长期以来,政府、市场、社会团体与公民个人四个主体并不居于同等地位。计划经济条件下形成的政府独揽一切权力的现象并未市场机制的逐步形成而消解,进而从根本上遏止了其它三个主体的发展和对必要权力的分享。就公共行为而言,政府始终信奉全能地位,认为自己是民间呼声的最佳代言人。一方面,在公共管理活动中竭力树立政府的威信,通过对公共领域各种决策权的占有为自己造势;另一方面,政府对权力的分配随意性增大,往往因人设职。在行政组织中,主要官员对权力分配的控制权不断加强,个人因素和个人控制成为凌驾于组织控制权之上的超权力。官员与官员之间正常的工作关系建立在权力分配的利益之上,变成个人利益基础上的权力关系。

第三,低风险权力中心的形成源于政府规则的不完善而导致的权力向唯亲者集中。由于在官员的任免上,长期以来缺乏有效的选配机制、竞争机制,制度本身的残缺,任人唯贤与任人唯亲始终是最尖锐的矛盾。在矛盾的转化过程中,亲缘关系、血缘关系、地缘关系、朋党关系多层次存在,形成制约权力分配的重要因素,并由此结成各自独立的利益团体,一定程度上造成权力不断向唯亲者集中的不争事实。由于共同的利益,权力之间的制约关系、制衡关系丧失,代之的是为保护利益而进行的权力结盟,从而大大化解了权力运用中的各种风险。

第四,权力占有量的多少成为政府官员分层的依据。政府官员的分层表面上看是以职位高低而定,但实际上是以职权的大小(包括权力的影响深度)、职权范围的宽窄来进行的,即在权力所触及的公共管理的幅度和层次上都有一定程度的体现。权力意识得到强化,忽视了服务功能和对责任因素的考虑,官位利益占据第一位,工作利益退居第二位,形成了工作关系掩盖下的实质上的私人利益关系,理论绩效与实际工作绩效严重背离。

2、“竹节现象”与官吏层次的无序增加

所谓“竹节现象”是指从中央政府到地方政府若干个层级间,每一级担任官职的官员周围形成一大批官方认可的准官吏队伍。这些官员往往以名誉职务及“××助理”(如省长助理、市长助理、县长助理等)和“后备梯队”(后备干部第一梯队、第二梯队、第三梯队等)的形式存在,不仅在纵向方面体现出多层次性,而且横向方面形成一定的规模。

“竹节现象”是长期以来公共行政发展中所施行的人事制度认可的结果,重要原因在于可以掩盖实际工作中职位数目增多的事实。在公共行政中,处于“竹节”位置的工作人员虽然担当辅助决策等多方面的重任,但真正意义上使得正式官员逃避工作职责,同时掩盖和隐瞒了正式官员能力弱化、素质低下等方面的事实。“竹节现象”导致的最大弊端是担任职务的官吏队伍数目上的实际膨胀而又在统计数据上无法正常体现,同时,使得权力中心层级关系复杂化,权力进一步分层,等级明显,责任下移。获得这一准官吏职务的人心理上始终把追求正式官位和中心官位看作自己的奋斗目标并由此形成了对官位的潜在竞争力量。

处于“竹节现象”中的官员非正式担任职务的官员,因此在任免过程中有极大的随意性。但他们往往又是实际官职的承担者,因此他们的的出现逃避了正式任命中必要的法律程序,滋生了一系列任用中的腐败行为,包括任人唯亲、朋党关系、拉帮结派等多个方面。

在“竹节现象”的影响下,权力形成了多重中心,权力关系变得日益复杂。由于缺乏必要的限制和规则,导致大量官位增加,因人设职非常普遍,官吏队伍日渐庞大,造成排队分享官职的既成事实,从而导致官吏任免过程中的不公平竞争。

由于普遍存在的“竹节现象”,政府权力核心成为一个日渐庞大的权力集团和利益集团,在这个集团内部,出现了组织权力核心、官员权力核心和制度权力核心。组织权力核心对公共行政活动具有独一无二的支配地位,诸如政策的选择与执行,监督与关系的协调等。官员权力核心则严格控制权力的分享与利益的分配,诸如权力分配的大与小,利益的多与少等。制度权力核心一方面控制制度的制定,另一方面对正式规则及相关的非正式规则提出严格的遵循要求。多权力核心的形成使权力有了无尚的魅力,对权力的追求便由此成为一种时尚。

