一、城中村成因分析

城中村可谓是我国城乡二元结构的集中反映和典型代表。虽然其行政隶属关系上已经作为城市社区，却依然保留着农村的生活方式、行为习惯，并未完全融人城市经济与社会生活。究其形成的主要原因，既包括城市化扩张的客观因素，又受到城乡二元结构体制等主观制度性因素的根本影响。在客观上，城中村的产生与形成是我国近些年城市化进程快速推进的结果。1978年到2009年，是我国工业化和城市化迅速扩张的30年，国家统计局公布的数据表明，期间城市数量由193个增加到655个，增加462个；城市化率由17．9％增加到了46．6％，提高了28．7％；城市建成区面积超过3．8万平方公里，城镇居民人均住宅建筑面积由6．7平方米增加到28平方米。城市与城市化的快速扩张，必须要有大量土地支撑以满足扩张的需求，必须要通过征收城市周边农村的耕地获得扩展的空间，于是城市近郊的农村就被高涨的城市化浪潮所席卷实现了“城市包围农村”。城市扩张绕过了农民聚集的村落，只征收了他们的土地资源，而没有将农村人口真正地融人城市，于是一个个的“孤岛”产生了。因此，工业化与城市化的快速发展是城中村现象产生的直接原因。在主观上，我国实行的城乡二元结构体制是城中村形成的深层次制度性因素，也是根本原因所在，其主要表现为：

1．城乡二元土地制度，即农村土地集体所有制和城市土地国家所有制，是城中村产生的核心因素。城中村作为都市里的村庄，呈现出最为典型的国家土地所有权和农村集体土地所有权两种差异明显的城市内部土地二元结构。城市的扩张只能征用农民作为生产资料的耕地，不能征用农民作为生活资料的宅基地；同时政府为了避免或降低高额的征地补偿、房屋拆迁补偿、居民就业安置等成本，因此政府通常在城市规划中绕过城中村，避开农民的居住区，原来的农村就变成了“孤岛”。意外的是，“孤岛”中的农民却因外来人口急剧涌人城市而带来了难得的获利机会。特别是随着城市的经济发展，城市的土地价格也日益攀升，高昂的地价使处于优越地理位置的城中村聚集了雄厚的集体财富，无耕地的村民凭借其有利的区位条件在自己拥有使用权的宅基地上大量地建造房屋以供出租，并以此获得了不菲的收入，城中村村民成为了新型的“租金食利阶层”。村集体开始在留用地上与房地产商合作开发商业地产和住宅，农民则在各自的宅基地上疯狂地建房。建房者在有限的宅基地上，一方面通过超高建筑来实现利益最大化，另一方面通过侵占公共空间来实现利益最大化。从个体理性选择的角度看，城中村这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。这种收入模式使得局面开始发生逆转，由原来城市排斥城中村转变为如今的城中村拒绝被城市化、市民化，经济收入的路径依赖极大地强化了城中村长期存在和发展的现实性与被拆迁改造的艰难性。

2．城乡二元人口管理制度。以户籍管理制度为核心，人为地划分为农业户口与非农业户口。自计划经济时期形成、旨在抑制人口流动的户籍制度，在当今人口自由流动的时代仍然发挥着它极大的“束缚”和“锁定”功能。城中村在城市化的过程中，人口本应随着土地同时实现非农化，然而由于户籍制度的“锁定”，使得土地城市化了，村民却仍然是农民。户籍制度迟迟未松绑，却又使得城中村的村民由边缘人群迅速转变为既得利益者，他们在享受城市提供的交通、教育等各种公共服务、设施的同时，仍然可以享受其他农民应有的权利，比如以户籍制度为核心的计划生育、人口迁移、宅基地分配等政策，这种双福利也加强了对他们对目前现状的认同。

3．城乡二元行政管理制度，即城市行政组织负责管理和服务非农业人口户籍的人口，而农村行政组织负责管理和服务农业户籍的村民。城中村所保留的农村行政建制，由村委会从行政上进行管理，农村社区具有特殊的血缘、地缘纽带，农村行政管理体制成为这些村庄在城市化过程中实现自身利益最大化的“体制外壳”，作为政权组织在农村基层的延伸机构，村委会在执行上级的命令时，常会以保护村落局部利益为取向而使政策“走样”。除了城市化推进的客观因素和制度性的主观因素以外，城中村的形成还有其历史文化原因。在我国乡村社会，宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象更为严重。宗族文化迟滞了从乡村聚落列都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的内在牵引是都市村庄得以存续的条件。城中村是以血缘和地缘为基础形成的社区，居民的乡土观念较重，尤其对村落历史的认同，是城中村形成的历史文化因素。农民长期形成的这种小农意识使其在住宅建设开发中只顾眼前利益而忽视了长期效益，存在着短期行为和趋利心态，进而从另一个方面促成了城中村的形成和长期存在。

