摘要：公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。然而,由于许多因素的影响,在我国政府施政的过程中,不同程度地存在着公共政策执行偏误的现象,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。本研究在分析了公共政策执行偏误的现象、原因后,提出了相应的解决对策,为保证公共政策的顺利执行提供参考。

1引言

公共政策执行是国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实,从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标,解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。对此,美国公共行政学者艾利森指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余90%取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,公共目标不能预期实现。在国内外的政策实践中,政策执行出现偏误的问题普遍存在。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,当前我国这一问题尤为严重。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是一个十分重要、十分紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

2我公共政策执行偏误的主要表现

作为政治系统输出的主要内容,公共政策本质上是一种权威性的社会价值分配方案。然而,公共政策在付诸实施之前仍然只是一种具有观念形态的分配方案,其效能必须经过实际的执行过程才能得以发挥,再好的公共政策也只有通过有效的执行才能保证其目标的实现。然而,由于受到各种因素的影响,政策执行的结果往往未能达到预期的目标。具体来说,公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面。

(1)政策敷衍

指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章,并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策,而是将政策束之高阁,阳奉阴违,敷衍塞责,从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文,根本谈不上解决具体问题,实现具体目标。

(2)政策选择执行

现实中运行的政策往往由相互依存的、有着共同政策目标的小政策组成,一些政策执行主体往往对政策“断章取义、为我所用”,只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行,“见了黄灯赶快走,见了红灯绕道走”,他们“耍小聪明”,“打小算盘”,置国家政策原则于不顾。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。政策附加的主要特点是执行者在原政策的基础上自行设置“土政策”,打着结合地方实际的旗号另搞一套,自行其是,谋取私利,从而导致政策执行变形。以我国的计划生育政策为例,我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却是乡政府财政收入的一个重要来源,有些地方竟把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释,从而导致政策失真,甚至被替换为与原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受,从而产生抵制情绪,使公共政策不能够执行到位,达不到预期的效果。例如,近年来,我国一些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“法外施恩”,对中央宏观调控政策一再置若罔闻,甚至逆风而行,“你说你的,我干我的”,抵制心态异常顽固。

(6)野蛮执行公共政策

在当前社会主义市场经济条件下的公共政策执行应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的运用。然而目前我国在公共政策执行过程中普遍存在着滥用行政手段的现象,有的公共政策执行人员对执行对象动辄命令、强制,使执行对象从心理上和行为上难以接受。行政手段在执行中扭曲变形,演变成野蛮执行,导致干群关系紧张,极大地影响了执行效果。还有一些政策执行人员向执行对象解释政策不够,宣传不到位,忽视了思想教育手段的运用,一旦执行对象对政策不理解,出现为难和抵触情绪,执行人员就采取制裁、经济处罚等方式,野蛮执行公共政策。更有一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

3我国公共政策执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误,有着主观或者客观等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行,往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行偏误产生的一个前提条件,就是政策本身存在着缺陷,有漏洞可钻。一般说来,政策是否存在缺陷主要从以下三方面来考虑:一是政策是否合理。如果一项政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观事物的发展规律,那么政策本身便缺乏合理性,导致其在执行过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突,使政策执行失去了实践基础。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时,理所当然地会选择“上有政策,下有对策”的方式来敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所适从,同时,缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不清,导致执行者有空子可钻,对政策随意变通,同时也为有关领导化解“风险”提供了口实。三是政策是否“前后左右”协调一致。现在,有许多政策是政出多门,莫衷一是。面对众多相互冲突的政策时,政策执行者不得不采取“优选法”———顶头上司的优先,其他领导的靠后;经济监督、杠杠部门的优先,其他部门乃至党政机关的靠后;领导个人交办的优先,集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则,必然导致国家受损,群众吃亏,正确的政策难以执行。四是政策是否多变。今天制定一个政策,时隔不久,情况发生了变化,又匆忙出台一个新政策,头痛医头,脚痛医脚。政策多变,朝令夕改,法无常规,缺乏稳定性和连续性,就无法建立起政策的权威性和可信度,也就很难使人遵从。