3、官位选拔中存在不平等因素与歧视现象,授予官位成为一种奖励手段和财富分享手段

在上述情况下,权力的所有制发生了变化,人民赋予政府权力变成了政府对权力的独占,官位成为政府的一种无形财富。政府对职位的设置、权力的划分、职务的安排、责任的确定成为公共行政中的一项核心工作,并以官位的发放为重要职能。

政府对公共行政有贡献的人、包括各类先进人物进行表彰与奖励时除过必要的物质手段和精神手段之外,最高的奖赏便是给他们分配一定的官职。对于还不能努力工作的人施加诱惑,把授予官职当作一项重要的激励要素写进工作报告之中。在这种奖励手段诱惑下,获取“先进”称号成为获取官职的前提,最终获取官职成为一批“准先进”的目的。在授予官位的过程中,对个人能力、才学的判断被各种利益关系困绕,官职成了平衡某些关系的砝码。由此导致公共领域及私人领域“先进”的混乱,私营业主或民营业主及一切非官方机构首领在不能获得真正职位的情况下,被授予“人大”“政协”各种委员的头衔,以此满足对官位艳羡的心理需求。

在全国范围的公务员制度推行之后,官员的选任成为重要的改革内容,其中,中央和省市党委部门、政府机关公开选拔领导干部制度普遍推行,主要方式是从社会各界选拔优秀的领导干部充实党政部门的领导层。与此同时,中央和国家机关、各省市(区)政府机关也采用类似的方法从社会各个方面公开选拔公务人员,但在以后实施的选拔计划中,竞争的不平等性凸现,主要表现在参选条件与所测试问题的不平等,性别歧视、户籍歧视、学历歧视等行为严重阻碍了人才选拔的公正性。在选拔过程中,又往往以已获取某种行政职位为先决条件,忽视人才的知识、技能和实际工作水平、高级技术职称等专业方面的规定性。在必要的应试过程中,普通知识的测试成为主流,专业知识和实际技能的测试多以面试敷衍。“公开、公正、公平”的原则不能得到很好的体现,官位的获得更多地取决于选拔主体主观方面的判断与认可。

工资是公务人员的劳动报酬,既是为了满足生活需要,也是一种激励手段和导致各项工作开展的诱因,但职务工资中的不平等因素最终导致了对职务的追逐,官位发放越来越多。一定的官位所包含的基本工资数额、奖励工资数额、津贴数额等等往往要比正常情况下高出许多,并且掩盖了其中的劳动差别,奖励官位实质上便成为奖励财富。

4、官位的社会价值、价格扭曲

“公仆心”和“为人民服务”的思想在价格判断上贬值,官位的社会价值愈来愈模糊,而世俗价格不断看涨。主要体现在:[1].非货币化因素增长。官位的增高意味着个人声望提高、社会地位、家族荣誉及成就感等方面的增强。[2].货币化因素增长。新的官位的获得,用来衡量其劳动价值的工资增加,工资收入、福利待遇趋好,其中工资优厚化,福利待遇甚至终身化,各种补贴高标准化。同时,官员的公共领域活动与私人领域的活动界限模糊,假公济私,损公肥私现象严重,官员的寻租机会、进一步升迁的机会大大增加。[3].灰色收入的诱惑。政府官员拥有多少不等的灰色收入的现象普遍存在,由于本质上混淆了公私领域的界限,官员在生病住院和节假日获得的慰问品和贺礼与一般公职人员不仅有数量上的不同,而且有质量上的差别,并且可以通过一定的转化渠道成为官员的实际货币收入。由于每年由此获得的利益超乎寻常并可以逃避政府的追问,因此,具有极大的诱惑力。

在多重因素的影响下,官位的社会价值严重扭曲,不同的官位在不同的场合拥有了世俗的市场价格,由此,卖官鬻爵中货币成了主要的支付手段。

5、政府官位含金量增加成为事实,官位社会化趋势日益明显

政府官员的种种利好因素使得政府官位比其他社会团体中拥有职位有更多的含金量。一方面,政府官位成为政府权力首先保护的对象。在公共政策选择、执行及监督方面的风险发生时不仅受到政府保护的机会增多,而且风险被化解的机会增多,从而使官员由此受到惩罚的可能性减小;另一方面,政府官位的进一步升迁有相对的优越性,而且市场买卖价格看涨。由此,政府官员的社会化趋势日渐普遍。

