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公务员工资改革调薪三大障碍

发布时间:2007/2/1 14:38:26   阅读:

按照人事部原先的计划,公务员加薪方案将在7月出台。但是因为分歧太大,这一方案可能会延后出台

各界翘首以盼7月出台的公务员调薪方案,可能没有想像的那么快。

《财经时报》获悉,由于存在不同的意见分歧,这一方案还在继续酝酿和探讨中。财政部正在准备一个对外的通稿,但未发布之前,有关人士拒绝透露其内容。

有关人士猜测,自1985年以来的第八次公务员调薪计划,在步调上很可能会有所调整。

列入政府日程

公务员可能在今年加薪的消息,始自去年底召开的中央经济工作会议。会议认为,为公务员加薪,是提高城乡居民收入的起步之举,能带动全民收入的提高,并且达到刺激内需的目的。

据当时香港媒体的报道,有关部门正在酝酿的工资调整方案,可能在今年7月实施,预计平均加薪幅度约15%。

在今年3月19日举办的“中国发展高层论坛2006年会”上,国家发改委主任马凯也向与会者表示,“低收入阶层的收入将不断提高,当然公务员的工资、企业职工的工资,都要有新的增长。”

虽然马凯的发言重点,主要集中在提高低收入者收入水平上,但境内外舆论最为关注的,却仍然是公务员将要加薪的消息。据了解,在1985年到2003年期间,公务员曾经加薪8次。

按照政府的工作安排,公务员加薪是工资制度改革的一部分。早在去年10月公布的《十一五规划建议》中已经提出,将建立规范的公务员工资制度和工资管理体制。

在两会作《政府工作报告》时,国务院总理温家宝也曾经提出,今年要改革公务员的工资制度。随后公布的《国务院2006年工作要点》、《十一五规划纲要》,对此都加以确认。

根据这些政府文件,中央政府未来将“建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度”、“建立规范的公务员工资制度,规范职务消费”。

预算拨347亿元

《财经时报》通过查阅财政部《2006年预算报告》获知,在2005财年,中央财政比预算超收1619亿元,其中将划拨347亿元,用于预留公务员工资制度改革及配套政策支出。

4月中,在马凯透露公务员加薪消息后一个月,财政部财政科学研究所所长贾康,在北京一研讨会上再次确认,今年中国将给公务员加薪。财政科学研究所是财政部的智囊机构。

贾康认为,公务员加薪方案一旦得到落实,将对消费、扩大内需有正面的促进作用。但他没有透露具体的加薪幅度,贾康表示,根据过去的经验,公务员工资涨幅不会太高。

《香港经济日报》引述贾康的话说,此番加薪的范围,并不仅限于600万在职公务员,还包括3000多万事业单位职工,此后还要给军队、离退休老干部等约4000万人加薪。

5月26日召开的中央政治局会议强调说,要深化公务员工资制度改革,建立科学完善的公务员薪酬制度。不过根据新华社的报道,会议并没有明确,是否将在今年内对公务员全体加薪。

这次会议着重指出的是,完善分配制度,着力提高低收入者收入水平,扩大中等收入者比重;有效调节过高收入,取缔非法收入;努力缓解地区之间、部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

至于公务员工资制度改革,以逐步缩小地区间公务员收入的差距,适当向基层倾斜为主。目的是“促进公务员队伍建设,促进党风廉政建设”。

尚存异见

不少专家皆指出,公务员加薪的好处之一是,会起到“示范效应”,成为逐步开启全民收入提高的突破口。

对这种说法,致力于社保研究的经济学家史寒冰持保留态度。他在接受《财经时报》采访时说,公务员历次加薪的理由,除了“高薪养廉”、“扩大内需”之外,就是“示范效应”。但是,“示范作用没有看出来。因为在市场经济时代,决定企业职工工资高低的,主要是劳动力供求状况,但现在的情况是劳动力供过于求。”

而劳动与社会保障部的一份报告,在某种程度上证实了史寒冰的判断。这份报告的题目是,《十一五期间健全广东省社保体系的重点与难点问题研究》。

根据这份报告,在1993年至2004年的12年中,珠三角地区的农民工的月收入,仅仅增长了68元。而在1997年至2003年,公务员工资曾在6年内有4次调整。其中,2001年曾经加薪2次。

