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行政变革范文精选

行政变革

行政变革范文第1篇

作者:张帅单位:宁夏银川市城市建设投资控股有限公司

引入竞争机制传统的公共服务领域是由政府机构垄断的,这样使得政府机构的工作效率非常低下,服务质量得不到提高。新的公共管理引入了竞争机制以后,更多的私营部门参与到公共管理活动中来,竞争机制也自然而然地在公共管理活动中产生。竞争的好处很多,如可以提高效率,投入少产出多;迫使政府垄断组织注重顾客的需求;扼杀垄断现象等。竞争机制的引入大大提高了公共管理的服务效率和质量。公务员不必保持中立的政治立场这是新公共管理与传统公共管理的明显不同。传统的公共管理中,政治和行政是分离的,明确规定公务员不得参与党派斗争,不得以党派偏见影响决策,公务员必须保持中立的政治立场。而新公共管理则认为,公务员与政务官员之间是相互影响的,我们要赋予部门高级公务员政治使命,让他们也参与到政治决策的制定过程并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性。

我国是从计划经济向市场经济转轨的发展中国家。虽然市场经济建设起步比较晚,但是近些年我国经济高速增长。随着经济全球化和信息化的程度在中国的不断深入,如何提高我国的行政服务的质量和效率呢,如何运用市场机制来管理公共事务呢?显然地,西方国家的“新公共理论”为我国的行政管理改革提供了一定的经验,值得我们参考借鉴。我认为,以市场化为导向的“新公共管理”的理论与实践,可以对我国行政管理体制的改革提供有益的启示:政府部门的角色定位“新公共管理”重新界定了政府部门的职能作用,政府部门是掌舵者,其作用主要是对整个社会的导向和服务提供正确的决策,而具体的“划桨”职能则让市场去完成。奥斯本和盖布勒说:“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时,整个社区也会健康发展,而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。”发挥非政府组织的作用我们可以看到非政府组织在社会的各个领域扮演着重要的角色,如教育、服务、环保、健康等与公民休戚相关的活动。因此,政府部门应放松对非政府组织的严格管制,通过健全的引导政策对其管理和保护,充分发挥非政府组织服务社会的积极作用。绩效管理通过对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测,设立严格的绩效标准,并把考核结果直接与职务晋升、薪资福利、奖惩等利益直接挂钩。公共部门的绩效评估主要是从经济、效率和效益三个方面考虑,内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。建设弹性人事制度我们应打破公务员的铁饭碗原则,积极推行合同制,这样不仅减轻了政府的负担,而且可以极大地提高公务员的工作积极性。另外,还应完善政府机构的人事立法工作,通过法律手段对人事制度加以规范,杜绝政府官员利用职权吃空饷或是裙带关系。如要在原有的《公务员暂行条例》基础上积极推动《公务员法》的出台,逐步实现公务员竞争激励机制、廉政勤政保障机制等的法定化和规范化,从而为干部人事制度改革与发展提供完备的法律依据。

新型的政府机构管理国家的方式应该由统治走向服务。为实现这一伟大目标,政府机构应不断满足公民多元化的服务需求,虚心听取广大人民群众的意见和建议,扩大民众的政治参与,促进公平、民主、正义等方面的回应性,从而建立一个高效的责任型政府。然而,值得指出的是,我国政府在借鉴西方“新公共管理”理论思想的某些做法时,要结合我国的基本国情。毕竟西方发达国家的公共行政管理体制有100多年的历史,发展得比较完善和成熟,而我国目前市场经济发育还不够成熟,法制还不够健全。因此,对于西方的新公共管理的基本思想,只能从我国的实际情况出发,有选择性的借鉴和吸收,不能完全照搬。总之,西方国家的“新公共管理”在提高政府的公共管理水平方面确有其先进性和优越性,也有利于我国和谐社会的发展。我认为,“新公共管理”对于我国的行政管理体制改革具有重要的借鉴意义。我们应当在充分了解中国行政管理改革和西方国家行政管理改革的异同点的基础上,结合中国的基本国情,消化和整合西方“新公共管理”的思想。

行政变革范文第2篇

美国进步主义运动中的行政变革整体上是比较有序,也比较成功的,不但较好的革除一些积累已深的行政弊端,也较好地适应了经济社会发展的需要。具体说来有以下几点经验可供参考:

(一)不同社会主体共同参与合力推动行政变革进步

主义行政变革一个比较显著的特点就是它的推动者来源非常广泛、复杂、多元,不同身份、不同性别、不同职业、不同地位、不同动机的人都参与进来,形成一个巨大的合力,推动了行政改革的发展。这里面有位高权重的政治家,如西奥多•罗斯福、威尔逊、拉弗莱特等,既是行政官员,也是著名的进步主义领袖;有大量著名学者、作家的参与,这些学者作家通过自己的著作为行政变革提供了理论基础或精神资源,如林肯•史蒂芬斯在1901年出版的《城市之耻》一书,详细而深刻的分析了美国政治系统,被誉为进步主义时代研究政治腐败的典范之作,有力地推动了美国的市政改革运动;有大量的记者和媒体人士的积极参与,19世纪90年代新闻界就出现了一大群黑幕揭发者,他们大胆揭露政府和大公司沆瀣一气的腐败行为,唤醒了民众的警惕并呼吁民众的参与,据统计,从1903—1912年,揭露政府腐败的文章就达2000多篇,这种浩大的声势积极推动了行政改革的发展;更广泛的参与主体是以中产阶级为主的广大普通民众,如1912年芝加哥进步党全国代表大会的1200名代表中,“主要成员是那些小企业家、农场主、律师、大学教授、讲师、大学生、中小学教师、社会工作者、编辑”,来源复杂,基础广泛;更离不开广大妇女的参与,特别是在争取妇女选举权的过程中,广大妇女更是发挥了主导作用,在全国妇女俱乐部联盟的领导下,广大妇女成立了各级组织,进行了大量的游行,甚至在1917年因为游行有200多名妇女被逮捕。

(二)理性有序的行政变革方式

进步主义行政变革另一个比较显著的特点就是整体上比较理性、有序。最大的一点就是“政治问题司法化”,无论联邦权力重心的转移还是联邦权力相对州权的加强,乃至于市政改革运动,都是通过一系列立法来解决的;即使没有立法支持,也是不违反宪法的,例如威尔逊以行政命令的方式建立的一系列行政机构。游行示威众多,但均立足于增强社会影响力,施加政治压力,引起社会关注;虽然也发生了一些冲突,但最后也都比较妥当的和平解决了,例如1902年的无烟煤工人罢工和1917年游行妇女被捕案。声势浩大的揭露黑幕运动虽然言论很大胆,但在整体导向上也是立足于建设性解决美国社会面临问题的,运动整体比较理性。

(三)响应经济社会需要

促进经济社会转型健康发展的行政变革内容美国的行政体系是在以农业为主、以乡村为主的时代形成的,而19世纪末20世纪初美国已经由一个农业社会转变为一个工业社会,一个乡村社会转变为一个城市社会,“90年代是美国历史的分水岭,在分水岭的一边,主要是一个农业国……,遵守着17、18世纪承袭下来的政治、经济、道德原则。在分水岭的另一边是一个现代的美国,它主要是一个城市化的工业国家,它在人口、社会组织、经济、技术等方面经历着深刻的变化”。面对经济社会结构的转型,传统的行政体系呈现出诸多矛盾。以权力由国会向总统、由州向联邦政府转移为主要内容的权力集中化,较好地适应了工业化、城市化的需要,提高了行政效率;市政改革运动不仅有力地打击了党魁政治,抑制了严重的贪污腐败,而且大大提高了行政效能;民众政治参与的扩大、妇女选举权的获得,不仅使人民对政府行为的直接控制得到加强,比较有效地遏制了垄断组织通过政党核心小集团对联邦、州、市权力的操纵,也适应了社会发展潮流,满足了新中产阶级扩大政治参与的迫切需要。总之,以权力集中化和参政扩大化为主要内容的进步主义行政变革,有效地消解了经济社会转型和传统行政体系之间的矛盾,基本奠定了美国的现代行政体系。

(四)立足基本宪政框架

并进一步完善基本宪政框架的行政变革目标美国建国时期就已经确立“联邦共和、三权分立”的基本宪政框架,进步主义行政变革是在这个基本宪政框架内对美国政府体制的调整和完善。其基本的宪政框架富有弹性和灵活性,也比较有利于这种适应性的调整和完善。亨廷顿就把进步主义运动视为美国人民消除政治理念和政治现实之间裂痕的一种努力,是一个“信念激情期”97,把进步主义行政变革视为美国人民避免或克服美国政府体系在新的经济社会形势下堕落的一种努力。其基本宪政框架的价值基础也没有发生根本性变化。美国人的政治理念促使了美国宪政体制的建立,也促进了其宪政体制不断地完善。亨廷顿认为“美国信念的基本理念包括:平等、自由、个人主义、宪政主义、民主”39,并认为在政治理念上,美国的“共识就是反政府”48。所以亨廷顿认为,美国政治史上的四个信念激情期都是美国政治理念和美国政治现实之间的裂痕所致,是美国政治理念对美国政治现实的反动,而不是美国政治理念本身发生了根本性变化。

二、批判性的借鉴美国行政变革的经验

我们也面临包括行政变革在内的整体的社会转型,也呼唤更广、更深、更彻底的行政改革,美国进步主义行政变革的成功经验可以给我们以有益启发或借鉴;但中美两国国情有根本性的差别,在吸取其成功经验时必须注意批判性的借鉴,最忌生搬硬套。

(一)广泛社会动员

全方位推进我国行政改革行政改革并不仅仅是政府自身的事情,没有社会广泛参与和推动的行政改革,既难以保证其深度、广度,也难以保证其彻底性。首先,政府有其能力的局限性,行政改革所涉及的社会矛盾和社会问题错综交织、复杂多元,解决这些矛盾和问题政府首当其冲、难辞其责,但是没有社会性的支持和配合,政府本身孤掌难鸣。例如腐败问题,既有体制问题,亦有深刻的社会根源,单纯依靠行政体制改革和行政内部监督是难以根治的,还得依靠社会性的监督和社会性根源的杜绝。其次,个别部门和地方政府为其狭隘的局部利益而阻碍行政改革,只有民众性的广泛参与和监督,才能有效遏制某些政府机构将自身利益凌驾于社会之上。

