当前我国正处于社会转型的关键时期，如何实现政府从简单的“治理”到高层次“善治”的转变将不仅直接影响转型机制的最终构建，还涉及改革利益全民共享理念的最终落实。那么，何为“善治”？在新时期“善治”的基本内涵又是否伴随时代变迁而发生变化呢？如何才能真正通过对治理行为的改善而实现“善治”？这就涉及新时期对“善治”内涵的新解析。

一、新时期“善治”内涵的转变

从“善治”的本意来看，其所强调的是管理过程与公共利益最大化的统一，是政府自我更新与完善的高端产物，其本质在于实现政府、公民对公共事务的共同管理，是对“一言堂”式的官僚治理方式的舍弃。它要求政府治理过程必须是公开、透明的，治理方式必须是民主的，管理人员必须秉持法治的基本理念，最终实现领导者与民众间相互尊重、相互制约和相互信赖的和谐关系。伴随改革开放的持续推进和社会转型的不断深入，利益共享机制的缺失使得民众在无法公平享受改革红利的同时，还必须承受改革带来的冲击，这加剧了社会冲突与矛盾的爆发，也直接危及政府的公信力。结合当前我国社会现实以及所面临的新冲突，有必要对“善治”的内涵进行更深入的解读，并在此基础上采取相应的治理措施，不断完善政府治理机制。

（一）“勤政”＋“分权”

“善治”强调管理过程与公共利益最大化的同步实现，涉及利益的获取，就必然与治理效率相关。治理效率既指领导行为发生的高效性，也同样重视行为的最终效果，两者均达到最优才能真正确保治理效率的提升。现实中不乏勤政爱民的一把手，其对于涉及党和人民的事没有丝毫马虎或搪塞态度，但最终并未赢得党和人民的赞赏，这在于当行政事权不分巨细集于一把手一身时，若其无法确保面面俱到，那么些许的失误就可能引发管理不到位、引导不合理，进而招致群众的不满，使其治理效率大打折扣。强调治理向“善治”的跃升，就必然首先涉及对管理低效行为的改变，这就要求领导者必须首先勤政爱民，这是确保其行为主动性、高效性的基础，但仅有个体自主的参与欲望还远远不够，还必须适当分权，即将集中于一人的权力根据事务处理流程进行合理分配，基于个体高效办事的外在权力保障，尤其是对民众参与治理激情的激发，使政府从不该涉入的领域主动退出，将这些领域的治理权还给民众，给予其一定的权力，这将有助于破除“全能政府”的迷局。

（二）“实权”＋“公共服务”

治理行为的真正发生来自领导者个体行为的最终实施，能否将党的治国理念、相关政策落实到具体的领导行为中，将直接关系民众利益的最终获取。给予领导者影响和指挥其他社会民众或配置资源的强制性力量，就是赋予其真正的治理权力，即所谓的“实权”。但事实上，“实权”的本质为何？它所真正代表的是对社会民众的服务责任，领导者应该意识到权力的赋予只是形式，党和国家所真正关注的是权力运用后对民众利益的影响，能否真正履行相应的责任，能否真正为人民谋福利，这才是权力获取者所应真正关注的焦点。“善治”所强调的领导者与民众共同参与治理，其本质就在于实现治理行为的开放性和实效性，对于掌握“实权”的领导者而言，其所应实现的就是权力运用与公共服务的结合、领导者引导与民众参与的结合，既通过服务民众给予其一定的话语权以弥补因公权力退出而留下的空白，又在彼此的持续交流中实现官民互动。

（三）“对上负责”＋“多元评价”

治理效果的评价直接关系领导者具体行为的开展，设置何种评价体系和具体指标，就会间接引导具体行为实施的关注点。在官僚制下，评价的关键在于领导者在实施领导行为时所投入的资源量及个体的主观努力程度，这就会直接导致领导者在行为实施中过分关注前期资源和精力的投入，而无视资源使用的效果。在这种典型的“对上负责”评价体制下，真正应该被关注的民众利益因为不涉及考核而被忽略，所导致的后果自然是治理效果低下。“善治”强调的重点之一就是民众利益的最大获取，这就必然要求改变落后的“对上负责”评价体制，代之以综合了民众利益获取的多元性评价体系，即将资源的使用过程与使用效果进行综合考核，通过对“投入”与“产出”的对比判断来提升治理的效率。

（四）“多元性公平”＋“权益共享”

