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研究公共行政价值观念体制

以人为本是深化行政体制改革的目的价值。改革开放以来,我国的行政管理体制改革取得了一定成绩。从总体上看,我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求,保障了改革开放及社会主义现代化建设事业的发展。但要看到,面对新形势新任务,现行的行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面,尤其是在政府职能转变方面还不完全到位。政府职能是指国家行政机关所具有的职责和功能,转变政府职能是深化行政管理体制改革的前提。中国在改革开放之前,在以阶级斗争为纲的大背景下,政府主要是执行政治统治的职能,同时按照计划经济的管理模式,对微观经济和活动进行全面和直接的管理,而公共服务职能不足,偏重于“统治”及“管制”。面对全球化的态势,要深化行政体制改革,就要坚持以人为本、执政为民,把政府主要职能转变到公共服务、经济调节、市场监管和社会管理上来,实现从阶级统治为主要职能的统治型行政,到以公共服务为主要职能的服务型行政的转变。在当代行政哲学的主流话语中,“阶级统治”理念应逐步让位于“公共服务”的理念。效率是公共行政的优先目标价值观念效率是人本之后公共行政优先追求的价值观念。

从一定意义上说,行政效率“一是从宏观上来看,公共行政之‘效率’指的是在既定的制度安排下公共行政促进社会发展的进程和速度的动态状况,它是就公共行政把视野投向‘外部’而言的;二是从微观上来看,公共行政之‘效率’指的是公共行政部门内部在为社会和公众服务的过程中所付出的人力、物力和财力等的合理度的高低,它是就公共行政自身将视野投向‘内部’而言的”。如果说人本构成公共行政的目的价值,那么,效率则构成公共行政的首要目标价值。行政与立法、司法相比有其特殊性,在价值上更强调对效率的追求。固然立法与司法也要求效率,但立法活动优先考虑的是立法的效益,而司法活动优先考虑的是公正。这是因为行政活动是行政机关依据立法机关通过的宪法法律及重大决定而工作的,又受到司法机关的制约,是一种执行性的活动。威尔逊在其名作《行政学之研究》中开宗名义地提出,“行政学研究的目的在于政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。这是因为威尔逊认为“政治”主要是指政策的制定,“行政”则是对既定政策的执行,在此基础上,威尔逊提出了效率高是好政府的特征的观点。要确立效率理念,提高行政效率,推进效能政府建设。从一定意义上来看,效能政府就是指工作效率高,行政能力强,充分发挥经济、政治、文化、社会职能的政府。要建设效能政府,就要根据科学发展的需要,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,从而为全面建设小康社会提供体制保障,建设人民满意的政府。确立效率观念,有助于建立节约型政府。节约型政府就是指以尽可能低的行政成本,为社会提供尽可能多的公共产品及公共服务的政府。建设节约型政府具有迫切需要。例如,我国的行政成本远高出世界平均水平,像“三公消费”(公车消费、公款招待、公费出国)居高不下,加大了财政负担,挤占了社会保障等公共服务资金,损害了公共利益。马克思在评价巴黎公社时,曾提出了“廉价政府”与“人民公仆”的论述,为建设节约型政府奠定了思想基础。如何建设节约型政府,也需要借鉴国外行政改革的经验教训。“新公共管理”提出了政府改革的3E标准,即用“经济、效率、效果”来衡量改革措施的成败,提出了建设“廉价高效政府”的口号。廉价而高效的政府,就是要使政府各项工作以尽可能小的行政资源成本投入,取得行政服务的数量与质量上的最大产出。要建设节约型政府,不仅要靠教育,使广大公务人员树立“浪费就是腐败”的节约观;而且要靠制度约束,真正发挥人大及公众对公共财政预算编制及实施的参与与制衡作用。不仅如此,需要从科学决策民主决策依法决策方面着手,减少因政府的一些决策失误例如政绩工程、面子工程等所造成的大量浪费。在事关广大公民切身利益的社会政策的制定时,要通过听证会等形式,保障公民的知情权和参与权。在当代行政哲学话语中,对行政效率的研究是与“民主行政”的理念联系在一起的。