(二)以促进和谐社会建设为根本目的

规范有序的推进行政改革我们今天虽然政治稳定,但已经积累了一些社会矛盾,有些还比较尖锐,例如违章占地问题就造成了很大的社会矛盾,导致了一些群众上访、闹事。首先是民意表达的渠道和有效程度问题。建设性的选择是建章立制,构建多元化的民意表达渠道和具体有效的救济方式,把社会矛盾和冲突转化为程序问题,通过规范的程序来解决;就事论事,舍本逐末,甚至敷衍了事,只能使矛盾不断深化和积累!美国式的罢工游行示威一是表达民意,二是施加压力;与美国不同的是,我们不提倡罢工,一般也不允许未经批准的游行示威,但我们必须建立功能相同的民意表达渠道,只有民意能够通过表达渠道畅通无阻地表达出来并能够引起足够重视(涉及压力程度)时,社会矛盾和社会问题才容易转化为程序问题,才能够通过规范化的程序解决。我们不缺乏民意表达渠道和救济方式,问题是缺乏实质有效性;民意传达完成了,但民意背后的压力,以及由此导致的行政改革压力远远不够。其次,必须建立有效的冲突解决机制,社会转型时期,矛盾重重,难以完全避免突发性事件发生,要有一个有效的预防、化解、控制和解决机制。再次,弘扬理性、建设性的面对问题,防范和化解破坏性的、非理性的情绪;这一点,在中国要比在美国进步主义时期更加重要,不仅在于我们的矛盾更深更复杂,也在于我们的理性传统不足、非理性传统更加深厚。

(三)明确行政改革的整体目标和重点任务

积极适应并促进经济社会转型行政改革的滞后,甚至与经济社会转型脱节、断裂不仅容易滋生腐败、助长社会不平等、影响社会和政治稳定,还会进一步影响长远的经济和社会发展。经济、社会的转型必然内在的要求政府行政的民主化、法制化、权力的集中和参政的扩大化。我国行政改革的整体目标是积极适应并促进经济社会转型,重点是政府行政的民主化、法制化和参政扩大化。进步主义行政变革推进权力集中化的经验不适合我们,因为我们的行政权力已经高度集中了,以至于权力过于集中、行政权力压抑了其他方面的健康发展。我们需要借鉴其参政扩大化的经验,虽然不像美国进步主义时代一样还存在妇女选举权的问题,但我们依然需要实质性的促进公众的政治参与,加强公众对政府行政的监督。进步主义行政变革中不突出,但我们必须注重的还有政府行政行为的民主化、法制化、规范化等。

(四)保持行政改革和宪政框架构建的内恰

行政变革范文第3篇

从本世纪80年代以来,中国历史的发展进入邓小平时代。在这个时代,中国社会开始了其第二次革命,其意义不亚于新中国的诞生,新中国的建立使中国摆脱了奴役,建立了独立的民族国家,面向这场改革与开放肇始的第二次革命,巩固了这个民族国家并开始使之摆脱贫困。这场革命所引起的中国社会的变革是史无前例的。在第二次革命推动下,中国社会进入了由传统向选定的全面转型时期。概括起来,中国社会在如下诸方面发生了巨大变化:

。社会主导价值。经过两次思想解放运动,发展社会生产力已成为社会主导的价值取向;

。改革开放。从局部单项向整体系统方向发展;

。经济体制。从计划经济向自由竞争的社会主义市场经济过渡;

。社会经济形态。从农业化社会向工业化社会过渡;

。社会结构。从封闭走向开放;

。政治体系。步向民主政治的秩序;

改革开放以来,中国社会在主导价值、经济、政治、社会诸多方面的革命性变革,标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统向现代的转型时期。在这历史的转型期中国政府的行政也面临着历史上从来没有过的挑战,这种挑战是全方位的,是巨大的。政府行政系统对外界压力和挑战的适应与回应程度,直接关系到中国现代化建设的成败,甚至于关系到政府行政自身的生存与发展。

挑战之一:经济的发展与繁荣

在经济领域,中国的政府行政系统面临着一个双重的挑战,一是如何维持并推动经济的繁荣与发展,二是推动经济体制的变革与转型。

10余年的经济改革,使中国社会的经济发展取得了世人瞩目的成果。在整个世界经济不景气的情况下,中国经济一直保持较为强劲的发展势头。改革以来,中国的国民生产总值的增长率平均每年增长8。6%,1992年达到12%,大大超过6%的计划速度。固定资产投资在七五期间累计完成。19795亿元,基本建设新增了一批生产能力,市逐步走向繁荣,人民生活水平进一步获得改善。单位扩散的规模更加扩大,国家总体实力和综合国力也得到提高。

在经济发展的同时,中国经济也存在一些深层次的问题:

。经济发展起伏与非均衡,仍未走出“放乱收死”的恶性循环。以七五为例,头三年(1986-1988〕,国民生产总产值平均增长10。1%、高出计划2。6个百分点。由于经济发展失控,不得不进行治理整顿,增长速度明显下降,后两年(1989-1900〕,国民生产总值平均增长4。0%,比头三年下降6。1个百分点,固定投资则为零增长,五年间,国民生产总值、国民收入、固定资产投资年增长速度的最大落差分别为7。4、7。8和31。5个百分点。八五初期,经济过热的势头仍然存在,潜伏着危机。

。产业结构严重失衡。七五期间,重点行业,如农业、能源、交通、原材料等,由于诸多原因,未得到发展,有些甚至削弱。基础工业滞后,运输能力与经济发展极不相当。

。经济效益大幅度滑坡。社会物耗率大幅度上升,1990年达65%左右,独立核算的工业企业资金利税率大幅度下滑,实现利税总额的平均增长速度上有1·6%,而上缴财政收入的增长速度出现负值。基本建设投资的固定资产交付使用率下降,从六五的75%、下降为73%。盲目引进,重复建设的现象十分严重。

。通货膨胀。按七五期间计划要求,信贷资金来源增加4745亿元,货币投放量为1000亿元,但实际执行,信贷资金运用实际9000亿货币投放量累计达1700亿元。全社会零售物价大幅度上升,年均增幅达10·3%,1988年达18·5%。

。宏观失控。国民收入分配出现不合理格局,国家财政收入已由1985年26·1%下降到1989年的18%。宏观调控机制未建立起来。

。人口压力人口增长大大加重了经济负担。

因此,在经济发展领域,中国政府面临如下几个方面的有力挑战:

。经济效率。如何使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置,以提高资源配置的效率。

。经济增长。政府如何和运用经济、法律、行政等各种手段,促进国民经济保持增长的势头。

。经济稳定。政府如何和怎样有效地抑通货膨胀和保持物价的基本稳定。

。充分就业。对这个这样一个人口大国来讲,实现充分就业是一项极为繁重的任务和最大的挑战。据估计,到2000年,这个将需要安排7亿左右的劳动力就业。

。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕,实现公平的收入分配,同时提高社会的生产率是一个既矛盾又统一的,在这方面,政府面临着挑战。

为了实现上述基本目标和迎接挑战,中国政府行政面临着对体制进行创新艰巨任务。从另一个角度来看,经济体制的重组与创新更富于挑战。政府在体制转换的过程中,肩负着制度设计者、资源调动着、变革推动者、利益协调者等诸多的角色,在中国情况下,政府始终要承担变革人的艰巨任务。从具体体制变革的角度来看,这一制度创新的目标是多元的,如:。建立强有力的宏观调控体系;

。建立适应市场经济要求的企业机制;

。建立统一开放、平等竞争、规则健全的市场体制;

。完善多种经济共存与共同发展的所有制结构;

。建立完善的社会保障体系。

这些改革目标的实现,是政府实现经济发展的制度性前提。

挑战之二:政治一体化与政治民主化

从世界各国的现代化和政治发展的历程来看,处于转型时期的社会,政府在政治领域遇到双重的挑战,一是政治一体化的挑战,二是政治民主化的挑战。前者意味着民族国家的确立,政府权威的建立政治共同体的维持和政治秩序与政治稳定的维持,后者意味着一种开放民主的政治体系的建立和发展。

从中国的情形来看,由于传统因素的广泛存在,现代性因素的缺乏,民间现代化推动力量的相对弱小,变革规模庞大以及时间幅度上的紧迫性,激烈竞争的国际环境,这些决定了政府行政在现代化过程中要发挥重要作用,政府无疑要成为现代化的组织者和推动者。同时政府权威的建立和政治秩序的维持和存在愈发显得重要。也正是这个意义上,政治稳定与秩序是现代化成败的关键前提之一。

中国目前正处于社会的转型时期,存在者诱发政治非稳定的环境与条件,这使得政府在维持和发展一体化的政治方面也面临着挑战,这些因素和挑战在于:

·政府权威的确立。依据韦伯的权威理论,我国正处于一个由传统权威、魅力权威向法律与理性的权威的转换过程。中国现代化进程,社会变迁和公民民主意识的觉醒,在不断显然着传统权威和魅力权威的基础,而真正的法律的权威并未完全建立起来,这样便有可能形成所谓的“权威真空”。因此建立法律的秩序政治,树立理性与法律的权威是政府权威确立的基础。

·政治共识的达成。政治共识的达成是政治一体化的社会心理基础。这主要表现为对基本的核心政治价值的一致性认知,对社会政治变革基本取向的一致性认知,的基本的公共政策选择的一致性认知。在这方面,中国政府面对着“左”的意识形态的挑战和“右”倾思潮的干扰。

·政治利益的协调。改革使传统的一元利益格局改变为多元化的利益格局,中国社会已经形成了具有不同利益需求的社会群体和阶层,尽管在大的利益一致的前提条件下。因此,如何使不同阶层和群体,甚至不同地域和个人的利益得表达,并使利益得到综合与满足,消弥政治冲突的关键所在,也是政治一体化的社会基础,因此,政治体系要建立一种利益表达与实现机制,起到政治安全阀的作用。

·政治腐败的整肃。政治腐败在任何时代和国度均是引发政治危机的诱因和根源之一。政治腐败不仅造成资源浪费,更重要的是引起政治不稳定与社会瓦解,使政治的合法性受到削弱。在当代中国,腐败已成为中国社会的公害和公愤所在。治吏惩贪、廉洁政府是回应政治一体化挑战的关键点之一。

与政治一体化挑战的另一个挑战是来自政治民主化方面。在中国,民主化的压力来自以几个方面:

·现代化国家的“政治民主化”的“示范效应”。

·社会主义市场经济形成的经济民主化的压力。

·公民政治意识与参与意识的形成。

·民主政治体制的薄弱。

·政治动员。

由于上述因素的存在,中国民主化面临着参与危机问题。即随着经济发展,社会动员程度的提高,越来越多的社会成员产生政治参与的要求,而政治制度化的程度又较低,难以承受太多的政治参与,而导致政治非稳定。