在曝出公务员加薪消息之后,许多法学家都对此持质疑态度。不过,他们质疑的并非是否该加薪,而是公务员加薪的程序。“保姆不能自己给自己涨工资。这个程序最好由外部人推动,由人代会审批。”

在接受《财经时报》采访时,参与《公务员法》起草的法学家毛寿龙表示,因为各地公务员之间、各部门公务员之间收入差距比较大,所以,“整体加薪难度比较大。有的地方加薪不足,有的地方加薪太多。”

没那么快

“关于公务员加薪的问题,人事部正在准备一个正式对外的通稿。作为个人来讲,就不方便说这个问题。因为工资问题也比较敏感,最好由组织统一对外讲。”

刘艳良婉拒了《财经时报》的采访要求。刘是中国人事科学研究院科研管理处处长。她在2006年的一个重要研究课题,就是《公务员法实施后公务员工资与福利制度研究》。

但是,这个课题目前仍然处在研究阶段,并没有形成最后的成果。刘艳良也不愿意向记者透露人事部通稿的情况。中国人事科学研究院是人事部的智囊机构。

不过,该院另一位研究员在接受《财经时报》采访时估计,无法按照人事部原先的计划进行,原因是各方分歧太大,“现在我们不能肯定是否能如期颁布。”

公共福利将受监控

易强

“我们接这个项目时,没想到它会这么难。原先还想提前完成这个项目,现在看能按时完成就不错了。”在接受《财经时报》采访时,清华大学公共管理学院教授杨燕绥说。

杨燕绥所说的这个项目,是国家社会公益研究专项项目,叫作《中国公共部门福利支出监控系统研究》。这是一个期限为2年的项目,始于2004年11月,按计划将终于2006年11月。

参与这个项目的,除了清华大学公共管理学院,还有劳动保障部劳动工资研究所。这个研究所是劳动保障部的智囊机构,为相关部门提供政策依据。

杨燕绥告诉《财经时报》,如果科研成果最终能够实施,未来公务员的福利发放,将与其工资成合理比例。“这对政府改革、对廉政政府的建设非常关键。”

根据《国务院2006年工作要点》的安排,今年将进一步加大清理规范津贴补贴的力度,研究地区附加津贴制度;完善艰苦边远地区津贴制度,提高艰苦边远地区津世界秘书网版权所有,互联网秘书第一品牌贴标准。

福利支出监控系统

杨燕绥参与的这个项目的主要内容,是调查中国公共部门福利支出状况,论证建立中国公共部门福利支出标准的必要性。

这需要对公共部门3个职业类别层次、近140个职业门类制定量化的、具有可操作性和示范性的复合型指标,即建立“中国公共部门福利支出监控系统”。

这个项目的最终目的是,研制完成福利支出监控系统应用软件。“从而为建立国际化的科学而高效率的中国公共部门福利支出制度,奠定必不可少的政策基础和技术支持”。

按照学界的普遍说法,就单从工资的角度而言,公务员的工资水平并不高,但如果综合考虑其福利收入、以及“隐性收入”,则公务员的实际收入水平则至少处于中游。

主要从事社保研究的经济学家史寒冰,在接受《财经时报》时说,目前企业职工的每月收入中,要扣除14%左右缴纳“三险”,因此企业职工的可支配收入降低了。

公务员的情况则不同。他们的各种福利支出,都是由国家财政支付。特别值得一提的是,其医药报销制度非常优厚。“遗憾的是没有数据来说明这一点”。

两大困难阻碍调研

要解决这个遗憾,史寒冰可能还要等上一段时间。这在一定程度上,取决于杨燕绥所参与的这个项目的进度。

事实上,即便得到有关部门的支持,杨燕绥要取得准确而翔实的数据,也不是一件容易的事情。“公共部门的福利支出非常混乱,调研起来非常困难。”杨燕绥告诉《财经时报》。

这种情况阻碍了调研的进度。另一位参与调研的学者向记者透露,原先的计划是,在2005年1月到6月期间,花半年的时间对公共部门福利支出进行全国调研、搜集数据。

“但由于很多部门不乐意配合,后来实际上拖延了好几个月,而且最终得到的数据恐怕还不够准确。”