公平是公共行政的重要目标价值观念从一般意义上说,公平就是指处理事情合情合理,不偏袒哪一方。社会公平主要体现在人们从事各项社会活动的起点、机会、过程和结果之中,包括权利公平(机会公平)、起点公平、规则公平和分配公平等几个方面。公平既是一种道义要求,也是一种现实的社会关系。公平是“效率”之后当代公共行政所追求的重要价值观念。因为政府的主要职能是提供公共服务,除了要解决如何提供尽可能多的公共产品即效率问题,其次就要解决公共产品的合理分配问题,这就必然涉及到公平问题。弗雷德里克森(H.G.Frederickson)是新公共行政学派的主要代表人物之一。他认为经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一,但绝不是其核心价值,更不是终极的价值准则。他认为公共行政的核心价值在于社会公平,在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。弗雷德里克森指出,应当赋予现代公共行政以伦理的内容,以增强行政人员的责任感,让管理者承担其社会责任,把社会公平作为其基本行为的出发点。如果说弗雷德里克森主要从行政哲学的角度论证了行政公平的意义,那么,罗尔斯则进一步从政治哲学的角度论述了这一问题。他主张在维护个人自由发展的基础上强调公平,关注弱势阶层利益,从而提出了“正义二原则”。“新公共行政”对社会公平问题的关注,有其深刻的社会原因。在资本主义社会的一些阶段,由于放任自由竞争,导致贫富悬殊加剧、社会动荡不安等严重社会问题,这促使自由主义的思想家们不得不开始重视公平问题。其实,如何发挥政府维护社会公平正义的职能,对社会主义的中国政府也是一个重大挑战。在改革开放以来,尽管我国经济快速发展,但分配不公、贫富悬殊的现象还在一定程度上存在;尽管采取了取消农业税等一系列积极措施,但由于城乡“二元结构”的存在,广大农民在经济、政治和文化方面的弱势地位还没有从根本上改变等等。应该看到,在社会总体财富增长的过程中,如果大多数民众的利益未得到公平待遇,这个社会就会孕育问题。一些矛盾如果不能在体制内解决,就会在体制外解决。所以说,充分发挥政府维护公平的职能具有紧迫性。要从公平理念出发,建设公平政府。本文认为公平政府就是指充分发挥维护社会公平的政府职能,使公民参与经济、政治、文化和社会生活时的机会公平、起点公平、过程公平和结果公平。在新时期的中国,要充分发挥政府的维护公平的职能,首先需要正确处理效率与公平的关系问题,从动态的意义上看待二者的关系,根据情况的变化,从“效率优先兼顾公平”转向效率与公平兼顾的公共政策导向。其次需要重视社会公平保障体系的建设。正如中国政府在第五届亚太经合组织人力资源部长级会议上所提出的:应该坚持社会公平正义,着力促进人人平等获得发展机会,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。这就要推动经济社会全面、协调、可持续发展,缩小贫富差距,逐步实现共同富裕。另外,要高度重视“民生”问题,着重推进基本公共服务均等化。这是指全体公民不分城乡、地区和阶层,在享有基本公共服务方面机会均等、结果大体相同。效率与公平是公共行政追求的目标价值。效率与公平的统一是深化中国行政体制改革的主要目标价值。

