摘要：在公共政策的体系中，政策问题的构建在政策过程中居于关键性地位，直接影响着政策的性质和质量。政策问题构建的环节上结构性地缺失公众议程，将导致现行决策机制改革的众多措施失效，形式上的“专家参与决策”面临着被异化为“隐性内部输入”的危险。这一结构性缺陷严重阻碍中国政府改变政策制定“内部输入”模式的努力，进而影响政策品质，制约中国政府整合社会利益的能力。

关键词：政策问题构建;内部输入;公众议程

1内部输入：政策问题构建的传统模式

政策始于问题，之所以需要某项特定的公共政策，就是因为需要解决某种特定的实际问题。与政策问题构建相关的社会问题有着巨大的复杂性，人们对它们的认识和判断受着诸多非统一的个体性因素制约（如社会地位、伦理道德、经验知识等）。如何认识社会问题，如何筛选问题，谁参与筛选问题，不同的方式将导致政策方案的大相径庭。一个事实是否构成问题，一个问题是否构成政策问题，会面临着很大的异议。谁能在问题构建上把握主导权，就能自然的在这之后的系列环节中占据主动权，就有可能形成有利于自己的价值分配格局。反之，一项利益要求如果不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，那么它们永远也不可能得到满足。

长期以来，我国政府在政策问题构建上一直存在着“内部输入”的问题。“内部输入”这一概念最早源自于美国学者罗杰•W•科布。在他的《比较政治过程的议程制定》一书中，将政策议程的模型划分为三种类型：内在提出模型、动员模型和外在提出模型。这里的内在提出模型即是“内部输入”。

根据张小明在《内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制》一文的定义，“内部输入”是指“来自于系统内部的对政策制定系统的要求和支持”张文指出，在“内部输入”模式中，利益要求不是由政策制定系统外部的社会利益群体输入到系统中去，而是以党组织和政府官员主动进行利益要求的认证和利益综合的输入。这一决策方式，在计划经济时代是与大一统的集权体制相匹配的，因而运行平稳。在改革开放初期，这一决策方式又与政府主导型制度变迁（“强政府”）相匹配，因而长时间延续下来。随着改革开放，市场经济运行，政府范围的逐步收缩和人们价值取向、利益需求的多元化，“内部输入”的机制从公正性和实效性这两个方面受到了挑战。

从公正性方面，根据公共选择理论，将政策问题的构建权垄断在一个群体内，容易使政策的目标方向和公共性质根据系统内部成员的偏好发生偏移，成为谋取利益的工具。从实效性方面，在现代背景（主要是市场经济条件）下，“内部输入”模式存在着两大弊端：一是政策对社会反应极慢，许多公共问题存在已久，直到危机爆发，才被提上议事日程（“非典危机”即是一例证）；二是更多地呈现“单方案决策”，社会公众无法输入其它有效的方案，不能多方案的择优，从而影响了政策质量。

2公众议程：政策问题构建的结构性缺失

针对传统“内部输入”的弊端，近年来，我国政府一直在进行“决策机制科学化、民主化”取向的改革。通过分析相关的改革措施，可以发现，虽然一方面进行着论证机制的改革，但另一方面仍将提出机制和决定机制置入政府系统的“黑箱”（系统外成员几乎很少能获知相关信息），在政策问题构建环节上结构性的缺失“公众议程”。

当前的决策机制改革的主要集中在对圈定的“重大事项”进行咨询和论证上。而没有通过制度化来保证系统外群体有效提出政策问题，使不在政府认定的“重大事项”之内的其他社会问题很难进入政府视野，从而减少潜伏的社会问题由忽略到恶化，再到爆发的风险。“非典”危机使乡村卫生体系的问题进入了政府视野，但在“非典”之前，这一问题一直被政府忽略，这就是缺乏制度化政策问题构建的例证。

优良的政府政策能力（科学化、民主化）不仅应当包括广泛的论证机制（政策方案制定），同时应包括广泛的提出机制（政策问题构建）和有效的决定机制（政策方案的通过）。在政策制定过程中，有两种基本政策议程，即公众议程和政府议程，公众议程本质上属于讨论议程,由那些已引起社会公众普遍关注并且属于政府权限范围内的有必要采取措施加以解决的问题组成；而政府议程则是由那些已引起政府决策者的觉察和关注并可能采取具体行动的事项构成。在一般情况下，一个公共政策问题的提出,首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政府议程,最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。在当代中国，公众议程基本上是不存在的。结构性缺陷将严重阻碍中国政府改革“内部输入”模式的努力：

（1）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它就不可能对自己提出的政策保持中立的态度。因为它对待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策问题的信息和建议，将会受到格外重视，做出快速的反应，而其他信息则会被“淹没”掉，形成“择我所需，用我所择”的模式。并非正常的“社会互动，专家参与”，只是专家的某一观点的与政府系统的偏好相契合，而融入了政府的政策问题，并迅速纳入了决策程序，与之同时发生的是大量其他专家的信息和要求被有意或无意的过滤掉了。