记者了解到,课题组在获得统计数据之后,对建立福利支出监控系统的可行性,进行过深入的论证,但随后又遇上了第二个困难——理论上的空白。杨燕绥说,课题组主要是参考了国外的做法,比如美国、欧洲、以及新加坡、香港等地的经验。

杨燕绥介绍说,那些比较富裕的小国,大都是用高薪养廉的,但在美国和欧洲,则不一定采用高薪,“有的就比公司的平均工资才高10%左右,但是,他们的福利则相对比较好”。

福利与工资成比例

按照从今年1月1日开始实施的《公务员法》,目前公务员享有公休制度,以及保险制度,“保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”。

另外,公务员还享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴,以及享受住房、医疗等补贴与补助。

但《公务员法》对福利的界定并不明确,因此,杨燕绥所在的课题组肩负的工作,还包括如何界定福利的内涵。“然后把福利和工资有个区分。这样才能进行整个薪酬制度的设计”。

杨燕绥告诉《财经时报》,在福利支出监控系统的项目中,将从理论上和技术上,确定公务员的工资和福利的比例。“这样,我们用了一年的时间来构建理论基础”。

“关键是我们要从理论上说服政府,为什么工资和福利之间要有比例。如果工资太低、福利太高会产生什么副效应。因为公务员的工资低,福利发得太乱,已经影响到社会分配”。

记者了解到,如果按照原先的进度,公共部门福利支出监控系统报告、及其系统应用软件将在8月完成。9月到11月期间,劳动保障部将对系统及其应用软件进行调试及评审。

收支改革清除“小金库”

易强

财政部将在明年推动收支分类改革,通过对政府收入、支出功能、支出经济进行分类,可以清晰显示政府每一笔钱,具体是怎么花的;也可以从根本上,清除单位“小金库”存在的制度土壤

“公务员的实际收入构成,包括正规货币收入、非正规货币收入、非货币收入,以及职务消费等方面。他们的收入算是比较高的。但实际情况并不清楚,单位之间差别也特别大。”

在接受《财经时报》采访时,行政法学家毛寿龙如此表示。虽然他是《公务员法》的参与者,但是,对于到底政府每年付给公务员多少钱,他并不是十分清楚,能够找到的数据实在有限。

与毛寿龙同感遗憾的,还有清华大学教授杨燕绥,以及经济学家史寒冰。这两位主要从事公共财政研究的学者,在接受《财经时报》采访时也表示,要弄清楚公务员的福利情况,是非常困难的事情。

不过,这种情况可能在明年有所改观。

根据新华社不久前的报道,经过国务院的批准,财政部将在明年推动收支分类改革,“通过对政府收入、支出功能、支出经济进行分类,可以清晰显示政府每一笔钱,具体是怎么花的”。

政府推动收支改革

《财经时报》从财政部了解到,现行的国家财政支出项目,主要包括基本建设支出、增拨企业流动资金、科技三项费用、地质勘探费、支农支出、国防支出、行政管理费等11个项目。

其中,与公务员收入相关的,主要是行政管理费项目。不过,按照财政部现行的做法,行政管理费项目之下并没有设置明细账户,因此,公共财政研究者不能获得翔实准确的数据。

而根据财政部向新华社提供的消息,政府收支分类改革将主要包括3个方面,其一是对收入进行分类、其二是对支出的功能进行分类,其三是进行支出经济分类。

据了解,原先的一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等,都将统一纳入政府收入分类体系,使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映。

同时,政府将按照其职能和活动设置支出科目。通过支出功能分类,可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事。

而最为重要的改革措施是,政府将通过支出经济分类,反映其各项支出的具体经济构成,反映政府的每一笔钱具体是怎么花的。“这是财政预算管理和财务经济分析的重要工具和手段。”

公务员“阳光”收入

《财经时报》在采访中了解到,不少学者都认为,政府如果能切实推动收支分类改革,将在一定程度上改变“小金库”屡禁不止的情况。同时,有望使公务员的实际收入曝在“阳光之下”。