同时,就民主化而言,中国政府也同样面临着政治制度化的挑战,即使民主政治走向制度化、法治化的轨道。

挑战之三:社会的发展与进步

在社会发展领域,世界存在着一个共识,那就是实现社会的协调发展。人们已抛弃了经济增长这单一衡量发展的陈旧指标,代之而起的是整个社会生态的均衡发展。从中国来看,社会发展的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。在这方面,中国政府行政面对着如下四种社会危机:·人口危机。中国是世界上人口最多的国家,同时,也是人力资源困乏的国家。其总体的特征表现为人口增长过快,人口质量低下,人力资源投资强度低,效益差。在11亿多的人口之中,文盲和低素质人口众多,根据1990年人口普查,文盲半文盲绝对人口大约有1·8亿人,约占世界文盲人数的四分之一。总人口的平均文化程度低,1990年,平均文化程度5·5年,不足小学毕业。就业人口文化程度低,文盲与小学文化程度加在一起约占总就业人口的62%。人力资源投资强度较低,教育支出仅占国民生产总值的3%左右,低于发达国家水平(6·1%〕,也低于不发达国家(4%〕。而且基础教育投资不足。这种现状使中国现代化建设所需的供量不足。人口多,也使中国面临着严峻的就业压力,估计到2000年,全国劳动力总数为8·1亿未几年,是中国人口增长的高峰时期,如何遏制人口的增长速度,这直接关系到中国现代化的成功。

·生态危机。人类生存所依赖的四大生物系统:海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害,已经负担过重。例如,我国国土面积144亿亩,但耕地面积仅有15亿亩,水资源总量为28万亿立方米,人均占有量约2700立方米,排世界第84位,缺水已成为全国性普遍现象。我们必须真正地考虑社会发展中人与自然的和谐发展问题。

·社会危机。在这方面,中国政府也面临着来自两个领域的挑战,一是转型时期的社会失范,二是社会保障体系的重建。改革开放和社会转型过程中存在的大量社会问题和社会失范,意味着社会整合的任务更加艰巨。而建立新的社会保障体系对于中国社会来讲,具有促进经济发展与社会稳定的双重重要意义。

中国社会的改革以及由此而引起的第二次革命使中国社会从整体上变得更加开放。然而,掌握公共权力的政府行政体系仍然处于一个相对封闭的状态,与整个中国社会开放与变革形成了较大的反差,形成了社会体系与政府行政体系之间的“制度差”。其主要表现为一系列行政的危机,这些危机有些是明显的有些是潜在的。

(1〕传统行政价值的困惑

我们传统的行政价值取向与市场经济和市民社会意识形态之间存在着激烈的冲突,这种冲突表现为:

·全能政府与有限政府的冲突。在传统上,我们将政府视为一个无所不知,无所不能的超人。政府在整个社会中扮演着一个高度集中化的资源配置的角色。事实上,与市场失败相比,“政府失败”在中国更为明显。市场经济对这种全能政府观念提出最大的挑战。我们需要重新认识与评估政府公共权力的限度与职能。·维持行政与发展行政的冲突。在传统的观念中,政府是一个守夜的警察和父亲,秩序在整个行政体系的目标体系中占主导位置,行政的政治化表现最为明显,事实上,发展生产力是政府最核心的职能与任务,在这里,我们需要重新认识政府职能的总体变化。

·权力行政与科学行政的冲突。行政固然是行政权力的行使,但更为重要的是科学的运用。政府行政本身应是科学与理性的体现,也就是知识权力的体现。因此,在现代中国行政中,我们需要树立科学的价值,跨越权力的孤岛。·管制行政与服务行政的冲突。在现代社会,政府行政机关在本质上是社会服务机关。这不仅取决于国家的性质,也取决于公共权力的目的和性质。政府不仅是单纯的管制行政,而是为社会和公众提供服务的行政,是除弊兴利的行政。在这方面,我们需要实现从干预行政走向服务的行政。

·因袭的行政与创新行政的冲突。中国社会的不断变革与发展,要求政府的行政不因袭于习惯与经验,墨守成规,率由旧章,而需根据日新月异的事态衍化,本革新精神,积极努力,自动奋发,不断创新。应由被动到主动,而非深居官署、养尊处优。·人治的行政与法治行政的冲突。传统行政最大的弊端之一在于“以意为治”的人治,所谓“以权代法”以言代法,随人定法,法无常势,管理依领导者的好恶、情感为取向,政府行政缺乏规则。在社会大变革的今天,人治行政将行政与社会之间的冲突和政府行政权威的危机。

(2)全能政府与行政权力的危机

在改革之前,中国是一个行政权力统治的时代,从一定程度上来讲,我们的政府是一个“全能的政府”。政府对整个国家的经济和社会生活实现高度的控制。政府直接控制生产’交换、分配的每一个环节,政府行使了资源配置,收入分配方面几乎所有的职能。人们习惯用行政-经济-社会高度一体化来形容这种体制的基本特征。

这种以行政权力为中心的管理体制直接导致:

·资源配置效率低下;

·经济的周期性波动;

·社会创新动力的缺乏;

·政府体制的官僚化倾向;

·寻租与政治腐败。

社会主义市场经济理论的提出和实行,这种行政权力占统治地位的行政管理体制显然遇到更严厉的挑战,这种体制在现实中表现为一系列制度上的冲突:

·计划与市场的冲突;

·集中与分散的冲突;

·微观管理与宏观管理的冲突;

·直接管理与间接管理的冲突;

·部门管理与行业管理的冲突;

·法治管理与人治管理的冲突。

上述的冲突,意味着必须对权力体制进行革命性的变革。

(3)行政国家的危机

全能政府、权力集中所引发的中国行政的第三次危机在于膨胀的机构,人员的臃肿,财政的危机。

·急剧膨胀的机构

改革开放以来,党中央、国务院曾多次下发文件,要求各级党委、政府严格控制机构设置的数量,在控编、消肿等方面采取了一系列措施,但是并未达到预期效果。

有资表明,目前全国省级党政机关的厅(局)级机构多达2100个,平均每个省(自治区、直辖市)设置一百多个,超过中央编委规定的机构限额15个左右,而全国地区一级党设机构平均设置50多个,地级市65个,县一级45个。我国目前县级以上党政机关常设机构,超限总数高达3万多个。

在常设机构之中的内设机构也是无法统计某地区常设机构是29个(这在地区一级中是较少的)但在29个工作部门之中竞有236个内设机构,人员比例占地区行署干部的43%。

非常设机构之多在中国更是令人瞠目结舌。有些省市的非常设机构有130个之多。且许多非常设机构在实际上已经成为常设机构。

事业单位盲目发展。以安徽省为例,1983-1988年,全省事业单位由31009个增加到48484个,人员由50·6万人增加到67·27万人,增长33%。

机构升级成风。近两年来,全国各地机构升级蔓延成风,有县升市的有县级市升地级市的,处级单位升厅(局)级单位的,甚至非常设机构也要求升级。机构升格、官员升级、待遇改变,醉翁之意不在酒也。

·急剧膨胀的人员

据统计,1979年全国靠财政预算支付工资的人员为1500万,到1991年已增加到3400万每年均以100多万人的速度增长。我国现有在编的国家机关工作人员,加上编外人员和各种翻牌公司的人员1,机关人数多达4000万。这么一支庞大的机关人员队伍,也是世界奇观之一。

在这支庞大的机关人员队伍之中,超编现象十分普遍,从全国情况来看,县以上各级党政群机关超编约60万人,县级超编30万人,乡镇一级超编214万人。多数省份超编,有些超过50%

具体到地方,情况依然如此。

以山西省为例,1990年同1984年相比,省机构增加54·8%地市处级以上单位增加87·4%、科级以上单位增加94·2%,省直机关处级以上单位增加60·9%,到1990年,全省财政供养人数由1985年的63万人增加到91万人。1987年-1990年,全省党、政、群、事业机关超编率分别为41·5%、34·6%、39·3%、34·7%

·财政危机

由于机构臃肿,冗员太多,国家财政不堪重负,使本来有限的财力更加捉襟见肘。据财政部统计,1980年全国行政事业费开支为404亿元,到1991年远大1400亿元以上,增加了2·5倍,远远高于同期财政收入与支出的增长幅度。目前,全国行政事业费的开支已占到整个财政收入的40%以上。而全国1898个县中,有1091个发生财政赤字,占县总数的57%左右。

全国财政如此,大多数省的财政危机则更为明显和严重。山西省1980年-1990年十余年中,财政负担的行政事业人员净增33万人,同于行政的财政支出,平均每年递增14·9%,远远高于财政收入增长9·95%的速度。1990年全省财政同于生产建设方面的支出占总支出的比重由1980年的55·85下降到23·5%,而用于“吃饭”部分的支出则由44·4%上升到76·5%。全省118个县中,由“吃饭财政”进一步变为“饥饿财政”,1991年,赤字县50个左右赤字总额达亿元。

甘肃省1980年行政事业人员只有20万人,1990年则高达66万人,当年的33亿元的地方财政收入,有26亿被用于吃饭财政。

河南省1990年的行政事业费占全部财政收入的近70%。

安徽省70%以上的县,全部财政收入用于“人头费”开支。

全国为数不少的省份,财政收入的65%以上用于行政事业费开支,大多数县80%-90%的财政收入用于行政事业费开支。

机构、人员、财政三大危机使中国这个行政国家处于巨大的危机之中。

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(4)政府生产能力低下

与行政国家危机相连系的,是中国政府生产能力的危机-政府管理效率的低下与官僚主义的盛行。--1980年邓小平在《党和国家领导体制的改革》中,对中国式的官僚主义作了如下的描述:“高高在上,滥用权力,脱离群众,脱离实际,好摆面子,好说空话,,思想僵化,墨守成规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等”。并提出上述现象“无论在我们的内部事务中,或是在国际交往中,都已达到令人无法容忍的地步”。政府生产力危机由此引发。

第二部分:体制的创新与行政发展的新图式

现时代中国政府行政的危机,从本质上来讲,是一种体制的危机和体制的失效。这种体制的危机与失效不仅仅来源传统的体制设计,更重要的是来自现实的中国的发展与变化--行政生态环境的变化。传统的行政体制,是那个时代的产物没有一个政府体制,没有一部宪章是永存的。过去的是历史,而我们所要作的是在历史发展所演生的新文明的基础上设计并建立一个更适宜的政府行政体制。从这个意义上,现时代中国的行政改革,是对政府自身的革命,这种政府革命需要变革的不仅仅是政府的公共政策,不仅仅是对旧体制的修补或调整,而是一个体制上的创新。这一体制创新的基本目标在于,建立一种:

·与经济体制的变化以及与市场经济体制相适应的政府行政体制;

·与发展社会主义民主政治相适应的行政体制;

·一种更适应动荡-非均衡环境下的行政体制;

