杨瑞龙

现任中国人民大学经济学院院长，经济学教授，博士生导师。教育部"长江学者奖励计划"特聘教授，英国杜伦大学客座教授。兼任北京市经济学总会常务副会长、北京市政府顾问。曾获第八届和第十届孙冶方经济科学奖。

于刃刚

于刃刚，巴黎第一大学经济学博士，河北经贸大学教授。曾任河北经贸大学党委书记、校长，现兼任河北大学、江西财经大学博士生导师，全国哲学社会科学应用经济学学科评审组成员，河北省委、省政府决策咨询委员会委员。

从事前授权到自主创新

杨瑞龙

西方主流经济学家认为中国的渐进式改革很难成功，原因在于，庞大的既得利益集团的存在会导致阻力过大而使改革具有不可持续性。事实上，改革开放30年来，中国的市场化进程不仅快速发展，而且经济保持了高速增长。西方经济学为何难以解释中国改革之路？

我国的改革实际上是从一个计划经济体制向市场经济体制转变的过程，这种转变从资源配置方式来看，就是由等级规则向产权规则的转变，即过去是行政级别越高，资源配置权力越大，逐渐变为拥有的资产越多，资源配置权力就越大。

不同于前苏联的激进式改革，我国选择了一条渐进式改革道路。它具有纵向推进、增量改革、试点推广、利用已有组织资源推进改革等特征。它在以较低的摩擦成本启动市场化改革方面发挥了重要的作用。那么，为什么中国改革的实际效果没有应验西方主流经济学家的预测呢？我认为应从解剖我国地方政府在市场化进程中的特殊作用入手。

财政包干体制实行后，我们地方政府官员的举动，已经从纯粹的政治家行为演变为西方经济学没有办法描述的行为

在传统计划经济体制下，我国实行的是统收统支的财政体制。打一个比方，不是很确切，中央政府是爹，地方政府是儿，那时候儿子的收入全部交给爹，当然儿子就没有权力了，儿子要找对象，爹找了媒婆，提出要求一二三，儿子看差不多就结婚了。

后来，实行了财政包干体制，这时候，儿子挣钱后，只要到时交钱给爹，爹就不管你了，儿子自己清楚爹的某些底线，哪些是绝对不能突破的。儿子知道有一个上限和一个下限，自己找完对象，生完小孩到时候就回来了，爹一看，心里暗暗喜欢，脸上却要装作不高兴，怎么不跟我说一声啊，其实说这些的时候眉毛是往上翘的。一看孙子，哎呀，这么好，就抱过来了……这就是我国现阶段的改革，这在西方经济学中是描述不出来的。

实行市场取向改革以后，地方政府的目标函数和约束条件发生了重要的变化。

一方面，实行分灶吃饭的财政体制后，地方政府的预算规模主要取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例已预先确定，且一定几年不变，所以地方政府可支配财政预算的规模直接与本地社会总产出水平相关。

另一方面，改革之初推行了行政性放权战略，即上级政府根据决策权的重要性不同，把一部分经过选择的决策权下放到地方或部门，这使拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段。

财政包干制实现以后，不仅仅改变了地方政府的行为，更重要的是形成了中国特有的一种竞争方式，这就是地方与地方之间的竞争，发展本地经济就成为地方政府官员的强烈冲动。地方经济发展越快，经济总量越大，由于分成比例已定，地方可支配的预算越大，你就可以搞一个城市广场，搞一个雕塑，或者是修一个河道，或者是实行更高标准的社会保障，这样老百姓就说你好了，投资环境也就好了。然后呢？外商来了，内商也来了，市场又火了，就业机会就多了，然后商场又火了，民营企业发展了，收入增多了，留的钱就更多了，实现了良性循环。

你如果用西方经济学教科书中对政府的分析法套用到中国的地方政府，肯定无法揭示其真实的行为特征。因为我们地方政府官员的举动，已经从纯粹的政治家行为演变为西方经济学没有办法描述的行为。

