一、关于危机管理

在探讨危机管理之前,首先必须明确一下危机的概念。本文把所探讨的危机界定为对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件(Rosenthaleta,l1989)。对于危机管理,我们通常的视角是结合时间序列(危机的生命周期理论)加以分析,也是在危机发生、发展的每一阶段制定出相应的战略(包括危机管理的准备、预警、处理及恢复等几个阶段)。从最广泛的意义上说,危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理。就其本质而言,危机管理是一种非程序化决策,这类决策极为复杂而困难,往往关系到组织的安危。为了最大程度地限制和避免公共紧急状态给社会的基本秩序所造成的危害,世界各国都采取了相应的措施和对策来处理与状态有关的危机事件,采取的措施主要包括立法、完善机制、机构建设等几个方面,而目前我国在旧有体制下成长的传统危机管理模式在这几个方面都存在不少问题,因而很难及时、有效地处理危机事件的全球性危机。

第一,中国危机管理的立法现状

为有效应对各种危机事件,世界各国首先开展的工作就是制定相关的法律,统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责,确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则,而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看,我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》,对付重大自然灾害的《防震减灾法》(1997年)、《防洪法》(1997年)和《消防法》(1998年)等,不过这些法律本身具有很强的独立性,部门管理的色彩很重,在突发性危机事件的应对上也存在协调等多方面的问题。同时,我国也没有从国家安全的高度制定长期的反危机战略和应急计划,使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。

第二,危机管理的预警和快速反应机制

预警机制和快速反应机制是危机管理中两项最基本的制度,能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。由于我国目前没有统一的国家紧急事务管理机构,不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中。政府也没有从国家安全和国家利益的高度制定反危机战略,导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征,而在危机爆发后处理过程中政府往往仓促上阵,形成撞击式的被动反映模式。同时,我国目前对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理件的要求,主要表现为危机管理各部门彼此独立,政府对单项危机事件的快速反应能力比较强,而对需要各种资源协同运作的复合型危机的快速反应的效率比较低。

第三,危机管理的综合协调机构

面对层出不穷的危机事件,最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构,专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。目前发达国家都根据自己的情况,建立适应本国国情的国家安全决策机制和危机应对机制,囊括和涵盖了国家安全和危机的界定、预警、智囊参谋、决策和执行等机制和相应的部门,其体制内的人、财、物也都有相当充分的保障。在处理实践上,各国有着诸多的历史案例(如古巴导弹危机、各类生物疫病危机等)。我国在国家层面的实际运作上,至今仍缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门,也没有建立起处理不同危机事件之间的协调机制,一旦需要动用各方资源的重大危机爆发,或是多种危机事件并发,可能会使政府在处理危机事件中的政策不能很好地加以协调,从而严重地影响政府处理紧急事务的效率。同时,由于目前政府实际部门设置中并没有专门的应急处理危机的综合性管理部门,决策主要由相应的行政领导决策,往往存在地区主义、形式主义的问题,迟报、漏报、甚至瞒报紧急重大情况和事件的情况比较严重。

第四,危机管理中的社会应对能力

危机实质是对一国社会应对能力的综合考验。美国社会在“9•11”事件中表现出的内在有序和恢复能力,不仅仅来源于其法治化程度,也取决于政府对全民危机教育的重视。在美国,紧急事务管理目前已经发展成为一门新学科,在灾难防治与紧急应变上发挥极大的功效。而在中国,我们的公民素质教育体系、公务人员的培训系统、危机意识和实际应对能力的训练都十分匮乏,更无从谈及其中危机状态下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦发生危机,组织和个体的危机应对大都依赖于本能的自我反应,连自身的生命保护都很难实现,灾难程度常常急剧蔓延。

第五,危机管理中的信息披露机制

危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息,应该及时、公开、透明地披露,降低公众获取信息的成本,稳定公众的信心。全球化和信息多元化使得政府对信息来源渠道的控制减弱,如果政府在危机事件发生时,若仍采取传统的“外松内紧”的宣传策略,容易使自身限于被动。然而,我国现行的媒体政策受现行的法规、政治体制等因素的制约,在危机报道方面存在以下两大问题:其一,有些灾害发生地的政府为自己开脱责任和逃避法律制裁,阻挠媒体公正介入事件报道,不让公众了解危机事件真相。其二,在危机事件的报道中部分媒体出于对商业利益的追逐,人为制造热点、炒作新闻。上述问题要求建立政府与媒体之间的良性互致机制,既保证媒体的新闻自由,又能保证政府对其进行必要的管制。