治理行为发生的最终目标在于实现组织的有序、高效运转，这要求首先实现对组织中所有民众参与积极性与主动性的有效激发，这就必须使民众能在行为付出后适时享受到相应的回报，既包含具体的物质利益，也涉及无形的权利获取。在治理的最高阶段“善治”下所要实现的正是对民众利益的充分满足，它要求政府必须能真正代表民众，通过科学手段使资源的使用潜力得到充分发挥，进而实现民众利益的最大化获取和公平享受。这就要求政府在以下几个方面下功夫。首先，必须确保所任用的官员是经过公平选拔的适用人才，确实能够对党和国家政策进行正确解读，并将其体现于自我具体的行为中，能够将公共资源用于公共事务而非公权私用。其次，对于治理行为实施后所取得的收益，政府要做到通过公平合理的分配机制进行收益分配。再次，在完善治理行为的过程中，要关注经济利益与司法间的关系处理，要确保公平正义秩序得到有效维护。最后，完善治理行为必须确保民众参与权的公平获取，既要实现对民众参与激情的有效激发，又要提供民众激情充分释放的外部环境。

（五）“立规”＋“践诺”

政府治理行为能否被广大民众接受和认可的一个关键点，就在于其所实施的相关政策能否真正落到实处，能否真正在执行后产生预期的效果。政策制定得再好，若无有效的推行措施，也只会使民众感觉政府无所作为。因此，立规之后的切实践诺是新时期“善治”政府的核心内涵之一，是将科学执政、民主执政、依法执政落到实处的关键所在。这就意味着，一方面，政府必须确保自我所制定的法律、政策具有长期性，以增强民众对政府政策权威性、稳定性的认可，这也有助于避免个人意志对政策的影响；另一方面，领导者一旦出现违规、违纪的行为，必须严格按照相关规定进行处理，不存在任何例外。因为超越法律的特殊行为的存在会进一步加深“人治”的观念，这是“善治”所绝对不允许的。

二、实现“善治”的策略选择

（一）以责任性价值取向为基本理念，构建“有限政府”

对于责任的明确和落实是“善治”实现的关键，只重权力获取而轻权力使用必然导致治理行为的偏失和低效。“善治”对于权力的约束，其所希望实现的正是在赋予权力的同时匹配对应的责任。这就要求政府及其领导者做到以下几点。一是要积极树立“有限政府”理念，将权力置于法律的约束之下，且通过对民众治理权利的赋予而适当缩减自我治理的范围。二是要进一步完善追责机制，使领导者明确感知“权力即责任”，谁握有“实权”谁就承担责任，谁使用“实权”谁就负责到底，对只管用权不负责任的领导干部要果断惩罚并确保“有人去究”，不断强化其执政为民的责任意识。三是要积极开展行政伦理教育，使领导者从意识形态认知上转变自我原本错误的看法，并明确自我在开展具体行政活动中所应遵循的基本价值规范，在此基础上进一步完善责任自律机制，最终使行政人员主动树立责任意识、服务意识。

（二）以透明性价值取向为基本原则，构建“透明政府”

“善治”在主张政府和公民对公共事务进行共同管理时，尤其强调治理过程的公开性、透明性，以确保领导者与民众间的必要的信赖和制约。这就要求政府在践行治理职责时，首先必须确保权力获取的公开性，即完全以法律的方式对政府的基本职能和权限范围进行公开界定，严格执行权力清单制度，对公共权力的行使过程进行全程的严格监督；其次要充分运用多种媒介方式推进公共权力的公开透明运行，尽可能实现应公开信息的完全开放；再次要积极完善公共决策听证制度，为公民参与政府治理行为提供机会，为民众意愿表达提供合理的渠道，集中民智，防止行政专制。

（三）以法治价值取向为基本标准，构建现代化“法治政府”

“善治”对治理方式的变革使得治理行为不再是领导层的独有权力，而是民众共享下的共同治理，这种治理主体的扩展更要求治理行为的规范，避免主体多元化而导致的治理行为随意化。这就要求领导者必须秉持法治的基本理念，将权力运用完全置于法律约束下，最终形成靠制度办事、以制度管人的长效管理机制。

（四）以公共利益最大化为基本目标，构建“服务政府”

“善治”与一般治理的最大差异就在于其更强调公众利益最大化的实现，即关注民众利益应成为现代政府的基本政治观。一是持续推进福利事业的社会化，完善相关管理部门的职责，尤其是应进一步加大在乡镇、农村设置福利管理机构的力度，以满足农村市场巨大的福利需求。二是妥善处理“福利”与“法治”间的关系，实现福利管理行为的合理性、合法性，以法治为约束，避免福利管理市场化而导致的腐败行为。同时，对福利需求进行层次划分，实现福利诉求与法治精神的有机统一。

作者:尚亚辉 单位:黄河科技学院