上世纪90年代以来，随着地方政府行为独立化之后，中国的改革基本上进入了“事后追认”的阶段

地方与地方之间的竞争，给地方政府带来的外部压力，导致地方政府有动机进行自主的制度创新，但这种创新需求并不是容易被满足的。地方政府只能通过各种渠道向上级政府间接显示其制度创新的需求。但是，地方政府为了追求发展，往往会通过自主的制度创新营造一个比其它地方更好的制度环境，来扩大招商引资的规模。

如果我们把中国的改革分为两个阶段，那么上世纪90年代以前基本上是一个事前授权的改革，简单地说就是先有文件，后有改革；90年代以来，随着地方政府行为独立化之后，中国的改革基本上进入了“事后追认”的阶段，即先有改革，后有文件。而且，思想解放的地方，在发展过程中会向上级政府请示：什么事情不能干？除了不能干的，剩下的都可以去尝试；相反，越是思想不解放的地方，在发展过程中就会不断向上级政府请示：什么事情可以干？得到肯定答复后才会去实施。结果可想而知：思想解放的地区发展永远都在前面。

这里所要关注的问题是，当地方政府的自主制度创新需求与上级政府的初始制度供给意愿不一致时，地方政府如何在给定的体制条件下实现自己发展的目标？上级政府为什么会从最初容忍到最终追认这种制度创新活动呢？

其实，地方政府通过自主创新获取制度收益的能力与其谈判实力有关，而这种实力又与当地的经济发展水平及体制环境有关。从实践来看，地方政府通常采取以下步骤从事自主制度创新：

(1)“先做不说”。为了谋求有利于本地发展的制度安排，地方政府可以在不违背上级明确禁令的情况下，结合自身实际大胆进行自主制度创新。在这种自主创新还没有见到实效时，先不事声张。

(2)“做了再说”。自主的制度创新刺激了本地的经济发展。随着经济实力的增强，地方政府开始有意识地通过各种渠道来“说”自主制度创新的绩效，制造声势来获得上级政府的认同，争取正式的进入权。采取的方式通常有：邀请名人来访，由名人之口来“说”成绩；利用新闻媒体宣传当地的经济绩效；请名家写书或作文，总结自主制度安排的成功经验；召开新闻会或参加相关的正式会议，主动介绍当地的“独家创造”；向上级领导主动汇报等。

(3)获得上级政府正式认可。地方政府未经授权实施的制度创新一开始像个“私生子”，尽管它可能已获得上级或媒体的赞许，但如果报不上“户口”，其实施的新产权规则就得不到国家的保护。因此，地方政府会通过各种渠道补办“结婚证”，使其自主的制度创新获得上级政府的正式认可。

开完会之后吃饭喝酒，市长敬董事长，他会说：我有今天全靠你们，你们千万不能走啊，我干了你们随意。这样的场面一般在市场化程度比较高的地区才会有

一些改革步伐迈得较快的地区，在产权制度改革到一定阶段时，都提出“小政府、大社会”

的口号，政府职能的转变明显要比改革相对滞后的地区要快。这一点我做了很多调研，从一个地方政府官员和当地企业董事长之间的关系上，我基本上可以判断得八九不离十。

我曾经观察过一个变量。到一个落后地区去开会，市长在台上讲，董事长在下面听，听完之后董事长会说：市长说得好。开完会到宾馆吃饭，发现一个非常有趣的现象，市长和董事长一起喝酒的时候，一般董事长先敬酒，说：您是父母官，我的发展全靠您，我干了您随意。然后站起来就干了，市长真的就很随意地舔一舔。然后市长说：你们辛苦了，我代表政府敬敬你们，你们随意啊。董事长站起来一下子干掉了，市长舔一舔。

但是，到江浙一带调研时我发现，开会的时候，市长讲话，说的过程中会有人提问，一般是头牌董事长先举手，然后是其他董事长举手。开完会之后吃饭喝酒，就更不一样了，首先起来敬酒的是市长，他会说：我有今天全靠你们，你们千万不能走啊，我干了你们随意。然后，董事长也站起来敬市长，两个人又干了。这样的场面一般在市场化程度比较高的地区才会有。