秩序是公共行政调整效率与公平关系的价值观念如果说人本是公共行政的目的价值,效率与公平是公共行政的目标价值的话,那么,秩序等则是公共行政的行为价值之一。从一般意义上说,社会秩序,就是表示社会有序状态或动态平衡的范畴。安定有序就是指社会组织机制健全,社会管理完善,社会秩序良好,人民群众安居乐业,社会保持安定团结。在现代社会条件下,要保持正常社会秩序,就必须坚持法治,法治是社会秩序的基础。秩序是公共行政的重要价值,是因为人类社会充满了矛盾和冲突,为了使社会生活正常进行,政府就需要承担起维护社会正常秩序的职能。从逻辑关系上看,效率与公平是对立统一的关系,尽管二者相互促进,但在一定情况下也会发生冲突,例如,效率高的社会未必就一定是公平的社会。为了调节效率与公平的矛盾,就需要引入秩序的观念。在新的形势下,我国经济社会发展处于既有巨大潜力和动力,又有各种困难和风险的时期,正处在社会转型期,各种深层次社会矛盾呈现,在这种背景下,社会内部的冲突也在增多、管理的难度在增大。充分发挥政府维护社会正常秩序的职能,是当代公共行政面临的重要课题。要确立秩序理念,建设法治政府,坚持依法治国。人类走向民主政治的历程,也就是走向法治的历程。

“法治”是与“人治”相对立的政治制度,表示着排斥专制个人权力,意味着法律面前人人平等,也就是说不仅民众要守法,政府首先要守法。法治精神意味着所有人必须在正义的法律框架内活动。要逐渐确立政府权力受制于公民权利、政府权力服务于公民权利的观念。法治政府的主要涵义就是指依法治理自身及社会的政府。法治政府意味着在政府工作中要以遵守宪法和法律为根本原则,意味着在政府行为中必须严格依法行政,坚持用制度管权、管事、管人,健全监督机制,强化责任追究,切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。要从秩序理念出发,加强和创新社会管理。社会管理是指以维系社会秩序为核心,通过政府主导、多方参与,规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险,促进社会和谐的活动。近年来,我国在社会管理理论和实践方面不断探索,取得了重要进展。但要充分认识加强和创新社会管理的重要性、紧迫性,不断完善社会管理体制与机制。要看到相对公正的制度,合理地分配利益和财富,这才是减少社会矛盾的切实可行方法。要促使社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。在社会管理方式上,靠“严刑峻法”及暴力只能维稳于一时。当前社会管理领域所面临的复杂形势在呼唤人本管理,社会人本管理就是指在社会管理活动中推行人性化人道化人文化的管理。要从以人为本的理念出发,实行人性化的管理,实现社会管理方式的改革。廉洁是公共行政行为应遵循的价值观念政府不仅要通过法治规范自身行为来维护社会秩序,而且在政府行为及活动中还必须廉洁。从一般意义上讲,廉洁是指公共权力被用来为公众利益服务而不是牟取私利。政府廉洁是与政府腐败相对而言的。政府腐败是指政府公务人员特别是领导层普遍地和频繁地利用公共权力牟取私利,由此导致政治治理的败坏。与此相反,政府廉洁的主要表现是政府公务人员及其所在工作单位的廉洁奉公,公共权力和公共资源的获取和运用合法且无私,公共政策的制定和执行公正无私等。政府公务人员廉洁奉公,是指公务人员首先廉于自身,奉公守法,勤政为民。

建设廉洁政府具有重大意义。首先,建设廉洁政府有助于保障公民权利。腐败的政府及其公务人员将会加剧社会的不公平现象,从而侵犯公民的合法利益。其次,政府的廉洁与否直接关系到政府的合法性和社会的政治稳定。政治合法性或正当性是指人们内心对政治权威和政治秩序的自觉认同。现代政府的政治合法性是建立在人民主权和社会契约的思想基础之上的。按照现代政治合法性思想要求,政府的公共权力应当用来增进公民权利和公共利益,如果政府腐败以权谋私,必然会导致民众的不满甚至反抗,因此,建设廉洁政府是保持政府合法性和维护政治稳定的迫切需要。当前反腐倡廉的总体态势是:效果明显和问题突出并存,监察力度加大和腐败现象易发多发并存,面临的形势依然严峻,任务依然艰巨,抵制腐败推进廉政建设成为深化公共行政改革的重要课题。政府廉洁是“善政”的一项重要内容。抵制腐败和坚持廉洁是政府行为及活动必须遵守的规范,也是维护社会公正的必由之路。腐败现象在全世界各种社会制度中都不同程度地存在着。要预防和遏制腐败,建设廉洁政府,需要把握和利用人类政治文明发展的规律性。从人类政治文明的发展历程来看,反腐败的规律性主要体现在要遏制腐败保持政府廉洁,从方法论上来看,就必须同时采取三种基本方式来制约和监督权力。