二、关于风险管理

1986年,德国著名的社会学家乌尔里希•贝克出版了《风险社会》一书,该书首次提出了“风险社会”这个概念和风险社会理论。贝克指出:风险是个指明自然终结和传统终结的概念,在自然和传统失去他们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才可以称之为风险。究竟什么是风险社会呢?目前学术界比较认同的一种观点是以贝克、吉登斯等人为代表的,他们是风险社会理论的首倡者和构建者。在1992年版的《风险社会》一书中,贝克最初把“风险社会”定义为一系列特殊的社会、经济、政治和文化因素,这些因素具有普遍的人为不确定性原则的特征,它们承担着现存社会结构、体制和社会关系向着更加复杂、更加偶然和更易分裂的社团组织转型的重任。贝克认为,“风险社会”是对在现代社会中不断出现的“社会风险”地位、作用、可能性影响的系统性、整体性概括,从而也是对现代社会性状的一种整体性概括。

三、风险管理对于危机管理的方法论指导意义

风险管理是管理主体(可以指个人、公司、事业单位、政府部门等)通过对风险的识别、衡量和科学的决策,采用合理的经济和技术手段,对风险加以处置,以避免风险的发生或使损失减至最小。对于危机管理,我们通常的视角是结合时间序列(危机的生命周期理论)加以分析,也是在危机发生、发展的每一阶段制定出相应的战略(包括危机管理的准备、预警、处理及恢复等几个阶段)。从各自不同的概念分析上,我们可以看出,风险与危机有如硬币的两面并无本质区别,没有爆发的危机称之为风险,失去控制的风险就是危机。危机管理,其核心的思想在于风险管理。任何危机都有一个潜伏的过程,只是因为某种原因,没有引起决策者的注意。在危机的潜伏期,起关键作用的就是风险,它是指增加危机发生概率或危机严重程度的条件和原因。当代危机管理的一个重要趋势在于从对危机的回应转为对危机的风险管理,即危机风险管理。它包括风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行危机风险管理的目的在于预防危机,是最好的危机管理,但它又最不受重视。因此,政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中,全面实行危机风险管理。那风险管理对于危机管理究竟有哪些方法论指导意义呢?

第一,从总体上看,风险是不可控制的,这是由风险的潜在性质决定的。但在一些特定的历史时期或某些特定的社会领域,风险仍然具有一定的可控性。贝克指出:“详细考察200年来各国在处理工业化所造成的风险和不确定因素所沿用的政策、法规、条例体系,通过比较前后的异同。可以看到过去200年的确是一个对工业化所产生的风险和灾难进行推算和预警并不断提高推算和预警之精确性的时期”。其结果是,通过风险的精确推算,通过一系列信号灯和指示器,我们现在就可以对未来的灾难未雨绸缪,制定出关于预防预警、事故赔偿、善后处理等一系列预案,从而将风险降到最低的程度(贝克2003)。现代危机管理的一个重要趋势就是从对危机的处理转移到对危机风险的控制,这就得益于风险社会理论的风险可控性。

第二,风险社会理论为我们提供了一个反思常态社会的新视角。长期以来人们关注的更多的是常态社会,坚信人的理性力量和社会发展的有序性,而风险社会理论打破了人们重视科技与工业发展的积极作用的传统思维模式,使人们意识到人们一直引以为傲的科技也有他束手无策的时候。所以在危机管理的过程中,我们反复强调一定要加强人们的危机意识,加强人们的自防自救意识。

第三,继“风险社会”理论之后,贝克又提出“世界风险社会”。在经济全球化和信息技术一体化的形势下,危机一旦发生,其后果是不受时间空间的限制的。任何一个国家都不可能独善其身。因此,在建立危机管理体系时,要加强国际合作和交流,建立国际危机管理体系。