在上级政府对制度创新的进入权进行管制的条件下，尽管地方政府与企业之间就决策权的分享及剩余索取权的分配方面存在冲突，但两者更多是合作与博弈共存。这种合作与博弈的实质就是企业在地方政府的帮助下，通过各种形式的创新获得潜在制度收益，进而地方政府也分享这一收益。因此，地方政府与企业合作突破进入壁垒的过程，实际上是通过明晰产权关系实现外部利润内部化的过程，它客观上推进了企业向自主经营、自负盈亏的市场竞争主体的转变。这就是为什么在改革先行地区，企业产权制度改革总是先行一步，企业捕捉盈利机会的能力强一些的原因所在。

在市场经济体制下，一旦企业获得了较大的自主权，就希望限制政府干预其自主捕捉市场盈利机会的行为，包括制度创新活动。地方政府尽管仍然具有控制企业的动机，但随着排他性产权的确立，政府控制企业的成本就变得非常高，而采取“无为而治”的策略反而可以增强企业的活力，政府也可从中分享更多的发展成果。从利益最大化原则出发，地方政府必然会约束不合理的行政干预。

由此我们可以得出以下结论：一个中央集权型的计划经济国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是：改革之初，中央政府主导型的改革方式逐步向地方政府主导型的改革方式转变，并随着排他性产权的逐步确立，最终会过渡到与市场经济体制内在要求相一致的需求诱致型改革方式，从而完成向市场经济体制的过渡。

让京津要素市场成为河北发展的催化剂

□于刃刚

在由计划经济向市场经济过渡的进程中，地方政府发挥的特殊作用毋庸置疑。而且，在可以预见的未来，市场经济的进一步发展同样离不开地方政府的推动，发展市场经济所需要的各种生产要素(包括资本、劳动力、管理、技术、信息等)，更需要地方政府来培育。要素市场发育程度如何，是地方经济能否实现又好又快发展的重要因素。

实践证明，要素市场不发达，竞争力就弱，经济发展就缺乏有力支撑。当前，要素市场的形成和发育已经很难在一省内封闭地进行；特别是在经济全球化迅速发展的今天，我省要素市场的发育与京津冀区域要素市场、乃至国内国际两个大的要素市场都存在着错综复杂的互动关系；处理好这些关系，不仅能够促进我省要素市场更好地发育，而且能够充分利用其它要素市场的丰富资源，加快我省经济的发展。

我认为，当前河北要想促进要素市场发育，各级政府最现实的是紧盯京津，发挥毗邻京津的特殊区位优势，想方设法利用好京津要素，加快我省经济发展。

积极推进京津冀要素市场一体化进程

生产要素市场发育落后，是阻碍京津冀经济圈生产要素流动的一个重要原因。从京津冀各自的具体情况来看，京津的生产要素市场相对更为完善，而河北要素市场的建设相对落后一些。并且，地方保护主义现象和行为不断以公开或隐蔽的形式出现，大大加剧了建立经济区域内统一大市场的难度。

从地区自身角度来看，这是在地区差距存在的情况下，地方政府为维持自身利益、保护本地产品和市场的一种“理性”行为。从区域整体经济发展来看，地方市场保护主义则会导致生产要素的浪费和资源配置的低效率，影响到京津冀的整体持续发展。为提高生产要素在经济圈内的配置效率，必须促进生产要素在地区间的流动。这就必须加快培育京津冀一体化要素市场，尤其要大力促进劳动力、资本、技术等要素市场的发展。通过市场化程度的提高，强化大市场观念和竞争意识，实现生产要素的互补效应，推动河北与京津协作的长远发展。

利用产业转移与生产要素流动的互动效应，吸引京津生产要素

从要素流动的角度来说，生产要素流动与产业转移是一种互动关系。京津冀经济圈内生产要素的流动并不是独立存在的，产业的梯度转移也会促进生产要素的流动。产业转移中需要生产要素尤其是资本、技术和熟练劳动力的流动才能实现，要素流动又会进一步促进产业转移。我们应充分利用生产要素的流动规律及其对产业转移的促进作用，采取措施大力推动京津冀经济圈生产要素的双向流动，积极吸收京津资金、技术、管理等生产要素，并以此促进河北产业结构的整体优化。