“小金库”指的是政府部门的账外资金。

按照财政部、审计署以及央行的规定,凡违反国家财经法规及有关规定,侵占、截留国家和单位收入,未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金,均属“小金库”。

去年9月28日,审计署曾经公布一份审计报告。这份报告称,在中央32个部门单位中,有不少单位存在“小金库”现象。比如建设部,其下属中规院自筹基建支出5195.5万元未纳入2004年预算。

法学界人士表示,“小金库”屡禁难止的原因,主要是因为目前中国还存在“审批经济”、存在“官商经济”,在运作上还没有完全按照市场规律运行,采取不正当手段竞争还有很大的存在空间。

“小金库”寿终正寝

因此,导致出现许多灰色收入或支出无法做账,客观上为“小金库”的存在提供了借口和条件,直接导致了“小金库”屡清屡设的出现。

另外,国家机关和国有公司、企事业单位在体制机制转变过程中,尚未建立起科学合理的职工收入分配制度和奖励机制。因此,在具体实践中,很多“小金库”是以发放干部职工奖励为名设立的。

而“小金库”的支出,突出表现在滥发、滥支和吃喝玩乐等挥霍浪费上。有的单位打着“职工福利”的幌子,不仅逢年过节发,应由个人支付的款项也从“小金库”中支出,“福利”只谋到少数人身上。

对此,三门峡市纪委常委徐美华感触颇深。徐美华在一篇调研报告中举例说,义马市某单位在无收费依据的情况下,收取企业6万元;某单位曾3次支出旅游费用1.5万元;某单位1998年至2001年,4次购买毛毯、绣花被167条。

这不过是很多类似事例中的一两个。

据了解,为了确保收支改革的顺利进行,财政部已经作出全面的动员和部署,中央部门和地方则正在抓紧进行培训、数据转换和软件调整等工作。

世界各国公务员及其薪酬情况

财政供养率是指财政供养人员总数占该国人口总数的比率。财政供养结构则是指财政供养人员的不同性质构成。财政供养人员可分为国家(地方)公务员和一般公共服务人员两大类。

不同类型的市场经济国家的财政供养率和供养结构各有不同。第一类型为自由市场型国家,主要有美国、英国、日本;第二类型为福利社会型国家,主要有法国、德国、瑞士、瑞典;第三类型为与中国文化相近型国家(地区),主要有新加坡、韩国、香港、台湾。

美国国家公务员是包括除政治任命以外的政府部门所有的工作人员,人数为2254万人。美国财政供养人口还包括美国联邦政府、州政府和各级地方政府中的“政府雇员”和美国州立大学的教师,总人数为4612.1万人。

法国公务员是指政府、公共机构、公立医院工作人员以及中小学教师,数量为550万人。财政供养人口为1010万人。法国公务员的工资制度是一种动态的指数工资制,公务员的所有类别和等级都列入一个统一的工资指数表。工资指数从100-1015,在1015上还有a-g7级,最高工资指数为1496.各个公务员的工资等于工资指数乘以当年指数点值,工资指数点值是根据当年的物价确定的。2003年,法国公务员平均月工资为2460欧元/月,当年法国最低工资标准为1215欧元。

日本公务员是指,政府系统的公职人员以及国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员,人数为443.9万人。日本财政供养人员包括政府系统的公职人员和国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员等,总人数为1523万人。

英国公务员是指,非经选举产生和非政治任命的常任文官及各类政府官员,为110万人。财政供养人口为440.6万人;新加坡公务员人数为13.5万人,财政供养人数36.2万人;香港公务员人数为22.3万人,财政供养人数为75.5万人。

德国公务员范畴十分广泛,包括政府官员、法官、检察官、外交官、教师等职业,总人数为631.8万人,财政供养人数为1046.1万人。

规范职务消费:央企起步

郭威

作为“规范职务消费”工作的一部分,6月8日,国资委网站上公布了《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》,意见指出:对经常发生、用途明确、标准易定的职务消费,可以探索实行货币化改革。