·一种具有更高的政府生产力的行政体制。

据此,九十年代以至未来很长一段时期,中国行政变革与行政发展的目标取向在于以下几个大的方面:

1、市场化与亲市场的政府

社会中的任何体制(政治的、行政的、经济的)其基本的功能在于通过一定的制度安排和运行规则的设定,在社会范围内进行资源的有效配置和分配,从而达到效率、公正的目的。在如何有效地进行资源的配置方面,始终存在着(无论理论上还是在实践中)政府与市场之争。从理论上讲,在社会化协作性的大生产之中,无论是政府作为资源配置的主体,还是市场作为资源配置的主体,均是不同的资源配置方式,皆有其优点,也有其失败之处,问题的估计不在于资本主义制度还是社会主义制度,而在于那种资源配置体现更为有效,更富于效率和效益,即促进社会主义生产力的发展。近一年多,世界的经济理论研究和经济发展变化的现实表明,市场经济存在着误区和失败之处。但与市场的失败相比,政府的失败(governemrntfaiture)则显得更为明显,传统上实行计划经济的国家的经济和社会发展便证明了这一点,中国的情形也不例外。

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政府作为社会资源配置的主体,其实现资源配置的核心是由集中化计划统筹宏观的甚至微观的资源配置决策,并以此作为经济活动的标尺。从理论上讲,这种集中化的资源配置也可能是有效的,它可以保证一种均衡的经济体系,保证重大比例关系的合理和一种经济的稳定。但是,要实现集中化的资源配置,必须符合以下基本条件或满足以下假设:

·完全信息假设。政府对社会、经济活动的诸方面拥有完全的,全部的、准确的信息。

·完全偏好假设。政府必须了解并掌握社会人的一切价值偏好,并且能排出偏好优次程序。

·利益一致假设。社会中存在单一的利益主体,不同利益的差别不存在。

·纯粹理性假设。政府能够制定出所有解决经济问题的方案,并能从中择取最优的方案。

·道德人假设。政府是中立的,无偏向的,公正的和无私的,政府官员及其群体没有特殊的利益。

·交易成本为零。不存在交易成本,只有生产成本。

很显然,要实现上述的基本假设在现实中无近乎于“乌托邦”的设想。从中国几十年实行行政权力经济的情况来看,这种集中化的资源配置体制存在着致命的缺点和错误:目标上的盲目性,决策上的集权性和僵死,经济发展动力机制的缺乏,大规模的交易成本,政府管理机构的官僚化,寻租与政治腐败,上述缺陷使中国经济处于周期性波动和低效率的发展状况。那么,用什么样的政府经济管理体制或者资源配置方式来取代这种以政府为核心的,行政化的,集中化的资源配置方式呢?国外的实践和中国的改革的初步成效证明了市场化和亲市场的政府(marketfriendiygovernment)是一种可供寻租的,具有明显比较优势的资源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市场化,其涵义不在于放弃政府对社会和经济生活的管理和控制,也并不意味着“管的越少的政府便是最好的政府”,其真正的意义在于使市场作为社会资源配置的主体,政府对市场依据一定的方式进行一定程度的宏观管理、行政指导和行政管制。市场化对于政府而言,它意味着政府的作用和政府在社会经济中的角色要发生一个大的变化。概括起来,政府要由传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”所谓“亲市场的政府”意思是政府作用的力点在于:

·宏观经济领域和经济总量的平衡;

·政府比较优势之处,如秩序、规则、公共产品;

·市场经济的失灵领域,如外部经济;

·社会利益的公正分配和协调。

同样,亲市场的政府意味着政府对市场的干预和指导是富于弹性的,重实效的(除非很明显需要干预,否则让市场运转),这种干预是公开的,透明的,服从规则的(而不是服从于官员的意志)。

从世界范围内的情况来看,市场化不仅是中国以及传统上实行计划体制国家的选择,即使在实行市场经济的资本主义国家之中,也同样呈现“再市场化”的浪潮。从1980年到1988年间,英国40%以上的国营企转为私营。从智利到土尔其,从巴西到孟加拉,大约100个国家采取市场化的政府改革策略。在美国,传统上被视为理所当然的国营部门,如铁路、邮政、社

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会保障,也在试行或者推行私有化。市场化已成为世界性的变革目标选择之一

2、行政权力的分散化

在政府管理领域,权力资源的集中不足或者过度分散同样是最为危险的事情。在任何时期和任何国度,没有一个强大而又权威的政府,没有公认的法律、秩序和正义,无大家共同遵守的规则,只有导致群龙无首、一盘散沙、争权夺利、相互争斗,乃至天下大乱和社会的崩溃。这一点,我们可以从历史上的混战与割据,当代世界热点地区的冲突和暴乱得到明显的佐证。

同样,从历史和现实的情况来看,权力资源的过分集中所引起的专制与独裁,对民主自由的扼杀,对基本人权的践踏,社会发展的僵化和活力的缺乏以及其他的社会性灾难,同样在历史和现实的世界存在

从世界范围内的行政发展的状况来看,那种中央集权的权力结构在世界范围内日趋于被分权化的趋向所代替,代之而起的是有限集权的、分散化的、非集中的、更富于灵活和弹性的分权性权力结构。

在整个工业文明的发展过程中,随着大工业、大公司的现代化协作生产代替自给自足的自然经济,集中化、专业化、同步化、标准化成为经济社会运作的基本特征,权力首先在经济领域被集中起来,中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式。与此同时,政府的权力也前所未有的被强化起来,在推动这种集权化的力量之中,经济危机、世界大战、社会问题、计划经济成为最主要的力量。因此,在世界主要国家内,我们可以看到的是政府职能日益强化,作用范围日趋扩张,决策权力越来越集中。现代国家成为“行政国家”。

中央集权的权力结构,在中国走向现代化的过程中,以及在世界各国的现代化过程中的确存在着其比较的优势,这些比较优势在于:

·政府拥有广泛的权威实现自己的目标,即使这些目标并不是社会成员广泛认同和支持的。

·有实现较大的社会变革,应付某些突然事件的可能性。

·中央当局更有可能对任何决策在长期的成本-收益基础上进行评估而不是局限于短期的利益。

·发挥整体的比较优势,促进经济和社会发展的可能性。

·能够将稀缺资源集中于最主要和关键的发展领域。

·存在着把外部经济内在化的可能性。

·保证政令的统一和秩序与稳定的实现。

中央集权化的实质是由单一性取代多元性,这也正是其比较优势产生的主要原因。但是,福兮祸之所倚焉,其缺点是不能适应多元化的社会和经济。现代的社会最显著的特点在于其开放性和多元性,正是在这一点上,中央集权制受到了挑战。当代社会的发展,呈现出新的趋势:·多元价值的存在与发展;

·社会利益的多元化;

·社会环境的动荡不安;

·变革速度、强度、范围的加强;

·民主政治的发展;

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·地区主义的兴起;

·国际经济一体化与国际化。

在整个社会走向开放和多元的情况下,由一个最高权力中心发号施令的作法似乎变得更加困难。中央集权制面临着自身无法克服的弱点:·对变化了的环境的悉知能力较差;

·信息获取的困难和偏差;

·集中化决策的滞后;

·沟通与协调的困难;

·缺乏动力机制;

·刻板与缺乏弹性;

·环境进行变革和适应的能力较差;

·对于创新精神和动机的抑制;

·与民主政治的取向相冲突。

同样,中央集权制潜伏着一种巨大的危机的可能性,一旦当中央政府的决策发生失误,便可导致全局性的动荡和危机。

从中国具体的情况来看,传统行政体制最大的弊病在于权力集中。1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性的文件中,便深刻地指出我国管理体制最大的弊端在于权力过分集中,其它种种弊端都直接或间接地与权力集中有关。这种集中化的权力体制产生的主要根源在于革命战争时期的集权的领导体制,在于苏联模式的影响和历史上封建专制主义的影响,在于集中化的计划经济管理体制,客观上也有中国当时的特殊环境有关。中央集权式的权力结构,在中国现代化过程中发挥了一些积极的作用(如上所述的),但这种集权的弊病也是明显的:

·权力过分集中会导致个人专断,妨碍民主政治;

·权力集中导致机构臃肿、层次重叠和工作上的低效率;

·权力过分集中导致官僚主义;

·权力过分集中滋生特权和政府的腐败;

·权力过分集中导致管理的僵化。

要改变目前存在的中央集权制的误区和弊病,唯一可供的选择目标是走分权化的道路。

分权化,从世界各国的经验来看,它比中央集权式的权力结构存在着明显的比较优势,这种比较优势在于:

·促使政治体制更加开放和民主化;

·有助于个人的政治的、经济的和社会的自由;

·确保政府的决策更加符合民众的意愿,实现“近点”决策以加速决策的过程和实施的效率;

·社会经济系统免受中央当局方面所犯重大错误的损害;

·在对环境变化的适应方面,具有巨大的灵活性;

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·用于不同单位被赋予决策的权限不同,存在着发挥主动性和创造性的广阔天地,整个国家都可以从公共决策的创新和试验中获取收益。

·管理的层次和环节被减轻,行政效率的提高有望达到。

·不同层级、单位之间的互相竞争能够产生改进公共服务的效果。

·减轻中央政府的压力和行政管理的负担减少了用同一政策管理整个国家而造成的混乱。

因此,分权制是一种适应非均衡环境下的,多元化社会的一种有机式的权力结构,而不是一种机械式的权力结构。它的特点是由多元化权力来解决多元化社会问题。

从中国的具体情况来看,分权化的方面和形式是多样的,主要有:

(1)地方分权。实行中央与地方权力的划分和配置,在加强宏观调控和中央政府权威的前提下,扩大地方政府的自主权。

(2)权力分散。将中央政府的权力和责任分别授予不同的职能部门。

(3)民营化。使国有企业成为真正自负盈亏,自主经营的独立的商品生产者和经营者,实现所有权与经营权的分离。

(4)行政委托。将政府职能和政府管理权力委托给非政府机构,在政府的指导和监督下进行某些事务的管理。

(5)扩大社会自治和社会管理的范围。

3、政府结构-功能的分化

从政治发展与行政发展的角度来看,中国政府行政体系显示出不发达的特征。这核心体现在政治-经济-社会的一体化,也就是讲,整个政府行政体系的结构-功能的混同和分化不足。其主要表现为:

(1)党政职能的混同

建国以来,我们的政府管理体系存在着功能紊乱症,这种紊乱症首要表现在党政职能的紊乱。政党通过实际执政来实现对国家的领导,这是现代政治最为明显的事实,现代政治便是政党政治。中国共产党的领导地位是历史形成的,也是中国的现实性的选择。问题在于执政党通过何种方式和途径来实现对国家的领导。在中国,长期以来,在党和政府的立法、司法、行政机关关系上,存在着严重的党政不分,以党代政的现象,管理中国的实际上是“两个政府”,如邓小平所讲的:“加强党的领导,变成了党去主办一切,干预一切,实行一元化领导,变成党政不分,以党代政”。这种职能上的混同导致的弊病是:

·立法机关的职能的弱化,法律权威的不能真正建立;

·政府的自立性受到损害,行政管理职能不能有效发挥;

·机构对口重复设置,机构膨胀,人浮于事,效率低下;

·职责不清,互相扯皮,以及官僚主义;

·用人与治事的分离;

·党组织行政化和权力化,特权与不正之风;

·影响党组织的自身建设。

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(2)政企职能的混同

在政府与企业的关系上,社会主义国家传统的国有经济,是按照马克思关于“社会工厂”的设想和列宁的“国家辛迪加”模式建立起来的,在这里,整个社会成为一个规模无比巨大的企业,全体公民都成为国家的雇员。微观经济单位不是一个具有独立法人地位的经济实体,而是为政府主管单位的附属物来参与国民经济活动,政府始终是企业生产经营活动的直接决策者。企业成为具有单一生产功能的行政基层单位。企业既没有决策上的自主权,也没有经营管理上的责任。企业根本不是本来意义上的经济实体,因为国家政府的行政管理职能和管理机构人为地割裂了企业与市场的联系,企业成为依附于政府的加工厂。因此,政府与企业的职能上发生了根本的混同,核表现为:·国家作为国有资产的所有者与作为社会经济活动的管理者的职能混同;

·政府作为国有资产的所有者与企业作为资产的经营者的职能混同;

·政府作为经济活动的管理者与企业作为商品生产者和经营者的职能混同。

由于政企不分,企业很难成为独立的商品生产者和经营者,也不能成为独立经营、自负盈亏、自我约束、自我创新的经济实体,导致企业和其他微观单位失去活力和政府经济管理的官僚化这双重病症。

(3)政府行政体系内部的职能混同

在政府行政体系内部各部门,单位之间也存在着结构-功能的严重混同状况,主要存在这几种情况:

·结构-功能未充分分化,如决策、咨询、信息、监督各部门之间的结构与功能的失调;

·结构分化-职能未分。主要表现作部门之间的关系不顺,职责不清,互相交叉,互相扯皮。·结构-功能分化过头。主要表现在部门林立、政出多门、管理制肘太多;

在此状况下,政府管理的职能一方面不能得到有效发挥,另一方面使政府的管理成本上升,效率低下。

由此,在未来的中国行政改革之中,政府体系结构与功能的分化仍然是一项艰巨的任务。结构-功能的分化与整合程度将直接影响整个政治体系的发展,经济体制的转换,以及政府行政体系自身对外环境适应能力的提高。在这方面,核心的目标是:

党政分开。党的目标是大政方针、组织、思想领导,党不应干预政府的行政管理事务,保证政府独立地依法行使其公共权力。政企分开。实行国有资产所有者和经济活动的管理者,资产所有权和经营权的分离,使企业成为在竞争性市场上的独立的经济法人和实体。

理顺部门关系。明确各自的职权范围,各司其职,相互配合,共赴事功。

4、行政体系的制度化

制度是行政系统运行的一套规则体系,是行政系统稳定的,受到尊重的和不断呈现的行为模式,它体现的是行政社会共同的利益所在。制度设定的目的在于:

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·维护社会共同的利益,以防止对共同利益的侵害;

·规范行政的行为,以防止行政行为的偏差;

·作为一致性的标准,统一调节冲突;

·减少管理过程中存在的不确定因素。

总而言之,制度通过提供一系列规则界定政府及政府公务人员的选择范围,约束人们之间的行为和相互关系,从而减少管理中的不确定性,减少互动和交易的成本,保护共同的利益,促进行政管理体系的良性运转。制度提供的一系列规则实际上是由整个社会认可的正式约束和一套管理的程序与机制所构成。

正式约束是行政体系有意识建立的一系列法律,法规和政策,它作为一种法律规定(或具有法律效用)的契约。共同约束着人们的行为。程序和机制实际上是政府管理契约的一种实施保障,其实质是通过一套相关措施的规定,来保证法律契约的实施。抛开别的因素不予考虑,从经济分析的角度来看,制度化与管理的效率和绩效具有十分密切的关系。作为一种理性的制度,其制定和实施,规范了人们的行为空间,提供了一种较为明确的行为准则,减少了管理中的随意性和不确定性,降低了人们情感挥发的可能性,减少了管理的成本,因而它为效率的提高提供了一条最为现实的途径。

长期以来,我国行政体系的制度化程度是较低的,主要表现在:

·缺乏一套较为完备的制度安排,人们习惯上将之称为“无法可依,无章可循”。

·政治动员偏好,我们不习惯于用制度解决问题,习惯于用政治动员或者运动的形式解决问题,因而在体制运转上的不确定性程度很大。

·规则多变,制度与政策等约束规则的稳定性程度差,所谓朝令夕改即是。

·特殊取向,缺乏一种普遍性的行为取向,制度常常受到血缘、地域、人情等特殊关系取向的影响,所谓“有法不依,执法不严”即为这种表现。

·权力崇拜,以人代法,以言代法,以权压法现象时有发生。

制度化程度比较低,在现实中导致下列一系列弊病:·法律的权威和政府的权威受损;

·非理性的行政行为;

·职责不清和相互冲突;

·公共利益的受损;

·贪污腐化与少数人利益,不负责任;

·命令贯彻危机;

·管理成本增大与效率低下。

因此,制度化的行政是中国行政改革的一个最基本的目标,同时也是行政改革能否取得成效的制度保证。

5、行政组织管理系统的网络化

几乎从人类诞生的那个时代起,在人类组织结构的形式中,占绝对统治地位的是金字塔的组

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织结构,甚至于是政府行政体系唯一的组织管理形式,这个金字塔形的组织体系最为明显的特征在于:

·比较封闭,试图选择和尽量减少环境的影响;

·活动的正规化;

·明确的,但又相互孤立的职能部门;

·通过等级结构来实现协调;

·权力结构是集中的;

·权力来源于职位;

·交互作用和影响的形态为上级-下级的等级关系,层级节制;

·层次的等级权力、地位各方面存在着较大的差异;

·决策的制定是集中的,而且集中于高层;

·结构形式持久不变,具有很强的稳定性。

这种稳定的,机械式的组织体系,被马克斯·韦伯称为“最理性组织形态”和加尔布雷斯称为“工业时代技术结构”的确具有其优点,如果它设计得较为完善和维护保养的很好,它便会像一架机器一样在不停的运转。同样,其最大的缺点也在于它的机器性质,一旦一个环节出现问题,那么整个机器的运转便会出现问题。更重要者,这种机械式的组织机构存在着自身不可克服的弱点:·对外界环境的适应能力较差;

·形式主义;

·文牍主义;

·缺乏有机的联系于协调;

·对创新力量的抑制;

·机构臃肿和人员的膨胀;

·缺乏横向的联系;

·效率的低下。

正是由于上述缺陷的存在,几乎使每一个组织陷入不可自拔的危机之中。具有讽刺意义的是,官僚制(Bureaucracy)一词在本来意义上意味着理性和效率,现在却成为官僚主义的代名词,失去了其本来的真正涵意。金字塔形的机械式组织结构是与集中管理的大机器工业、高度集中的权力结构相适应的,其主导的观念是通过权力实现控制、秩序和效率。在现时代,金字塔式组织结构赖以生存的基础发生了动摇,这主要表现为:

·政府管理的环境由稳定到不断变化;

·政府管理的环境由简单到复杂;

·信息经济的兴起和信息与知识密集产业的兴起;·跨行业、区域、国家的联系与协作;

·参与的扩大;

·社会结构的开放;

·信息技术的广泛应用。

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在上述几个因素中,信息技术广泛应用于社会领域特别是广泛应用于政府管理之中,使层级控制的组织体系的存在显得过时和陈旧,因为促使组织之间发生联系的是信息网络,而不是层级的控制。

因此,政府组织体系由金字塔形的机械式走向网络化的有机式组织显得更加重要和迫切。

所谓网络,简单说来就是人们之间的共享的信息和资源联系。网络组织是一种以信息沟通和联系为基础而结合成的一个管理的协作系统。这种协作系统与机械式组织相比,有下述基本的特点:

·组织与环境的界限不那么明显,是开放的;

·基本的价值观在于效率、适应、创新;

·权力结构是分散的网络式的;

·组织结构上存在着分工,更重视相互的依存和联系;

·决策是分散化的,而非集中的,方法是参与的;

·控制结构是相互控制的,重在内部的自我约束和控制;

·领导风格是民主的,以人为中心的、参与的;

·管理计划是弹性的,灵活的和变化的;。

总体上来讲,这种网络化的有机式组织管理系统是以信息共享、重视横向联系与协调,权力分散,自我约束,民主参与为基本的特征。它的基本目的在于适应动荡、复杂的外部环境,它的社会技术基础是信息技术。严格来讲,它并不是一种稳定的组织结构形态,而是一种元组织,一种新型组织构建的基础。

依据网络化组织的基本要求,我国的行政改革,在组织体系上也面临着重组的任务,在现在,甚至于未来很长一段时期内,这种重组都是必要的。

6、行政管理的职业化

随着整个社会分化程度的提高,随着政府职能的强化和扩张,随着科学技术的不断发展和进步,行政管理日趋专业化和技术化,这是世界范围内行政发展的一个共同的趋向。以美国为例,美国公务职位分类下的公务员职系,共有500多种,在所有的专业人员、技术人员和相类似的工作人员中,有40%的人员由政府雇用,这个数字还不包括一大批通过政府合同附属机构资助的单位所间接雇用的大批科学家,工程师和其它技术人员。在政府雇员中大约三分之一左右的人是从事专业化和技术化工作的。在现时代,各国政府是许多职业的提供者,同时又是职业团体的知识和技能的主要利用者。还是在这个意义上,现代政府的行政体系成为“职业人员的国家”,也正是从这个意义上,形成了所谓的“技术统治”或“专家治国”(Technocrgcy)。行政管理成为:

·一个职业领域;

·这个领域有其系统化的知识和技术;

·有其职业的规范和道德;

·有一大批优秀的,有技术专长的专业人员。

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对于中国行政体系而言,走向职业化是最基本的目标。具体而言,职业化意味着:

(1)公职制度的优化

公职制度是实现职业化的制度性前提,在这方面,我国的主要任务是走向以功绩为导向的公务员制度,改变传统中制度存在的缺乏科学分类、权力集中、治事与用人相脱节缺乏竞争机制等弊病。在这方面主要的着眼点在于:·优化录用机制,在公开、平等、竞争的基础上选拔优秀人才;