首先,由于企业的行政级别问题所致,企业管理者职务向政府职务(职位)挂靠现象严重,许多国营企业的管理者都以相应的行政级别来衡量自己社会地位的高低。

其次,事业单位对政府的长期依赖,事业单位的领导者、管理者及各类工作人员职务、职称与政府行政职务对等挂靠。

其三,专业技术人员的职务是用来衡量专业技术水平的,但在确定工资标准和福利待遇方面又参照政府公务人员标准试行,造成专业技术人员职称与政府职务寻找相应的对等级别。

其四、民营企业家的政治头衔越来越多,并被赋予相应的政治待遇。

三、克服官员膨胀的基本对策

遏止官员规模贫困性膨胀是现阶段机构改革的重要任务,也是当前机构改革的核心。官员规模不遏止,最终必将导致机构改革夭折,借鉴西方公共管理的成功经验,结合中国的具体实际,应该采取如下有效对策:

第一、减少官位数目,建立必要的国家财政保障政府运转机制。目前,政府所面临的财政危机、管理危机与信任危机中,财政危机是最突出的问题,政府由于其职能的不断分化和扩张造成了规模的膨胀,越来越严重地陷入财政负担加剧的窘境。在这种情况下,政府必须考虑财政投入与政府收益之间的效率关系。事实上,由于许多地方财政状况捉襟见肘,拖欠公务人员工资和必要的政府运转资金不能及时到位已经成为普遍想象,从而使政府形象受损,以致出现了普遍存在的对政府的信任危机。中央政府和地方政府的财政双重贫困,导致政府运转有效投入严重不足,而另一方面,大量的基础设施建设对资金的需求缺口越来越大,进一步加大了财政可供应资金的不足。西部欠发达地区及其它经济落后地区地方财政赤字也愈来愈大,财政状况更是无力维系政府运转方面对资金的需求。陕西省延安市所辖的洛川县1999年地方财政赤字1500万元,2000年底则达到了3000万元。政府公务员的工资拖欠达3个月之多,近3年来公务人员所增长的工资更是无力支付,只能以“档案工资”[5]的形式记录在册。陕西省榆林市辖1区11县,由于财政状况普遍不良,40%以上县级政府拖欠公务员工资达5个月之久,甚者,达到8个月。一方面,有效的保障政府运转的资金不能足额到位;另一方面,到位的资金又不能得到有效的使用,政府非正常开支、浪费等方面问题严重存在。因此,减少官位数目与同时建立必要的国家财政保障政府运转机制非常迫切,并有必要以法律的形式加以规定。

第二、严格加强职位编制预算,从实质上削减官位数目,包括准官员数目。以法律形式规范公务人员的编制是一个方面,但同时,对政府机构职能的设置、职位的配置和职权的划分必须有相应的法律保证,以确保职位与效率之间的平衡关系。这种平衡关系既不允许“僧多粥少”,人浮于事,也不允许“粥多僧少”,造成效率下降与人力资源的浪费。要达此目标,以编制预算的方式确定官位数目就十分必要,根据政府基本职能、责任、权利,严格规定不同职位所需要的官位数目。同时,取消一切“准官员”的选配,从根本上防止官位数目反弹和其中的作假行为。

第三、依据官员权利、责任、利益一致性原则,以效率考核为终极目标,试行公务人员“行政失败”追究制。70年代末80年代初,西方国家普遍进行的公共行政改革运动,重要意义就在于以提高政府效率为最高目标。其在英国主要是反对浪费和低效益运动,并在1988年提出的《改善政府管理:下一步行动》报告中明确告示,将提供公共服务的职能从政府各部分离出来,以减少政府不必要的职能。美国政府1993年提出了国家绩效检评(NationalPerformanceReview),并在州、市、县展开。新西兰则在80年代末期对所有的公务条例进行检讨,重新组建了核心公共部门以促进效率的提升。在这样的浪潮下,新公共管理理念深入人心,加之,加入WTO后诸多方面对中国公共行政的挑战,因此,效率第一的观念必须渗透到每个公务员的工作过程中。

在我国公共行政中,权利、责任与利益之间往往不能很好地达成一致,重权、重利与轻责任现象普遍。由于对权力的偏重,政府利益与个人利益往往为基本出发点,在追求效率上就有了疏漏,在责任承担上往往出现偏移现象,分配工作与分配工作责任同时进行,权力核心总是把应负的责任转嫁给下级,下级又转嫁给更下一级,表面上是层层负责,而实际上则是层层推委,以致于问题发生时,最下级成了责任的重要承担者,成了被惩处的对象,对责任的推脱成为公共行政中最不公平的事件。因此,有必要建立严格的“行政失败”追究制,以效率考核结果作为“失败”追究的依据,以确保行政责任落到实处。