(2)政策执行主体的原因

任何一项政策最终要靠执行主体来实施,现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的,这表现在:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因,我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高,从而,文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。少数领导干部没有系统接受现代政策、科学知识的训练,很难形成科学行政必备的系统观念、战略远见、迎接挑战的心理素质以及自觉接受监督的民主意识。这些弱点难免对政策执行产生不良影响。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看,中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。目前,政策执行中“按章程办事的运作”,“受规则约束的运作”,“形式主义的非人格化的统治”,“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现,这是真正的管、卡、压”。书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率递减的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为:“政策是对全社会的价值做权威性的分配”。政策的核心就是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。公共政策对利益的分配,是一个动态的过程。这个过程大致经历四个环节:利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策的目的在于调整和规范社会的利益结构,促进整个社会快速健康发展,因此,它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有些政策未能充分体现,甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。同时,政治决策者和市场决策者一样,也是理性的追逐自身利益的人。在政治环境中,犹如在市场环境中一样,个人也会最大限度地追求个人利益,用经济学的术语来说,人们追求的是效用的最大化。我国现实生活中的许多现象也表明,人们是在利益的推动下去实施政策行为的。公共利益与地方利益、私人利益的矛盾与冲突决定了政策执行偏误的现实可能性。利益主体之间的矛盾和冲突是不可避免的,并且是长期存在的。在政策的执行过程中,作为政策制定者的上级政府和作为政策执行者的下级政府以及作为政策执行的目标群体的广大利益主体必然存在着利益上的矛盾和冲突。

在一个制度比较健全和完善的社会中,在法定的权限和正当的利益范围内,官僚们在制定政策时,由于受自利动机的驱使,往往会尽可能地在公共政策中体现、维持、实现、扩大自身的利益,但是这种自身的利益会控制在一定的限度范围之内,不至于与公共利益发生严重冲突。相反,如果在一个制度不完善,尤其是缺乏有效的监控机制下,官僚的自利性往往难以受到有效的约束而发生膨胀,他们就会通过所掌控的公共权力,通过公共政策这一“社会价值的权威性分配”手段进行“政策寻租”,把公共政策变成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

在我国社会转型期,贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易等腐败行为不仅仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看,不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,而是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。某些官僚在追逐自己私利的过程中,往往打着公共利益的旗号,把公共政策作为谋取私利的手段和工具。某些贪污腐败分子利用公共政策所进行的徇私舞弊行为,不仅严重违背了公共利益与中央政府的政策,而且导致政策体系的混乱,破坏政策系统的有序性和一致性,导致公共政策的严重冲突,引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱。

(3)政策执行制度的原因

目前政策执行偏误很重要的原因就是相关制度不完善,主要表现在:

1)政策执行的信息沟通机制不健全

从信息论的角度来看,公共政策执行是一个信息的发散和汇集过程:政策执行主体一方面向社会释放、传递有效信息,另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面,政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说、一知半解,因而难以在短期内认同这一政策,政策执行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大,政策评估缺少依据,政策效果难以认定。从控制论的角度来看,政策执行其实是一个信息的控制过程。然而,没有良好的信息沟通,这一过程是无法有效控制的。因此,政策执行过程中信息渠道不畅,信息沟通偏误,政策执行出现偏误也就在所难免。比如,2003年的“非典”事件,就是因为开始之初,疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通,才演变成一场重大公共危机的。

2)公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索,但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式,没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。这样,中央与地方政府之间的权力以及利益关系就难以在规范化的轨道上有序运行。这样,在对中央与地方政府权力关系的调整上往往就带有比较明显的随意性。正如1958年在回答访问我国的英国元帅蒙哥马利所提出的关于治理国家的经验时所说的:“我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点;地方分权多了,我就收上来一点。”这种调整的随意性往往容易导致在中央与地方的关系上陷入“一统就死,一死就放,一放就乱,一乱就收”的恶性循环之中。这样不仅造成中央政府权威流失,并且由于在下放权力的同时没有建立起完善的对地方权力进行约束和监督的机制,容易导致地方保护主义泛滥。另外,我国社会的政治权力结构是一种典型的“双重的双轨制结构”,即一种是党的一元化领导的权力结构和民主制的权力结构的双轨制,另一种是党的权力体系和政府的权力体系交互起作用的双轨制。我国的公共政策过程就是在这种政治权力结构框架中和这种行政权力运行机制中运行的,这样,政府的公共决策活动不可避免地受到这种多重领导体制和其他多种复杂矛盾因素的制约和影响,政府所制定和执行的公共政策就不可避免地出现一系列的偏误。

3)公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制,主要表现在:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转;监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行;新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量;社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

由此,我国政策执行往往是一遇到需要解决的问题,就下发一个文件,做出一些规定,而较少关心这些政策的执行情况和需要进一步完善之处,即使组织检查,相当一部分也是搞形式主义,听听汇报,念念材料,收效甚微。由于法律、法规或政策文件的落实缺乏监督保证体系,执行与否都一样,时间一久,令不行,禁不止,“上有政策,下有对策”之风自然盛行。