·强化管理机制,建立严格、科学、公正的考核、奖惩的管理激励机制;

·建立保障与激励机制;

·建立人力资源的发展机制;

·优化人事管理体制和建立监控机制。

(2)行政人员的现代化

行政管理的现代化在本质上取决于行政人员的现代化的实现程度,因为再先进的管理制度、方法和技术在传统人的手中也会变成一个空的外壳,行政人员的现代化,意味着:

·管理观念的理性化;

·管理人员的知识化;

·管理人员的专业化。

考虑到行政人员的知识化、专业化需要以教育为基础,加强行政人员的发展和培养具有十分重要的战略意义。

(3)管理技术的电子计算机化与自动化

电子计算机应用于管理,为处理庞大的管理信息,提高决策的质量和速度,更有效的管理人、财、物资源,减少资源的浪费,提高管理的效率提供了革命性的发展前景。

(4)职业道德的建立

既然行政管理是一个职业,它便必须具有与职业要求相适应的职业规范,作为共同遵循的行为准则。行政职业道德的价值在于为行政人员提供一种自我约束的机制,并通过道德的内化培养高尚的行政人格。

7、行政文化的世俗化

行政文化涉及到政府官员或公务人员对现实行政生活的态度、观念、意识、精神、心理等方面,它是政府官员或公务人员应共同遵守的价值观念,行为模式和生活方式。

行政改革,需要改革的不仅是政府的职能、结构、管理的技术与方法,更重要的,应是新型行政文化建立的过程,是行政文化世俗化的过程。所谓行政文化的世俗化,亦是理性化,它是指管理的观念和行为模式要与现代社会的要求相一致,抛弃宗教的、封建的、迷信的种种关系以及诸种被赋予神圣意义的圣训,传统和教条,使行政更具理性的精神。

从现代中国社会发展和变化的要求出发,理性行政文化的主要取向应是:

·现实主义的取向。

这要求公共政策的制定和行政行为的确立,均要从客观的事实出发,把握现实寻找解决问

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题的良好途径,而不依传统、情感或主观上的偏见。

·理性主义的取向。

理性主义在这里是指搜集客观知识,由其中寻求最适规模的政策制定的态度和行为。也就是令所有的意见能够自由地发表并彼此修正,从其中寻找出最具普遍性和理解性的意义。理性主义可视为寻求主观的客观化。·相对主义的取向

相对主义强调的是任何管理的政策和行为均没有永远性,不变性与固定性,它是对教条主义的反叛和脱离。

·创新主义的取向

与惯性的保守主义的行为取向不同,创新主义强调的是精力旺盛的、敢于冒险的、富于创造和创新的精神。政府人员的行为是接受变革,接受新技术,愿意进行试验和革新。

·非人情主义的取向

人情主义取向的最大特征在于人格的取向,即一个人如果与权威有私人关系,尽管他没有资格从事某项工作,占据某种地位,他也会得到这个地位和工作。在此情况下,人们之间的关系是人情关系,而非契约关系,上下级之间也不是职务关系,而是人格关系,对于个人权威来说,集体的权威是次要的,规则要从属于命令,裙带关系和任人唯亲盛行非人情主义强调的是契约、规则。·功绩主义的取向

与先赋性行为模式以身份和某些先赋性原则来分配收入和安排角色不同,功绩主义强调的是获得性行为模式,即行政人员选用和晋升,不问其出身、宗教信仰、血缘、地缘等其它特殊关系,而是以个人的能力和成就作为基础,而且在这里还存在规定的竞争关系。

从另一个层面来看,行政文化的世俗化的过程,实际上是行政文化的社会化过程,也就是将基本的行政文化教导或传递给行政人员的过程,是行政人格不断培养和塑造的过程。这个过程比其它改革环节相比,更具艰难性,因为文化的建立具有迟滞的特点。

8、行政的国际化

我们生活在一个相互依赖的世界之中。通信卫星、高音速飞机的发明与广泛应用,缩短了全球信息流动的时间,跨国经济的联合使经济走向了国际经济一体化的道路,在核时代,国际政治上的合作和协调已成为最佳的,几乎是唯一的选择。全球变成了地球村。尽管世界大同思想的实现仍有一段距离,但国际一体化确是真实存在和现实。在政治、经济走向一体化的背景下,没有一个国家能够闭关封国和自成一统,闭关锁国的时代已一去不复返了。在此情况下,传统的内政与外政之分的界限变得愈来愈模糊,且已成为一种过时的观念。随着中国改革开放的不断扩大,走向国际化已成为政府行政的一个主要变革目标。

国际化作为中国行政改革的一个目标,它的涵意是多方面的,具体而言,它意味着:

·开放的观念。开放作为中国社会发展的一个重要价值得到确立和强化,大胆学习,借鉴和吸收一切国家、特别是发达资本主义国家的文明成果,建立一种跨越意识形态的合作意识。

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·政策的制定。公共政策的制定,不仅要考虑到国内的环境因素,更要考虑到国际政治、经济、社会、科学技术发展的特点和趋向。

行政变革范文第4篇

中国已经加入了WTO,必须兑现自己向全世界所做的承诺,履行一个成员国应尽的义务。近年来,随着综合国力的不断增强,中国在国际舞台上发挥着越来越重要的作用,无论是上海合作组织的构建与推动,朝核问题的调解与斡旋,还是非洲的建设与发展,中国作为和平崛起的力量正在不断得到显现。在这种背景下,中国的经济、政治与社会必然朝着更加稳定、科学、民主与合理的方向发展,而作为一个从计划经济向社会主义市场经济转型的发展中大国,中国又面临着经济发展、政治民主与社会进步三个问题的严峻挑战。

(一)如何保持经济持续稳定的发展与繁荣中国20多年的改革开放,极大地解放了生产力,取得了全世界瞩目的经济成就,全国的工作重心,包括行政指向已经转到经济建设上来。但是,我们还存在着产业机构失衡、经济效益不高、宏观调控艰难、创新动力不足、地区发展不均、资源严重浪费、环境遭受破坏、就业困难、收入分配不公等诸多问题。我们的行政机构,必须要在制度设计、资源调动、推动创新、协调利益等方面有所作为。具体就是要建立适应市场经济发展的企业机制,开放、公平、规范的市场机制,多种经济形式共存共荣的所有制机制和完善的社会保障机制。

(二)如何在保持政治一体化与政治民主化中找到适度的平衡在实行了计划经济时代政治一体化以及经济的高速增长后,中国在社会转型时期又面临着新的政治一体化和政治民主化的双重挑战。在传统力量广泛存在并十分强大,现代力量普遍缺乏,民间现代化力量弱小,社会法制体系与法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中国,面对剧烈的经济与社会变革,激烈的国际竞争环境,政府必须要发挥应有的作用,以保持政治的稳定与社会管理的有序。因此,中国的政治一体化不可或缺。但是,从马克斯•韦伯关于权威理论的视角审察,中国正处于传统型权威、魅力型权威向法律和理性权威过渡的阶段,原有的传统权威基础因为不适应形势正在受到冲击,政府需要重新修正和确立自己的权威。因此,要实现政治的一体化,需要各方达成政治共识,认同当前的核心政治价值、社会政治变革的基本取向以及在此背景下的公共政策选择。在现代社会利益多元化格局下,还要学会公平有效地协调、综合与满足不同阶层、不同群体以及不同地域之间的利益,寻求利益的平衡,消弭引发政治冲突的诱因,同时还要严肃地惩治腐败,铲除任何引发政治危机、削弱党和国家政治合法性与影响政治稳定的不利因素。总之,要在新形势下,在改革与调整中,重新补充和构建新的适应市场经济与当代社会发展的政治一体化格局。[2]由于全球化及传播业的发展,现代化国家“民主政治”的示范效应日趋明显,我国经济市场化与民主化的力量不断增长,公民的政治意识与参与意识不断增强;但我们已有的民主政治体制不够完善,我们长期习惯于采用政治动员的形式来实行对公共行政的领导和管理,缺乏政治的制度化及民主化机制与环境,这将是未来中国政治民主化应主要解决的问题。从中国的实际出发来理性地考量中国的政治发展,当代中国既不能实行单纯的政治一体化,也不能实行绝对的政治民主化。过分扩大前者,会导致行政专断、低效与腐败,压制社会生产力;过分强调后者,在中国民主意识与群众认知基础和水平薄弱的条件下,会出现社会动荡,导致国家的发展目标与行政指向偏离轨道,引发社会危机。比较理想的状态是实行政治一体化与政治民主化的有机整合,在二者之间寻求科学而适度的平衡,做到既能有效地进行领导和管理,又能最大限度地解放生产力。具体来说,就是在保证党对国家坚强领导以及政府对国家有效管理的基础上,扩大政治民主的范围,释放那些在计划经济体制下和统管一切的控制型行政中被过度压制的社会生产力,广泛调动一切积极因素,扩大全社会政治参与的范围,特别要突出体现干部选拔、任用以及行政决策中的民主、公开与公平原则,做到把最适合的人选用到最适合的岗位上,让其与领导团队一起发挥作用,逐步探索一条适合中国国情的科学、民主与稳定的政治文明与政治发展道路。

(三)如何在社会转型期各种矛盾聚集中保持社会的发展与进步人类已经进入了21世纪,世界各国已经告别了单纯用经济增长来衡量一个国家发展的陈旧理念,普遍进入了一个重视经济、政治、文化与社会综合协调发展的科学发展时代,中央提出贯彻落实科学发展观就是一个明显的例证。在中国社会人均GDP达到1000美元,地区发展与城乡发展极不平衡,各种社会矛盾和新问题不断涌现的情况下,我们的公共行政必须要面对人口危机、生态危机与社会危机的多重考验。首先是人口危机。2004年,中国城镇人均受教育年限为9.43年,乡村为7年;城镇文盲率为4.91%,乡村为10.71%,与世界中等发达国家相比仍然有比较大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一个十分艰巨的任务。同时,中国在2003年就已经进入了老龄化国家的行列,目前老龄人口约1.5亿,但是,养老保障制度与养老服务都不完善,老年社会的危机和矛盾已经十分严重。此外,中国的现代化伴随着深重的资源环境矛盾。改革开放20多年,中国的工业化进程更加突飞猛进。中国人口占世界21%,但石油储量仅占世界1.8%,天然气占0.7%,铁矿石不足9%,铜矿不足5%,铝土矿不足2%。今天,我们已经不可能靠国内资源来支撑今后的发展。从消费总量看,到2010年,我国的石油对外依存度将达到57%,铁矿石将达到57%,铜将达到70%,铝将达80%。我国的国内资源再也难以支撑传统工业文明的持续增长,我国的环境更难以支撑当前这种高污染、高消耗、低效益生产方式的持续扩张。我国现有荒漠化土地面积已经达到267.4万多平方公里,占国土总面积的27.9%,而且每年还有1万多平方公里的新增面积;我国18个省的471个县,近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁;我国目前的废水排放总量为439.5亿立方米,超过环境容量的82%;我国七大江河水系,劣五类水质占40.9%,75%的湖泊出现不同程度的负营养化;我国600多座城市中有400多座供水不足,其中100多个城市严重缺水;我国尚有3.6亿农村人口喝不上符合卫生标准的水;我国废气中二氧化硫排放量为1927万吨,烟尘排放量为1013万吨,工业粉尘排放量为941万吨,人民身体健康受到严重损害。[3]这些问题都亟待解决。最后,转型时期社会失衡,社会保障制度缺失,资源以及利益分配不均,贫富悬殊等深度问题大量显现,而我们的公共行政在经济与社会飞速发展和变革的时代却处于相对封闭的状态,与整个中国社会的开放趋势和大环境形成了较大的反差。因此,缩小中国社会体系与行政体系之间的制度反差,就成了中国行政变革的主要任务之一。