二、城中村诟病

近些年城中村广为人诟病，无论是政府决策部门、专家学者，还是城市居民，大多倾向于将城中村看作“问题”的聚集地，甚至被视为“城市顽疾”或“城市毒瘤”。这些暴露出来的问题，主要可以归纳为这几点：

(一)环境脏乱，危险频发

“城中村”是城市急剧膨胀与城市管理体制改革相对滞后所产生的结果，其无序化建设和发展给现代城市带来了诸多问题。首先，因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地权属和使用混乱，加之城市地价的提高刺激了村民盖房的热情，于是在城中村内建筑密度大、土地利用率低、违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是。村内环境卫生、生活服务等公共配套服务设施缺乏，市政及公共配套设施不足，“脏、乱、差”现象严重，与城市景观极不协调。其次，村内新增建筑多为在原设计基础上加建、扩建，属违章建筑，其房屋质量令人担忧，在西安、武汉等地曾发生多起正在搭建的楼房坍塌的恶性事件。如《西安晚报》统计，2007年一2011年6月，西安全市村民自建房屋发生事故的有50起，死亡69人，直接经济损失886．1万元。村内交通狭小拥挤，道路狭窄弯曲，不能提供基本的车流道路、消防通道等公共设施，一旦发生火灾等灾害，消防车、救护车难以进入，将会造成严重的后果，其安全隐患多，危险频发，抗灾能力极低。

(二)治安严峻，管理薄弱

受经济条件限制，大部分涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的城中村居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成城中村违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，城中村成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，多元文化与生活方式在此交流、冲突、融合。然而社会管理的缺失和失衡使城中村成为城市社会治安问题的重灾区，以及“脏乱差”、“黄赌毒”的代名词。在城中村内，发廊林立，盛行，吸毒猖獗，黑帮肆虐，各种恶性案件不断，社会治安形势严峻。更有评论将城中村比喻为“超生游击队的避风港”、“无牌游医的大本营”、“假冒伪劣产品的大作坊和大仓库”等。

(三)文化贫乏，不思进取

脱胎于农民、又不得不进入城市生活的城中村村民缺乏文化和职业的培训，一旦失去土地优势，他们必然成为城市生活中最缺乏竞争能力的群体，这一状况使得城中村村民对未来缺乏信心。如今依靠城中村优越的地理区位，从而获得土地的征用补偿和土地房屋出租收益，致使短期内村民物质财富急速增长。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，私房出租的巨大收益并未带来村民素质的提高，富裕之后不思进取、不工作、不读书的现象在中青年村民中蔓延。城中村中青年村民的二元性和社会边缘性凸显，游手好闲被称为“食利阶层”和“二世祖”，村民文化素质不高、道德品质没落、法律意识淡漠使城中村成为城市化进程的主要空间障碍。

三、城中村社会经济功能

城中村给整个社会带来了多方面影响，往往我们只注意负面效应，而忽略了其存在的合理性和发挥的正功能。事实上，城中村在支撑我国快速而粗放的城市化进程以及缓解由此带来的许多物质性匮乏和社会结构性矛盾方面，发挥了重要而不可替代的作用。

(一)提供社会保障、经济收入和就业机会

1．村集体经济股份分红为原住民提供了较好的社会保障。对原住民来说，城中村为其提供了重要的生活保障。城中村的原住民文化程度低，竞争能力弱，在城市就业的机会很有限，土地是他们保障自己现在和将来生活的最后筹码。农村集体土地制度和集体经济管理制度相联系的“村籍”分配制度，使得原住村民只要保留村籍就能享受到村集体经济的分配和收益。城中村集体经济收益的来源主要是城市建设征地补偿，以及所拥有的集体经济。部分城中村把集体经济实行了社区型股份合作制改革，将集体经济财产以“股份”的形式分配给原村民，集体财产统一经营，村民按股份进行分红。例如，广州市天河区石牌村有商铺、酒店、仓库、写字楼等物业20多万平方米，村集体年纯收入9000多万元，除去税收、日常行政开支和社区公共开支之外，尚余4000—5000多万元用于集体分红，村民每人每年的股份分红可达万元]。西安市碑林区西何家村集体资产过亿元，人均每年有3000—4000元分红，北沙坡村年集体收入400万元，人均集体分配8000元，集体经济收入依靠土地租赁J。