《指导意见》强调,职务消费货币化的标准不得高于货币化改革前的费用支出,不得变相提高企业负责人的总体薪酬水平。但随之,还是立即引来了一片质疑。

质疑者称,公车改革、取消福利分房等无一不是最终演变为“变相加薪”。

一项针对国资委监管的中央企业负责人2003年收入状况的调查显示:目前中央企业负责人平均年收入36万元,这个数字还不包含“长期激励”以及“职务消费”。其中,一些垄断行业的央企高管收入则大大高于这个平均数,而其职务消费远远高于其“薪金收入”。

不同行业的收入差距过大,职务消费难以量化、国有资产浪费严重,最终促使国资委出台了该《指导意见》。

《意见》明确要求严格控制职务消费水平,企业负责人职务消费要纳入企业年度预算内进行调控,避免职务消费预算的过快增长。并增强企业负责人职务消费的透明度,企业拟定的职务消费管理制度在履行内部决策程序前,应当通过职工代表大会等形式听取职工意见。企业负责人职务消费情况应作为厂务公开的内容,定期在适当范围公布,接受职工的民主监督。

实际上,此次职务消费货币化改革并非心血来潮,而是早已于去年在宝钢先行先试,但“试点”的效果并不理想。

到了自己口袋里的钱自然没有人再愿意把它拿出去。据劳动保障部一位不愿透露姓名的官员透露,他们在调研中发现,在集团实行“职务消费货币化”之后,那些必不可少的支出,被转嫁到了下属企业,“就连手机卡也一并过了户”。

这样的货币化显然是国资委不愿意看到的。国资委有关负责人指出,近年来,中央企业在规范负责人职务消费方面做了一些工作。但总体上看,多数企业没有针对不同岗位的需要以及不同消费项目的特点,制订全面、完善的管理制度;多数企业负责人职务消费没有做到公开透明;少数企业还存在着负责人职务消费项目杂乱、支出随意、管理失控的问题。

所以此次《指导意见》出台的同时,国资委一并要求中央企业,必须在今年年年底前建立起“规范职务消费的有关制度规章”,并从2007年起严格实施。

虽然央企领导人不属于公务员序列,但是自央企领导人开始的“规范职务消费”,和中央政府“建立规范的公务员工资制度,规范职务消费”的要求是一脉相承的。

1985年后历次公务员酬体系调整

改革开放后,尤其是1985年以后,国家曾对机关和事业单位工作人员的工资制度进行过八次调整及改革。

第一次调整:1985年6月,由以级别定工资的职务等级工资制转到以职务工资为主要内容的结构工资制。结构工资分为基础工资、职务工资、工龄工资和奖励工资四个部分。改革后的高低工资差别为10.2倍(不包括工龄工资和奖励工资)。

第二次调整:1989年,为调动公务员的积极性,国务院决定给国家机关和事业单位工作人员普调一级工资,并在此基础上重点解决专业技术人员工资中的一些突出矛盾。这次改革后的高低工资差别仍为10.2倍(不包括工龄工资)。

第三次调整:1993年10月1日,《国家公务员暂行条例》正式实施,国家干部变为公务员,按不同职能,将机关工作人员工资分为四个部分:职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资,其中,以职务工资和级别工资为主体。这次改革后的高低工资差别为6.1倍(不包括工龄工资)。这次工资制度改革同时确定机关与企业、事业单位实行不同的工资制度。机关工作人员的平均工资水平与企业相当人员的平均工资水平大体持平。

第四次调整:1997年7月1日,经国务院批准,机关行政人员基础工资标准由原每人每月90元提高到110元。机关新录用人员的试用工资相应提高:大学本科生由每月70元提高到225元;硕士生由每月97元提高到260元;博士生由每月105元提高到290元。此次加薪充分体现了对知识分子的重视。调整后的高低工资差别仍为6.1倍(不包括工龄工资)。

第五次调整:1999年7月,公务员再次加薪,将基础工资标准由每人每月110元提高到180元,级别工资标准由十五级至一级每月55元至470元提高到85元至720元。通过这次调整,机关干部的高低工资差别为5.6倍(不包括工龄工资)。

第六次调整:2001年1月1日,基础工资标准由每人每月180元提高到230元,级别工资标准由十五级至一级每人每月85元至720元,提高到115元至1166元。调整后的国家公务员高低工资差别为5.7倍(不包括工龄工资)。