中国行政变革的内容与焦点

随着经济、政治、社会各个领域改革开放的不断深入,我国行政管理体制中一些深层次的问题正逐渐暴露出来:政府行政决策制度和程序不完善;政府对全社会的经济、社会活动的宏观调控比较薄弱,对微观活动干扰过多;行政决策的执行不力,甚至发生扭曲;信息的反馈不完整、不及时、甚至失真;行政行为缺乏规范化,监督薄弱;政府部门间的职责分工不清,缺乏自我调节的机制;机构膨胀,缺乏制约机制,政府机关的人员结构不合理等等,[4](p.142)这些公共行政的内动机制与深层次问题都需要通过行政变革来加以改变。行政改革是促进经济与社会发展的迫切需要,是国家领导制度改革的重要内容。早在中共十五大期间,我们党就向全世界展示了我国改革与发展的宏伟蓝图,提出了建立中国特色的、现代化的、运转协调与精干高效的行政管理体制。经过近10年的探索,在取得一些成绩的同时,依然还有大量的问题需要解决。目前,需要深化与改革的内容很多,包括转变政府职能、转变行政组织职能、调整行政组织结构、科学划分管理权限、建立民主、科学的行政决策机制、建立市场监管与协调机制、完善国家公务员制度、构建服务行政、建设法治政府等。根据我国目前的经济、政治与社会发展状况,结合资讯时代的要求,中国当前的行政变革重点应在以下三个方面:

(一)转变观念,构建推动经济与社会发展的服务型行政体系随着经济的全球化、政治民主化以及文化多元化趋势的不断加强,这三大领域的多元化与同质化之间必然会出现不同力量的竞争与博弈,最终会产生出符合社会生产力发展,顺应历史潮流的主流行政文化。因此,在新形势下我国必须要改变传统的行政价值观,实现由全能行政到有限行政、权力行政到科学行政、管理行政到服务行政、因袭行政到创新行政、人治行政到法治行政的五个转变,最终达到构建服务型政府的目标,实现政府宗旨的回归。改革开放20多年的事实和我国取得的举世瞩目的成就,再次雄辩地证明了邓小平“发展是硬道理”的科学论断。我国的行政在实行各种观念转变的同时,还要做到“万变不离其宗”,那就是要紧紧围绕推动我国经济与社会发展这个中心和大局来开展工作,认真贯彻落实科学发展观,在保持经济健康、快速、稳定增长的同时,也保持社会各领域的协调发展。

(二)加强行政中的民主与法制化建设,实现行政体系的制度化我们过去的行政,借助于中国传统文化的深厚沉淀与巨大影响,最大限度地整合各种资源,充分发挥了其巨大的魅力及权威作用,也推动了生产力的发展。但在制度与规范日益普及的全球化背景下,我们传统行政的弊端日益显现。传统行政,由于长期缺乏一套科学完备的制度体系及公正而刚性的法律体系,规则多变,朝令夕改,不仅极大地降低了行政效率,也会影响现在以及未来国家经济与社会的稳定、延续与发展。我们在传统的行政管理中不善于构建并使用制度来规范社会,调整结构,解决问题,而习惯并偏好于政治动员,喜欢通过行政运动来追求行政目标,放任了行政的随意性。另外,我国的行政文化仍然十分注重权利崇拜,官本位思想、血缘、地缘和人缘关系在行政中的影响十分明显,以人代法、以权代法的问题相当严重。面对全球公共行政的民主、科学与法制化的大趋势,我们滞后的行政体制已经越来越与我国经济与社会的发展不相适应。我们必须要在行政中加大民主与法制建设的力度,进一步解放生产力,调动那些仍然在沉寂中、被压抑或被浪费的,特别是与行政领导和行政人力资源有关的积极因素,构建适应社会主义市场经济体制的新型行政文化与体制系统。首先,要深化行政人力资源管理制度的改革,建立选拔行政领导与行政管理人员的民主机制,做到在最大的范围,用最公平公开的方式来选拔最合适的行政人员。其次,要加大行政立法的深度与广度,在现有行政法律规章的基础上,把行政的立法扩大到行政的其他各个领域,使行政的所有环节都有法可依,并在具体的行政实践中不断地加以强化、丰富和完善。第三,要科学行政,正确决策,提高行政绩效。可考虑建立相对独立的重大行政决策的监督与评估机制,保证重大行政决策的科学、合理与正确,避免因行政决策不当而造成巨大资源浪费。最后,要遵循和把握公共行政的规律,结合我国行政的特点,丰富和创新行政组织,建立行政管理网络,实行行政人员的职业化,创建积极健康的行政文化,构建和完善中国的行政制度体系。

行政变革范文第5篇

【关键词】:行政许可政府行政观念

备受关注的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)已于2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、并于2004年7月1日起开始施行。这是我国社会主义民主法制建设中的一件大事。《行政许可法》是继《行政诉讼法》《行政处罚法》、《国家赔偿法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律。制定《行政许可法》,是规范设立、实施行政许可的需要,是深化行政审批改革的需要,是适应加入WTO新形势的需要。它所确立的各项原则和制度,必将对我国的法制化建设产生深远影响。

一、政府改革应以公共性为基本理念

公共行政是指“那些不以赢利为目的,旨在有效地增进以公平分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动”。公共行政主要有这样一些特征:一是公共行政必须以公共权力为基石,二是公共行政指向的对象只能是公共事务,三是公共行政的目的必须是为了实现公共利益,四是公共行政必须具有公开性和程序性,五是公共行政是一种服务性和非营利性的活动。

在改革之前,我国政府是一种全能型的政府,这种行政模式与公共行政有着天壤之别。近年来,我国政府对政府职能进行了大幅度的调整,呈现了以下几个特点:

(一)从行政观念上看,表现为从权力行政向服务行政转化。

公共行政的最大特点是行政观念上表现为服务行政的理念。“现代公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势,实现过去的重管制轻服务、‘以政府为中心’,到开始注重公共服务,‘以满足公众的需要为中心’的转变”。近年来,“伴随着社会转型,市场经济的建立和完善,行政观念正在发生深刻的变化,服务行政的观念逐渐成为社会的主导观念。”1998年政府机构改革明确提出了政府职能的转变问题,即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,树立服务本位理念,确立政府公共服务的职能。

(二)从政府职能的内容来看,表现为政府经济职能的逐步弱化,社会管理、社会服务职能不断强化。

政府职能不仅有经济管理的职能,而且也有社会管理、社会服务的职能。在公共行政中,后者应该占据主导地位,这是市场经济的本质要求。随着我国市场经济的确立和逐步完善,我国在行政改革中逐步减少了经济管理职能,将经济管理的职能下放给地方,向企业和社会转移,以充分发挥市场机制的作用,同时,积极强化了政府的社会管理和服务职能,以实现服务政府的政府理念。

(三)从政府职能的流向来看,表现出从中央向地方,从政府到民间的放权过程。

我国的行政改革是从“权力高度集中”与“全能政府”的基础上出发的,有步骤地将权力下放到地方或基层政府,并部分地放权或还权于企业和社会。从80年代初开始,中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权即宏观调控权,以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方规章、措施或政策,通过地方税收和预算,调节本地区的经济活动;运用地方资源,促进本区域经济增长和社会进步,特别是推动直接为公众服务的教育、卫生;住房和社会保障事业的发展。此外,政府还开始逐步向企业和社会放权,以调整政府与企业、政府与社会的关系,发挥企业和社会的积极性、主动性和创造性。

(四)从经济管理职能的自身转变来看,表现为微观经济管理逐步减少、宏观经济管理逐步加强。

为了发挥市场经济的优越性,政府经济职能逐步减少了微观管理,而加强了宏观调控。1988年以前,政府转变职能是在计划经济框架之内的局部调整,如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围,扩大了指导性计划和市场调节的范围;在财政体制方面通过“利改税”、“分级包干”等改革措施,增加了地方政府的财权;在农村实行了家庭联产承包责任制,做到了政府与农业经营分开。但这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来,政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱,中心内容是“政企分开”,即政府管理职能与企业经营职能分开,政府管理从微观管理转向宏观管理;由直接管理转向间接管理;由部门管理转向行业管理;由对社会的管制为主转向引导、监督、服务为主;由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化。宏观调控成为了1998年政府机构改革方案中政府三项职能最为重要的一项。

(五)从政府能力建设来看,政府职能的转变并不是要削弱政府的职能,而是要加强政府的能力。

政府将部分政府职能交给企业或社会,并不是要削弱政府的职能,而是要在强化市场和社会的力量的同时,重塑政府的形象,加强政府的权威,建立一个符合现代社会要求的强力政府。正如有的学者所言,“我国政府的权力向社会转移与回归,并不是主张弱化政府职能,更不是无政府论。特别是中国作为后发现代化国家,要在比西方发达国家短得多的时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的革命性转变,其间政府作为一种国家强制力为后盾的社会公共权威组织,起着特殊甚至主导性作用。因此,我们需要通过国家与社会的协调发展而实现强社会与强政府的结合,既要增强政府的权威和效能,又要发展市场、社会的力量”。

(六)公共行政改革的目标是实现行政效率和行政公平的双重价值。

现代政府既是高效政府,又是公平和正义的政府。1998年政府机构改革明确规定了以建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系为主要目标;在实现行政效率的同时,在调整收入分配上确定了“效率优先,兼顾公平”分配原则,以确保行政的公平化。