（2）当政府系统垄断着政策问题的创建权时，它对所提问题的牵涉方面有着天然的局限性，如果没有公众议程的帮助，政府系统不可能考虑周全某一问题涉及到的方方面面，因此政府系统在对政策进行论证时，按照自己的理解去组织专家，存在着很大的局限性。政府所构建的政策问题是哪一领域的，在意见征集和专家论证时就会侧重于组织哪一领域的专家学者，在得到积极评价后“充满信心”的实施。由于公共政策的影响是广泛的，政策问题经过部分专家和学者的论证和支持后，最终进入政府政策议程并形成的政策方案，很在解决社会某方面问题的同时，又给社会造成很多负面影响甚至不可挽回的损失。

（3）当政府官员垄断着政策问题的创建权时，根据公共选择理论，一旦缺失了“公众议程”的强力制约，会产生“寻租”机会，可能导致官员、学者和某一社会利益团体的结盟，使大量有利于己的政策问题源源不断地进入决策议程，压制其他政策问题的进入，形成“恶性的隐性内部输入”。目前所兴起的对部分“专家”的立场和利益背景的质疑（主要是对部分经济学家），也体现了这一问题。

综上所述，可以看出，公众议程的结构性缺失，将导致现行决策机制改革的众多措施成为“表面文章”，形式上的“专家参与决策”（当前各级政府所热衷的决策模式）面临着被异化为“隐性内部输入”的危险。

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3完善政策问题构建机制的对策建议

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（1）建立稳定的公众议程场域。

一方面，改革与完善现有的尚不完备的公众议程场域。政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合的过程。各级人大和政协组织是群众性利益表达和初步综合的重要途径，承担着重要的政策输入功能。人大代表都是经过选举过程产生的，作为社会各群体的利益代言人，各级人大代表和政协委员可以通过提案、建议、批评等形式直接进行利益表达和一定的利益综合。因此能否将社会问题纳入到政府政策议程，人大、政协起着重要的作用。因此，吸收更多的更能广泛反映社会群体利益要求的代表，逐步增强人大的“外部性”色彩，并尝试在一定层级上（如县区）推行“官不进人大”，稳步减少人大的“内部性”色彩，才能更充分地发挥人大在政策输入上的重要作用。

另一方面，加快构建新的公众议程场域。新闻媒体常常被称为“第四种力量”，因其特殊的性质、地位和影响力，在政策制定过程中的作用越来越重要。它为社会成员充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一个重要的手段和途径。新闻媒体能够触及社会的各个角落，是一个能较客观、充分反映和讨论社会问题的有利平台，许多问题经过媒体报道后，容易很快引起社会的广泛关注，形成一定的众舆论，加快社会问题进入政府议程，有利于政策问题的解决。因此，适当放松对新闻媒体的管制，加强政府系统对新闻信息的反应，也是构建公众议程场域的重点之一。

（2）构建广泛的公众议程主体。从数量上看，个体社会成员是公众议程的主要参与者。但是根据其他国家的实际经验，各式社团组织（如行业协会、志愿者组织等）才是公众议程的主导性力量，是使公众议程真正发挥作用的关键因素。一般来说，由一个组织来提出问题，比分散的个人提出要求更有力量和理性，也容易引起广泛的社会注意和呼应，更有利于使问题进入政府政策议程。群众性社团组织在我国的发展尚处于起步阶段，应当给予鼓励和支持。

群众性社团组织将单个社会成员分散的、零碎的要求加以集中和归纳；系统地反映其所代表的行业或阶层的利益、要求和呼声。促使这些利益要求列入政策议程，从而争取公共资源来满足这些利益要求。现阶段出现的一些个人和群体采取激烈的方式，向政府表达他们的利益、愿望和要求，提出他们的政策问题，以期获得解决。他们所表达的利益要求能否最终获得满足，则完全取决于政府对它的体察和认定。这种激烈的利益表达的普遍化表明了当前社团组织作为公众议程主体的缺位。所以，有必要构建独立的公众议程主体，疏通和规范公众的利益表达渠道和政策输入途径，避免出现激烈的利益表达方式，形成公众与党和政府的良性社会互动。

（3）设计恰当的公众议程序列。

公共政策作为政府调整社会公共利益分配的一种工具，公共政策过程就是公共利益分配的过程。公众是公共政策实施的最终接受者，理应对政策输入和政策输出拥有表决权。当前，我国的公共决策的法制化程度不高，缺乏政策制定和执行的完善的法律手段，主观随意决策现象屡屡发生。有些领导依主观偏好在一组备选方案中选择自己偏好的方案，少数领导者凭经验甚至主观设想拍板决策的情况并未绝迹。

政策输入过程的公众议程使更多社会公共问题进入政府政策议程，解决了政策问题构建上的内部输入问题，但是，问题的解决依赖于有效的政策方案，并付诸实施。政策方案的优劣是解决问题的关键。因此，对于某些事关全局而又备受争议的公共政策，不仅应当在政策输入时安排公众议程，还应当在政策输出时赋以公众议程表决的权力，保证最优的政策方案的得以通过和实施，从而最大限度的防止不良政策产生。

参考文献

［1］［美］詹姆斯•E•安德森.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1990.

［2］张小明.内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制［J］.宁夏社会科学，2000，（5）.

［3］孙光.现代政策科学［M］.杭州:浙江教育出版社，1998.