第一,以道德来制约权力。纵观人类政治文明史,注重政治道德的思想源远流长,古今中外都把发挥道德的感召力量,作为遏制腐败的重要内容。任何一个有作为的政府,都会强调通过廉政教育来提高官员的道德素质和执政能力,这可以说是一条普遍性的执政规律。在西方和中国的政治文明的进程中,都曾注意通过道德来制约权力。但从总体上看,中国的政治文化和实践更强调道德在遏制腐败中的重要作用。从中国传统政治哲学史看,儒学的主流是一种伦理型的政治哲学。这种治国哲学的核心是强调“正心、修身、齐家、治国、平天下”,把个人修养与政治事务紧紧联系了起来。这种“德治”色彩浓厚的政治哲学对中华政治文明的发展和廉政建设起了重要的驱动作用。

第二,以权力来制约权力。在人类走向政治文明的过程中,仅仅依靠道德来制约权力还是不够的,还需要以权力来制约权力。这种制约方式的实质是权力制衡,而这往往涉及到一定政治体制的安排。在中国和西方历史上,都有着权力制衡的思想和做法,但方式却有所不同。在中国历史上的许多朝代,都建立了一套监察制度,以监督官员的行为,或者把权力分给不同的官员,以相互制约,但是最终权力归于皇帝。在西方历史上,以权力制约权力来遏制腐败,逐渐与“法治”相联系。以权力制约权力的观念构成了许多国家反腐败的思想基础,这里涉及到重视法律制度的建设。

第三,以权利来制约权力。以道德来制约权力主要涉及公务人员的个人自律;以权力来制约权力主要涉及国家政权机关内部各部分之间的分权制衡,而要彻底遏制腐败,还要做到以社会来制约权力。这就是发扬民主,通过公民积极参政,广泛对政府实行监督,其实质是以公民的权利及人权来制约权力,这对于反腐败具有根本意义。

综上所述,从范畴之间的逻辑进展关系来看,由于公共行政的“公共”性质,决定了“人本”是公共行政的首要价值观念;公共行政作为国家政治系统的执行机构的定位,决定了“效率”是公共行政的优先价值;公共行政不仅要高效率还要尽可能公平地分配公共产品及服务的职能,决定了“公平”是其重要的价值观念;效率与公平的对立统一矛盾关系,决定了需要引进“秩序”来调节;政府要充分发挥其维护公平正义及社会秩序的职能,就必须在行为规范上做到“廉洁”。这样,人本、效率、公平、秩序及廉洁就构成了公共行政有内在联系的价值观念体系。不仅如此,公共行政价值观念体系还包括有其他内容,例如责任、透明、回应、参与、有限等。需要从公共行政价值观念出发,不断深化行政管理体制改革,建设服务政府、效能政府、节约政府、公平政府、法治政府、责任政府、有限政府、透明政府及廉洁政府等。对公共行政价值的深入研究必然会涉及到人权、民主、法治等高一层级的范畴,不过前者属于行政哲学的范围,而后者则上升到了政治哲学的层面。行政体制改革的直接目标价值是效率与公平,而政治体制改革的直接价值目标则指向了民主与法治。

单位:国家行政学院教务部

 


     参考文献:http://www.1mishu.com/lunwen/xinzhen/xzbglw/201305/751148.html

  发布时间:2013-5-6 10:12:12  阅读人次
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