第七次调整:2001年10月1日,为进一步扩大内需,国务院决定再次提高机关、事业单位工作人员工资标准,人均月工资增加80元,增幅为15%。主要体现在“职务工资”上,由原来的50元至480元提高到100元至850元。调整后的高低工资差别为6.4倍(不包括工龄工资)。

第八次调整:2003年7月,将职务工资由原来的100元至850元提高到130元至1150元。调整后的国家公务员高低工资差别为6.6倍(不包括工龄工资),这次工资调整后一直维持到目前。

三争议障碍公务员调薪

郭威

被社会各界(包括相关专家和官员)激烈讨论的问题是,中国公务员的薪酬是高还是低?低工资等同于低收入吗?加薪能否让公务员收入“阳光”化?以及,应当以什么样的程序启动公务员薪酬体系的调整。

正在酝酿中的公务员工资制度改革再一次释放出加薪的信号,这让很多公务员雀跃不已——他们一直认为,和其他主流行业相比,公务员工资偏低了。

而几乎与此同时,全国36.5万多人参加2006年国家公务员考试,竞争10282个工作岗位,报名人数则超过百万。

“80年代官员纷纷‘下海’,现在却流行‘上岸’,这恰恰说明,不管是发达地区还是贫困地区,公务员收入都是高于当地社会中等水平的。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑如是说。

关于公务员薪酬体系调整的消息公开之后,在整个社会引起了热烈的讨论。也正基于这一讨论的激烈程度,才使得决策者态度谨慎,并且传出了“调薪方案可能推后出台”的消息。

讨论的焦点,集中在以下几个方面:收入高还是低

支持公务员加薪的一条重要理由就是——公务员平均收入偏低。

“偏低论”是有根据的。据有关部门掌握的资料显示,在美国、日本、法国、越南、古巴等国家以及香港、澳门地区,公务员的平均工资收入普遍高于本国(本地区)的社会平均收入水平。

根据劳动和社会保障部最新发布的信息,2005年中国城镇单位在岗职工年均工薪收入为18364元。而2003年改革开放第8次涨工资以后,中国各级公务员年平均工资仅为15487元,在全国10多个行业的平均工资中,排名处于中下位次。

但反对者认为,这个收入没有包括名目繁多的奖金、补贴、福利等等。如果加上这些,谁也说不清公务员收入究竟几何。

可以引述的例证是,日前,南京市出台公务用车改革方案,规定区县正处级公务员公车的货币补贴,每月最高补贴额为1820元。仅这一项,就已经高于其账面平均工资。

某直辖市开发区,福利分房取消之前,工作五年即可分得100平方米左右住房一套;取消福利分房后,改为一次性补贴15万元。但近两年房价飞涨,该补贴被后来的公务员们指为“过低”,正酝酿上涨。

反对者给出的另一些数据是,中国公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000亿元以上,几乎相当于财政收入的20%左右。

据2000年《中国统计年鉴》显示,1999年的国家财政支出中,仅官员公费出国一项消耗就达3000亿元。而2000年以后,公费出国只增未减。

反观一向以高薪著称的新加坡,政府给公务员的薪金是他们的全部收入,再不能有其他收入,如讲课和出书;也没有其他任何的特殊待遇;部长甚至总理都没有专职司机和汽车,上班开自己的车,有大型公务活动才会政府派车,并且不能享受政府的退休金和医疗保险。

阳光工资待“阳光”

支持公务员加薪的另一条理由是——部门差距大,权力大小不同的部门,差距两三倍,甚至高达五六倍,刺激了部门的乱收费和私设“小金库”等违法乱纪行为。

2004年7月,北京市委办公厅、市政府办公厅下发了《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金,规范公务员收入的通知》,把公务员收入的行业差、地区差,收入的不透明,津贴、补贴、奖金等众多非工资收入,都透明化,然后“统发”。这一举措被坊间称之为“阳光工资”。