河北可以利用北京的科技要素推动自身经济发展，如利用北京的国家重点实验室(北京占全国的1/3)、两院院士(北京占全国一半多)等来解决本地区产业发展过程中的技术难题。既可以共同对某个急需解决的科技课题进行共同投入、共同开发、共同利用，也可以利用毗邻京津的优势，作为中试基地加强与京津的科技协作。河北与京津之间开展科学技术方面的合作，应建立在优势互补、资源共享、政府支持、按市场经济规则运作的基础上，其主要内容是开展科技人才、研究开发资金投入、科学仪器装备、实验室、技术图书资料等科技条件资源整合，并充分利用现代信息技术手段，联手建设京津冀科技资源管理信息系统，促使三省市科研条件资源融为一体，根据市场需求分工开发高精尖产品，促进河北高科技产业的发展。

积极推动河北剩余劳动力向京津的输出

劳动力跨地区流动是地区经济协作的重要方式之一。目前，京津对具备相应资质并具有一定文化素养的家政服务、技工等需求量很大，前一段时期河北“大学生保姆”现象引起极大关注，说明河北劳动力输出还大有潜力可挖，关键是要了解市场需求，并面向市场进行专业性培训。河北农村剩余劳动力众多，应通过政府、社会、个人的共同努力，加强对农村剩余劳动力职业素质、文化素养、社会公德等方面的全方位培训，努力提高劳动者素质，推动劳动力向京津的输出。这一方面能缓解河北省就业矛盾，提高就业者的收入水平，另一方面还能提高输出劳动力的创业能力，某些人出去学到一技之长、了解了市场、积累了一定资金后，也有可能回乡创业，进而带动更多人就业。

互动

听众：在讲座中，您提到：在“地方与地方之间的竞争，GDP就成了最重要的度量指标”，但现在更强调绿色GDP，尤其是党的十七大特别强调要科学发展，您认为地方政府应该如何对待GDP？

杨瑞龙：GDP是衡量一个地方综合经济实力的重要指标，地方政府追求GDP的增长，这本身没有什么错。党的十七大报告中明确提出：科学发展观第一要义是发展。如果一个官员为任一方，不能促进地方经济的发展，那他应该不是一个合格的地方官。但是，说GDP是最重要的度量指标，并不是唯GDP论，实现科学发展才是我们的目标。科学发展观基本要求是全面协调可持续。科学发展观所倡导的发展，之所以是科学的，就在于它是全面协调可持续的发展，即又好又快的发展，而不是片面的发展、不计代价的发展、竭泽而渔式的发展。因此，地方政府在对待GDP的增长问题上，必须牢牢把握“好字优先”、“好中求快”这一原则，这是实现科学发展的必然要求。

听众：在我国的市场化进程中，一些地方出现了“先做不说”、“做了再说”的事情，您认为应该如何看待这一特殊现象？

杨瑞龙：这是我国市场化进程中出现的一种特殊现象。在改革权纵向配置的条件下，上级政府一般会选择以下改革方式：就改革的空间来说，一般采取先试点后推广的策略；就改革的时间安排来看，一般选择先增量改革后存量改革的策略。获得改革优先权的试点单位通常可以在承担较小改革成本的条件下获得双重收益。但是，地方政府要想直接获得这种改革优先权是很难的。为此，一方面，他们通过其所隶属的上级主管部门向上级政府间接显示其制度创新的需求；另一方面，则可能通过各种途径进行探索性的制度创新，这就会出现“先做不说”、“做了再说”等现象，以获取潜在制度性收益。

听众：西方国家认为中国的改革只有经济体制改革，而没有政治体制改革，您怎么看待这种观点？

杨瑞龙：这种观点实际上是不了解中国的改革进程。中国在进行经济体制改革的同时，也在进行着政治体制改革，而政治体制改革是较少见诸文字的，或者是随着经济体制改革，政治体制改革才逐步跟进的。例如，中国当初主管机电行业的共有七个机械工业部，但是今天一个也没有了。你听说过、看到过对七个机电工业部改革的文件吗？没有！可是，从七个机电工业部到机械工业委员会，再到一个机械工业部、机械工业组、机械科、机械员……这种政治体制改革是实实在在地在进行。老外确实没有看到中国大张旗鼓地搞政治体制改革，但是如果观察到中国政治结构的变化，就会发现：改革其实是在逐渐推进的