2．村民出租房屋为其主要收人来源。失去耕地的城中村村民不得不告别土地耕作，告别传统的生产生活方式，转而寻求其他生存途径。由于城市的快速扩张以及大量外来务工人员不断涌入，城中村的地理位置逐渐优化其房屋价值日益凸显，于是纷纷在自有宅基地的基础上扩建改建房屋用于出租，最终演变为城中村村民经济收入的主要来源。例如，西安市瓦胡同村村民的房屋80％以上是3—4层，户均租房面积300平方米，平均月房租为15元／平方米，每户村民月租金收入4000—5000元。西安市郝家村240户平均拥有出租屋53间，房租均值122元每间，每户每月的房租收入高达6466元，收人比当地城市工薪阶层要高出许多。对北京、广州、西安、天津、郑州等162个城中村的调查显示，出租房屋收入占家庭总收入3O％以下、3o％一6o％、60％以上的各占1／3。近三年年平均出租房屋收入在1万元以下的村民占15．5％，1—2万的占25．4％，2—5万的占40％，5—10万的占14．6％，10万以上的占4．5％L3J。收入不菲的租金，加上可观的集体分红，使得即便是处于失业或无业的村民依然拥有较好的生活状态。

3．城中村还提供了大量就业机会。城中村是外来人口的聚集地，一个村内往往容纳上万人，他们对于基本的生活服务有着强烈的需求，由此带来了大量的就业机会。部分城中村村民会将自己房屋的底层改造为商铺，或自己经营或对外出租，无论经营方式如何，都将会吸纳大量人口就业。城中村内的经营种类繁多，店铺林立，如西安市郝家村的各类商铺达260多家，徐家庄有近400家，涉及商业、餐饮、娱乐、发廊、洗衣、杂货、运输、通讯、医药等各行各业，大多数是由外来人口所经营。城中村在体制外产生的非正式经济为“准市民化”的失地农民的城市化转变提供了社会生活保障，为准城市化人口(外来务工人员)提供了“低门槛”的就业机会；城中村的非正规就业对于解决我国巨量农村剩余劳动力就业问题具有无可替代且难以估量的作用。政府应该充分重视其对吸纳城市外来人口的“蓄水池”和“过滤器”的作用。

(二)缓解城市住房供需矛盾

衣食住行是最基本的生活条件，拥有合适的住所是每个人安心生活、努力工作的必要条件。我国的住房制度经历了翻天覆地的变化，自上世纪9O年代以前，基本都是由政府或居民所在企事业单位提供住宅进行实物分配，保障城市居民的住宅条件，而由于受到户籍制度的严格限制，流动人口很少，城市住房基本供应充足。然而1992年十四大确立我国经济体制改革的目标以来，我国的住房制度也由计划向市场转变，逐步停止了计划性的实物分配，将住房保障工作逐步推向市场，由市场来满足不同阶层的住房消费。鉴于市场的逐利性，市场上的商品房售价节节攀升，至今已远远超出了普通百姓的经济承受能力，不少居民望楼兴叹。虽然中央政府一再要求各地方政府加强保障性住房的配套建设，但是各地方政府积极性并不高，实际效果并不理想；加之申请保障性住房一般都受到户籍的严格限制，因此对于外来务工人员来说，保障性住房就是“镜中花、水中月”，可望不可及。随着市场经济的发展，以及我国城市化进程的加速推进，使得约2亿的农村剩余劳动力涌人各级城市，与城市居民一起生活和工作。农村人口进入城市后，首先要寻求一个固定住所，面对城市昂贵的房价，他们不可能通过购买商品房的途径去满足住房的需求，现实的选择是租房。鉴于他们进入城市之初，收入都不会太高，因此会选择价格低而位置又相对方便的地方，城中村就成为了首选。根据权小娟等在西安郝家村进行的调查，外来人口中，月收入500元以下者占总体的22％；500元一1500元占到总体的7O．4％；1500元以上者只占总体的7．7％，总体上外来人口的收入水平比较低】。在房租开支方面，以20平米左右为例，每月租金大约200—300元，因此他们将城中村作为居所，是经过慎重权衡比较的理性选择。郝家村原住村民约1250人，根据其拥有的出租屋数量估算，生活在本村的外来人口数量高达2544O人，与村民比例大约是20：1，这组数据足以证明城中村较低的生活成本对外来人口的吸引力是何其巨大。城中村是现代城市中的“低成本生活区”，它为流动人口提供廉租房，为流动人口从乡村人向城市人转变提供了“过渡场所”，满足了外来人口和城市低收入者的住房需求，尤其是对“打工族”来说，城中村为其提供了一个可以安身的立锥之地。换句话说，城中村在完善城市住房体系方面功不可没，是目前较为合适可行的城市低收入人口居住模式；弥补了城市住房体系中的中低档住房供应不足的结构性失衡；在一定程度上缓解了城市住房供需矛盾、完善了城市住房体系。