北京市的“阳光工资”执行的是“三五八一方案”,即:月工资为科员三千元,科长五千元,处长八千元,局长一万元。

出台这一方案的初衷,是杜绝部门的乱收费和私设小金库等违法乱纪行为。

“因为要消灭小金库所以要加薪,这是一种很不合理的制度交换。”蔡定剑认为,这实际上是利用手中的权利为公务员加薪找理由,“把非法收入合法化”。

况且在公共财政没有建立起来之前,阳光工资能否杜绝隐性收入,也得画个问号。

“公共财政就是要财政的收支统一、公开、透明,并且应受到立法机关的批准,每个行政单位自己无权收取和支出。而现在的情况是,各级政府的预算不公开,‘小金库’更是各个单位的秘密,公务员的收入没有透明性。”不公开的这部分,作为公务员的隐性收入,有的单位大大高于国家的工资收入。蔡定剑认为,正是这一部分造成各单位收入差距拉大、腐败和分配不公。

从国家现行的工资标准来说,确实太低,应当提高收入,但从总体收入来看,各地公务员收入都高于当地中等水平。所以不应单纯地提高公务员的收入水平,关键是把收入合理化、规范化和公开化。

调薪谁说了算?

根据公开资料,2003年,由国家财政、预算外资金、企业与村民交费和列支成本支出的行政事业供养费高达15766亿元,占2003年gdp的13.52%。而整个国家总计支出37960亿元中的37.58%,由被供养人员所消耗。

公开数据显示,截至2003年,中国共有国家机关干部(也就是“公务员”)653.67万人。

除此之外,党政机关和社会团体中尚有400万事业编制或工人编制的准公务员,再加上事业单位工作人员;工商、派出、城管等政府机构和执法人员;县、乡、村基层管理架构中,靠收费和罚款等供养的非编制管理人员约为2000万人;1270万各类非编制聘用人员。中国财政供养人口,实际已经超过7000万人。

与此相对应的是,《福布斯》报告发布的“全球2005税务负担指数”显示,中国内地税负指数,仅次于法国名列全球第二。纳税人是公务员的衣食父母。

在美国,公务员要求涨工资,首先要经过参、众两院三分之二多数的批准,然后还要由全国超过四分之三的州议会批准。而且奉行着“谁提出涨工资,不给谁涨工资”的原则,即本届议会和政府通过的加薪法案不能自己受益,只能让下任官员受益。

所以,有学者观点认为:“各级公务员的支出是财政预算应明确列出的,公务员加薪属重大事项,应由全国人大常委会决定,并且向社会公开。”

新加坡:被误读的高薪养廉

郭威

新加坡人自己不承认是在“高薪养廉”,他们认为,他们为公务员提供高薪,为的是吸引更多的精英人才加入公务员行列,高薪意在“引才”

高薪才能养廉,亦是公务员加薪的重要依据——由于体制转轨存在的制度漏洞,偏低的工资收入,助长了贪污腐化,不利于公务员队伍的稳定。

被中国官员和学者津津乐道的高薪养廉,最初来源于新加坡经验。根据反腐败非政府组织——“透明国际”发布的2005年全球“廉政指数”,在被调查的159个国家和地区中,新加坡“廉政指数”排名第五,是亚洲排名最靠前的国家。

2000年,新加坡总理的年薪为194万新元(1新元约合5元人民币),部长为142万新元,政务部长或其他顶级公务员在110万新元左右,常任秘书约60万至70万新元,中级官员则为10多万新元。

“但新加坡人并不认为他们是在高薪养廉。”为弄清这个问题,中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑曾先后走访了新加坡国立大学、人民行动党总部、国会议员和有关政府官员。“我从他们那里得到一个重要的、颠覆我们观念的理论是,新加坡政府实行官员高薪制的主要目的,不是用来‘养廉’,而是为了吸引人才。”

新加坡政府为了吸引杰出人物弃职从政,1994年开始实行部长和高级公务员年薪与6个私营企业界前4名高级人员的平均工资挂钩的政策,部长和高级官员拿他们五分之三到三分之二的薪水,根据经济状况上下浮动。而这些精英一旦从政,就要放弃以前200万、300万,甚至500万新元的年薪。