第四、在平等的基础上,确立政府、市场、社会团体和公民个人各自有效分担公共行政事务的机制。80年代以后,世界各国的政府机构改革近乎在进行同一项工作,即把不属于政府职权范围内的所有事情还给社会,还给社会组织、公民个人和私营部门来完成,从根本上使政府卸掉包袱,主要从事公共政策的制定与监督执行。[6]同时,新公共管理理论者也设计出一套办法对此进行阐释,他们认为作为专门的公共管理机构政府是不可或却的,但政府并不是唯一的机构,政府之外,一些准政府的、半自治的和自治的机构应该承担公共管理的职能。据此,政府可以完全地或者部分地退出一些公共管理领域,以有效地达到自身的完善与发展。而这样做,政府对官位的需求在数目上就会减少,达到精简官位、削肿减负之目的。

我国政府机构改革正在沿着这一方向发展,政府的一些职能已经交给社会组织和公民个人来实施,民办教育、民办福利机构等已显示出一定的力量,一些民间组织正在勃兴,对此,政府有责任进一步鼓励和进行政策上的规范。

第五、建立“公平、公正、公开”的选用官员机制,确立官员风险意识,实行官员考核末位淘汰机制。在干部人事制度改革上,我国已经探索出了一条成功的道路,并且从2000年以后各级政府部门出现中层以下领导职位空缺时,原则上全部要实行竞争上岗。[7]国家人事部门同时进一步完善竞争上岗制度,做到经常化、制度化、民主化。竞争上岗的环节和程序将进一步完善,笔试、面试、民主测评、组织考核等环节将制定出量化评分办法,扩大群众参与,完善任前公示。为进一步完善公务员制度,人事部还将探索公务员队伍的分类管理办法和多种任用形式,公务员录用考试办法也将完善,将进一步探索建立分级分类考试体系,加强对工作能力的考评。公务员的考核也将进行创新,实行分类量化考核,增设考核等次,兑现考核结果,并以此确定优秀公务员等次的比例指标。这些措施无疑使选拔官员的过程更加有序和规范,但要体现“公平、公正、公开”的基本原则,仍旧必须建立更加有序合理的选官机制,增加透明度,加大公平竞争的力度,特别是对已经拥有职位的官员的竞争意识的确立更为重要,使他们有危机感、使命感和责任感,把日常考核、考察与有效监督结合起来,并在一定条件下实行考核末位淘汰机制,有效削减官员膨胀趋势,实现政府精简高效、廉洁和官员勤政为民的目标。

官员膨胀是我国公共行政中的重要问题,一刻也不能忽视。只有从本质上认识清楚,从制度上加以严格规范,才能作到有效防范。唯此,才能推进我国公共行政管理的科学化和制度化,才能应对全球化经济发展和加入WTO之后的挑战。

注释:

[1]根据《中国统计年鉴》近20年数据分析得出结论。另外,刘智峰《第七次革命——1998年中国政府机构改革备忘录》转引有关文献资料指出,我国官民比例按12亿人口计算,高达1:30(后又有1:150之说)。在一个单位内,"班子成员"或"部门领导"与下属人员的比例为1:0.84,明显高于日本的1:3.6和美国的1:1.7.[2]转引自李道揆《美国政府和美国政治》。参见《美国统计摘要,1985年》,第322、304、311页。

[3]“效率指产出与投入之间的比较情况,着中数量层面;效能则指目标达成的程度着重品质方面。”(周志忍。行政效率研究的三个发展趋势[J].中国人民大学复印报刊资料,公共行政,2000(3))参照这一解释,笔者认为政府官员量的投入必须与政府政策的产出及政府从事公共行政的结果、人民群众的满意度成正比。

[4]毛寿龙·政府的规模与范围

[5]所谓“档案工资”即在个人的档案资料上记载应该享有的工资数额,但由于财力所限,当地政府并不兑现,只有在公务人员工作调离时给予介绍。

[6].张康之。论政府的非管理化[J].北京:教学与研究,2000(7)

[7]沈路涛。人事部称各级政府中层以下空缺职位将竞争上岗。北京:新华网,12.20.