(三)提供继续社会化的平台与缓冲带

1．经济方面，城中村提供了资金积累的平台。无论对于城中村原住人口还是外来人口，都发挥了积极的资金积累功能。原住人口在城中村可以获得集体分红、社会保障、房租收入等，通过资金积累做好完全融入城市的准备，彻底转变生产生活方式。外来人口急剧涌人城市，一时也难以承受城市高昂的生活成本，他们需要负担家庭生活开支、赡养家中老人、抚养教育子女，而他们的收入普遍不高。城中村的存在为农村劳动力向城市的转移提供了经济的住所、方便的公共服务，节省了开支，也就增加了积累。同时，城中村也降低了所在城市社会经济的运行成本、企业的生产成本，为当地经济的发展积累了资金；缓解了城市交通压力，可以减少城市总通勤成本和总通勤距离。在支撑中国高速城市化的过程中，它起到了空间与社会冲突“减压阀”的重要作用。

2．文化方面，城中村缓解了城乡文化冲突。对城市来说，城中村不仅降低了我国城市化、现代化的成本，起到缓冲柔和作用，又为外来人口提供了居住、生存与发展功能，减弱了文化冲突的强度。从社会学的角度，城中村可被看作是“都市村社共同体”，它在村民的文化和社会变迁过程中具有过渡桥梁功能，帮助实现城市化的软着陆。世代居住在农村的村民和从农村到城市的务工人员，其以血缘和地域为纽带的思想文化意识，并非一时能完全改变，城中村的存在为其提供一个缓冲地带。可以说，城中村是农民城市化的一种“新型社会空间”，是弱势的非农化群体“小传统”得以依托、行动逻辑得以体现的“社会场域”，搭建了一个从农村到城市、传统到现代的“时空平台”J。城中村也是外来打工人员——农民工从“乡村人”到“城市人”转变的学习场所。城中村成为外来人口在城市栖身、寻求精神安慰和文化生活的家园。城中村不仅解决了城市化过程中政府暂时无力解决的部分问题，使得被征用耕地的原住人口的日常生活有了保障；同时有效地防止了城乡再断裂的出现。

(四)提供社区公共管理和服务

城中村具有典型的二元结构双重特性，虽然身处城市，但是在行政管理体制方面却与城市是完全不同的，仍然沿袭农村的传统制度。政府在城市实行的种种社区管理制度，无法落实到农村，所以城中村村集体不得不承担本村的公共管理，为村民和居民提供各种必要的公共服务。对上海浦东新区北蔡镇的调查显示，中界村2007年580万元可支配收入中，用于经济性公共服务l8万元、社会教育卫生类公共服务51．2万元、社会福利类公共服务128万元、社会公益类公共服务26．7万元、社会奖励和帮困类公共服务30．5万元、社会基层民主类公共服务l9万元，公共服务类经费支出总计273．4万元，占可配置收入的47．1％。在调查的12个村中，有5个村公共服务支出超出40％，陈桥村更是高达63．22％。实际上城中村承担了政府的部分职能，随着“城中村”居民和村民对公共服务需求的不断增加，村集体经济组织在公共服务方面的负担13益加重，有些已经力不从心，甚至根本无法满足13益增长的居民和村民的公共服务需求。如2007年艾东村公共服务支出占可支配收入比例高达124．78％，出现了公共财政赤字现象。13益增长的社区公共管理巨大开支对村集体经济组织是一个沉重的负担，也直接导致城中村的基础设施落后和管理低效。

四、结论

城中村虽然是现代化与城市化快速发展的客观产物，但在本质上是基于城乡二元体制得以形成与强化。尽管城中村在发展过程中，产生了诸多与城市文明不相协调的“问题”，但我们不能因此否认其在现代化与城市化进程中所发挥的积极作用。探讨城中村正面的社会经济功能，研究城中村长期存在的合理性，转变视城中村为“社会毒瘤”、“欲铲之而后快”的认识偏见，是为了寻求对城中村改造的正确途径与策略，为政府决策部门在推动和引导城中村改造提供科学依据和参考借鉴，避免简单“一刀切”、“一推了之”而带来新的社会问题。城中村改造表面属于城市规划建设的范畴，实质上是对城市不同阶层人口均衡分布的再次调整，容易造成中低收入者的生存空间不断被挤压，进而在心理上、情绪上产生与政府的对抗。我们应以构建社会主义和谐社会为目标，在政府、农民、外来人口、开发商等多元主体之间实现充分博弈与利益共赢，兼顾各方利益，用科学合理的制度安排来推进城中村的改造，既要实现城市的健康可持续发展，又必须防止新的城中村现象出现。