4矫正我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键一环,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。在社会转型时期,为避免公共政策执行失控可采取如下对策:

(1)完善行政之间、党政之间的权力配置

改革现行的行政管理体制,合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、并”、“减”,机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。对中央与地方之间冲突的有效治理依赖于中央与地方决策权力的规范化与制度化,要合理界定中央与地方的决策权限范围,合理规范中央与地方利益分配机制,推进中央与地方权力和利益分配的法制化、科学化进程。

完善中国与政府之间的权力配置。在当代中国,重大决策权要主要集中在党委,然后由对口的部门和行政组织来具体贯彻落实相关的公共政策。党的权力配置主要涉及到整个国家和社会整体范围,政府的权力配置主要涉及微观行政领域,从根本上消除党政“双轨体制”的影响和制约。在具体权力的配置过程中,需要坚持“职权法定”这一现代政治的基本逻辑,需要在实际政治生活中以法的形式对“党”和“政”的职能范围进行明确界定。

(2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平

政策的执行主体是人,是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知,才能有效地加以执行,如果执行者不能完全地理解公共政策,就会导致政策执行的偏误。因此,执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解,才能坚定地、创造性地完成政策的执行,所以,应努力提高政策执行者的政策认知水平。

从政策执行主体自身来看,首先要组织好相关的政策执行者通过认真学习来达到所推行政策的准确认知。任何一项政策都有它特定的目标、功能、价值、适应范围和实施条件,当一项政策制定和颁布后,政策执行者只有通过对政策深入学习,才能真正理解政策的目标、价值及与自身的利益关系,为政策执行成功打下基础。

努力进一步完善政策执行主体的知识结构。执行人员的知识存量大,有利于对政策的充分认识,如果执行者对某个方面的事物缺乏一定的基础认识,那么就难以对该事物形成一个系统的、全面的认识,导致出现偏差的可能性。因此,要通过实施国家公务员制度使我国政府官员从政策制定到执行整体认知水平提高,大力选拔高素质人才进入公务员领域,提高国家政策执行的总体水平。

总之,只有政策执行者的素质普遍提高了,政策执行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有对策的问题,就会得到切实有效的解决。

(3)保障监控工作相对独立性,完善政策执行监督制度

纵观古今中外,凡是监察职能发挥较好的监督机构都是相对独立的。根据当前我国政策执行控制的实际,为保障监控工作的相对独立性,有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定,建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。比如对监察机关,首先可以让其在组织上从行政机关独立出来,不再隶属于行政部门的领导,并提高其地位,使之至少与同级监控对象地位平等。其次,独立出来的监察机关实行自上而下的垂直领导,下级监察部门只受上级监察部门的领导指挥,人事任免由上级监察机关负责。再次,经济独立,不受行政机关约束,保证纪检监察部门实行惩处和监督职能的独立性。如深圳市,在全国率先设立直接隶属地方长官的监察局以来,在促进依法行政,保证政令畅通,改善行政管理,提高行政效率等方面发挥了积极的作用,成为深圳行政监察的一大亮点。

要加强《监督法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《举报法》等法律的制定与完善。完善行政复议工作制度,通过行政复议及时有效监督所属部门和下级政府的行政行为。对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理,并依法作出行政复议决定;对违法或者不当的行政决定,必须坚决予以撤销或者变更。建立健全行政过错责任追究制度,使政府工作中的各种错误和不足,都能够及时得到反映,及时、真实地加以纠正和弥补,力争保证行政法的供给与迅速发展的市场经济和日益变化的行政关系相合拍。鼓励社会公众、新闻媒体对政策执行进行公众监督,推行民主监督制度,并将其落到实处,用法律作为其有力的后盾,确保民众监督体制的有效运行和起到应有的作用。

(4)加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制

政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。认识到政策的充分执行与他们自身利益之间的关系,实践证明,由于宣传不力导致目标群体难以准确的认知。

建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。传统的信息传播渠道是单一的、垂直的,由各级政府之间传播,难以满足公众对政策知情要求,也无法适应现代社会对政策传播过程的高效要求。随着传播技术的发展,电子邮件、电话会议等传播手段出现,促进政策信息传播多元化发展。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性,同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府上网给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,不但公众可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且公众对政策的意见和要求也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式来反馈给政府。

建立政府与公众之间的互动机制。任何的政策都涉及利益的调整,分配。如果执行一项公共政策的成本大于所获取的利益,公众就有可能对政策采取不合作、规避的态度,政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。