“在世界上绝大多数国家,公务员都不可能是收入最高的职业,选择从政,应该怀有一种为民服务的精神,更多的是一种牺牲,而不是趋利。”蔡定剑如是说。

在殖民地政府时代,新加坡公务员薪水较高,但政府十分腐败。1965年独立建国时,遗留了巨大的财政赤字。

李光耀领导下的人民行动党当时就发誓要建立一个廉洁的政府。但为了减少开支,不得不大量削减公务员的工资,这个工资水平一直保持到1973年,此后才每年多发一个月的薪水,但整体水平仍然很低。

1994年新加坡实行顶级公务员高薪制以后,世界秘书网版权所有,互联网秘书第一品牌全国年薪在100万新元以上的公务员也只有30名左右。

更为关键的是,在20世纪80年代中后期,真正开始实行高薪制以前,新加坡政府就已经解决了廉政问题。

根据1960年新加坡政府修改的《预防腐败法》,新加坡对官员腐败采取有罪推定,如果一个官员被发现生活阔气,消费明显超过收入,或拥有与收入不相称的财产,法院就可以此作为受贿的证据,给予严惩。

不仅如此,新加坡还有一整套行之有效的制度防治腐败,在新加坡,官员腐败被抓的概率高出菲律宾40倍。

即使这样,政府官员高薪也只是东南亚特有的文化现象。北欧国家的廉洁向来为人称道,在全球最廉洁的10个国家中,北欧五国全部名列其中,北欧政府首脑的工资,也和普通大学教授相差无几。

有异见也有共识

易强

如果这次加薪最终成功,那么,这将是中国自1989年以来,17年时间里第7次给公务员加薪。而无论是哪一次加薪,都既会有举双手拥护的,也会有坚决反对的。

具体到这一次加薪,拥护者的第一个理由就是,公务员的工资实在太低,许多精英公务员会因此跳槽。

而持反对意见者则称,百万人争考公务员已足够说明,公务员属于“热门行业”。实际上,早在2003年两会期间,云南省委书记白恩培,就对这种理由进行反驳:“在东部地区,涨几十元工资对公务员没有多大吸引力,想跳槽的还会跳槽;而在西部地区,即使不加工资,人们还是拼命往公务员队伍里挤。”

而且持反对意见者认为,应该将公务员的工资与收入进行区别。

他们认为,公务员的收入由工资、福利、津贴等明面收入,与一些由“小金库”分发的隐性收入组成。因此,公务员的工资低并不等于其收入低。

拥护者的第二个理由是,给公务员加薪能够刺激消费。特别是在中国的经济增长,将主要依靠扩大内需的时期,给公务员加薪显得尤其重要。

而反对者则认为,这种说法夸大了公务员加薪的作用。

“目前最关键的问题是增加就业,让富余农民和失业工人都找到工作,都能够增加收入,全国人民整体收入水平提高了,扩大内需才有现实基础。”白恩培在2003年两会期间说。

经济学家戴园晨的估算是,给公务员加工资,其边际消费倾向为50%左右,而农村的边际消费倾向是90%到100%。因此,如果能增加农民的收入,才能最大程度扩大内需。

拥护者的第三个理由是,给公务员加薪能够起到“示范”作用,成为逐步开启全民收入提高的突破口。

而持反对意见者则表示,在市场经济条件下,除了4000万“吃财政饭”的人之外,其余近7亿的劳动人口,其收入都取决于劳动力的供求关系。

他们引述的数据是,根据劳动保障部的资料,在1993年至2004年的12年中,珠三角地区的农民工的月收入仅增长了68元。而期间公务员工资曾进行了4次调整。

拥护者的第四个理由是,给公务员加薪能够起到高薪养廉的作用。但反对者认为,廉政政府需要通过法治才能实现。

他们引述最高人民检察院的数据称,即便是在数次加薪之后,在1993~1997年间,全国共查处职务犯罪案件387352件,其中贪污案102476件,贿赂案70507件,挪用公款案61795件,徇私舞弊案5507件,玩忽职守案22211件。

不过,在公务员收入存在地区差异、目前制度不能“奖勤罚懒”方面,社会各界则基本形成了共识。他们认为,政府应该在经过科学调查之后,建立科学的公务员薪酬体系。

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