二、现行行政审批制度存在的问题

受公共行政改革的影响,我国行政审批制度的改革必然要进行大力的调整。近年来,尤其是加入WTO后,我国的行政审批制度经过了大量的改革,但是也还存在一些问题,难以适应公共行政改革的整体性要求。具体来说,我国现行的行政审批制度存在的问题主要有:

(一)谁都可以设定许可。在行政许可方面,由于没有行政许可法的规范,上至全国人大、国务院,下至县、乡镇政府甚至其内设机构都可以设定行政许可,规定自然人、法人或其他组织从事某一活动必须取得其许可。现行行政审批过多过大,不符合我国公共行政改革中的权力逐步下放和向社会、企业转移和回归的要求。

(二)行政许可事项过多过滥。2001年,国务院统计的其各个部门的行政许可事项达5000多项,各省级人民政府审批事项一般有2000个左右,市一级设定的行政审批事项也有七八百之多。行政许可事项范围太宽,几乎涵盖了行政管理的方方面面。某个领域一出现问题,就要设定行政许可。2000年11月22日,郑州市人民政府实施的《郑州市馒头生产销售管理暂行办法》规定:凡在本市市区从事馒头生产、销售的单位和个人,均要向市商贸行政主管部门提出申请。经审查合格由市商贸主管部门发给《馒头定点生产许可证》。《人民日报》曾报道,在西部某市,一个建设项目的审批,从头到尾要经过“7个部门、八个审批关口”该58个公章,经169个人签字,正常速度需要2年。行政许可事项过多过滥可见一斑。并且现行的行政审批制度主要集中在经济管理领域,尤其是在微观经济管理领域,如中央各部委的行政审批改革在2002年上报的审批项目4159项中,经济事务占50%。这种以经济管理为主要内容的行政审批制度是与当代公共行政的弱化经济管理职能、强化社会管理和社会服务职能的职能转变趋势相背离的。影响了市场主体的积极性和主动性,窒息了市场优化配置资源的作用。

(三)多头审批,重复许可严重。

老百姓要办成一件事,多个部门都规定需要办理许可证,如办一个旅馆,申请营业执照之前,需要办理治安许可、特种行业许可、消防许可、食品卫生许可、公共场所卫生许可等,因此,一进入店堂,人们时常会看见挂在墙壁上的一排执照。同一部门的行政机关上下级之间行政许可权限冲突,上下级之间只有行政许可权大小的划分,没有行政许可事项的区别,导致对有利的事项大家都去管、都去批,使行政许可失去控制。政府职能转变中必须要加强我国政府的社会管理和社会服务的职能,但是我国的行政审批制度并没有遵循这个要求,该加强的地方没有加强,而不该加强的地方反而进行了加强,社会管理和社会服务跟不上社会发展的要求。例如,在控制人口数量、提高人口质量方面,对计划生育虽然有审批指标,但是由于事后监管不严,超生的现象很多,而且新生婴儿的性别比例严重失调,这极不利于我国人口的优生优育。

(四)利用行政许可乱收费的现象比较突出,不符合服务行政的基本要求。

政府行政必须服务于公共利益的目的,但是我国现行的行政审批制度中有一些审批的动机不纯。现在有不少的行政审批的设定并不是为了维护公共利益的需要,而是为了收取费用,满足部门利益,通过行政审批来为本部门的人员搞所谓的福利,这不仅违背了设置行政审批制度的初衷,也损害了行政管理相对人的利益,而且在一定程度上助长了腐败现象的滋生和蔓延。从审批的运行来看,即使是为了公共利益设置的审批也由于审批中注重的是事前的审批而不重视事后的监管,难以达到服务社会的目的。例如,当前的很多小煤窑,有不少的地方只顾收费,而不顾管理,使得小煤窑泛滥成灾,不仅大量的浪费了国家的资源,而且事故不断,造成人员的重大伤亡。

(五)现行行政审批制度难以保证行政公平和行政效率。

现行行政审批制度中有的审批条件不明确或不公开,审批程序缺乏公平机制,难以保证行政公平。例如在出入境管理审批中,对公民前往港澳定居的条件有一条规定是“有特殊情况的可以批准”,但是什么是特殊情况则没有相应的说明,对于此类情况只能由公安机关进行解释,这又为公安机关进行暗箱操作提供了可能。在行政审批程序中很少有保证公平的行政监督机制,虽然行政处罚法规定了吊销许可证应该告知听证的权利,但是在作出许可证时,却没有这一要求。缺乏事前听证是我国行政程序中的一个通病,这很容易导致行政缺乏公正性。同时,我国行政审批的审批程序过于烦琐,审批时限不明确,效率不高。有的事项涉及多个部门审批,重复交叉审批;有的事项从申报起,花了几个月甚至更长的时间,找了十多个部门,盖了几十个公章才得以批准;有的还不了了之。这种烦琐的程序严重地影响了行政管理的效率。现在行政审批的时效规定的都不是很清楚,行政机关拖延处理、不与处理的现象时常出现,严重影响了行政审批管理的行政效率。

(六)现行行政审批制度不利于政府行政能力的增强

现行行政审批制度不利于政府行政能力的增强主要表现为:一是行政审批滥收费、腐败现象的大量存在影响了政府的威信。行政许可几乎没有不收费的,而国家对收费又缺乏必要的规范。这种滥收费的现象严重影响了政府的威信,使政府的行政行为得不到应有的尊重,有的地方甚至遭致一些人员的大规模的反抗,对社会的稳定造成的极大的危害。二是行政审批的经济宏观调控能力不足。行政审批的宏观调控是政府进行宏观调控手段中非常重要的一种,如通过对环境污染的审批控制市场主体的生产行为,通过公安机关对有毒有害物质的审批来制止市场主体的生产和销售行为、维护公共安全,但是我国目前的行政审批的宏观调控能力还非常的有限,不能满足社会发展的需要。三是行政审批的服务能力不足。我国的行政审批在社会管理和社会服务中虽然起了不小的作用,但是也还嫌能力不足,如在文化监管市场中现在的“黄赌毒”的大量存在与文化审批管理不力有很大的关系,这实际上表明政府在方面还存在能力不足的现象。

三、我国行政审批制度改革的基本思路

针对我国现行行政审批中存在的问题,在公共行政改革的大前提下,行政审批制度到底应该如何来改革呢?笔者认为,当前我国行政审批制度的改革应该遵循以下思路来进行:

(一)以服务行政为理念,大力推进行政审批的服务化建设

服务行政是现代政府的基本理念,行政审批制度改革必须树立服务行政的理念,以服务行政的理论为指导,大力推进行政审批制度的服务化建设。首先,行政审批制度改革必须以服务社会、企业和广大公众为基本目的,凡是不利于社会、企业发展和公众生活水平提高的行政审批制度都必须进行大胆的革除;其次,行政审批制度改革必须合理分配政府、社会、企业和公众的权力(权利),按照小政府大社会的模式进行有步骤、有计划的放权,使社会、企业和公众有自己独立行为的空间和机会,从而有力地促进公共行政改革中的多元化、分权化和服务化的发展趋势。最后,根据“服务行政”要求,建立和完善提供公共产品行政审批机制,将政府提供公共产品的模式从微观的、直接的、以行政手段为主的“指挥式”管理向宏观的、间接的、以法律手段为主的“服务式”管理转变,确保社会公平的实现。

(二)适应政府经济职能逐步减少的要求,将部分行政审批权力分给社会和企业。

如前所述,我国公共行政改革的一个重要特点就是从微观经济管理领域的逐步退出,直接涉及到企业的自主经营的事务,涉及到分钱、分物的事务都应该主动的退出。我国现行行政审批制度涉及到经济领域的主要是集中在微观经济领域,因而在微观经济领域的行政审批应该尽量的减少。政府应该将可以由社会通过自组织力得到解决的行政审批事项转移给社会,由社会自己来进行管理。比如在生产、销售、定价、行业管理、规模管理等等,统统交由市场主体或行业组织来进行管理,发挥市场主体的主动性和创造性,实现市场机制的优化资源配置效应。

(三)适应社会管理和社会服务职能逐步加强的需要,加强社会管理、社会服务的行政审批制度建设

随着政府职能从以经济管理职能为主向以社会管理、社会服务职能为主的转变,我国的行政审批制度也应该注重在社会管理和社会服务领域。应该说,行政审批在维护公共秩序,增进公共利益方面具有重要的作用。行政审批是一种对法律禁止的解禁权力,控制着社会中公民、法人和其他组织的获得某种社会公共资源或权利的资格或要求。如果在社会管理和社会服务领域中没有行政审批,必将导致社会公共资源分配的无序,相反,如果在社会管理和社会服务领域中有严格的行政审批,则有利于公共秩序的维护和公共利益的实现。因而必须大力加强社会管理、社会服务方面的行政审批制度,加大对社会支持、社会帮助、社会救援等方面的审批管理力度,实现直接为社会公众服务。超级秘书网

(四)简化审批手续和程序,提高行政审批效率

行政审批制度改革必须通过一定的方式不断提高行政审批的效率。要合理划分和界定各级政府及部门之间的事项分工,理顺职能配置,改进审批方式,大力精简行政审批程序,实现行政审批程序的规范化。对政府各部门原有的审批事项逐一进行清理,该取消的取消该下放的下放,该合并的合并。同一部门对同一事项实行多次重复审批的,调整为—次审批;同—事项由多个部门交叉审批的,调整确定一个部门为主审批,其它部门不再审批;确需审批的可告知内容由申请单位作出承诺。每一事项的审批必须规定合理时限,审批部门应在规定的审批时间内予以答复。大力推行行政审批工作“五办制”,即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、核准项目明确答复制。此外,结合信息化网络建设,加快电子政府建设步伐,在行政审批管理中充分运用现代化手段,实行网上登记、备案、审批等,以此来提高行政审批的效率。

(五)增强行政审批的透明度,完善行政审批的监督制约机制,避免行政腐败和行政不公,促进行政审批的公平、公正要积极推进政务公开,增强行政审批的透明度,公开审批机关、审批内容、审批依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费标准和审批责任人,主动接受社会各界和人民群众的监督。对物价、收费、市政、城管、环保等与人民群众利益密切相关的审批事项,应该充分听取和吸收社会各方面的意见;要积极完善行政审批的监督制约机制。一方面严格坚持依法追究在行政审批中的各种违法和腐败行为,另一方面,不断完善行政审批的事前监督,严格执行重大事项的审批听证程序,加强对审批的事后监督和管理,健全审批责任追究制度和检查监督制度。通过政务公开和监督制约建设,保证行政审批的公平性和公正性。

参考书目:

1、《中国行政许可法的理论和实践》张兴祥著北京大学出版社2003年11月版

2、石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》,北京大学出版社2003年版,第87页