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管窥行政诉讼释明程度

一、行政诉讼释明程度的司法现状

有的法官在释明时只注重形式上一般的指导,缺乏具体、富有实效的释明,造成释明权行使不痛不痒,难以真正发挥释明应有功能,正如有学者指出:“目前法官行使释明权的一大弊端就是对程序方面的一般制度性规定释明的多,针对具体个案、当事人特定诉讼行为释明的少,致使当事人在诉讼中无法获得来自法院的真正有实质意义的信息帮助。”典型的一个事例是:某法院送达了一份“立案释明通知书”给当事人,通知书称:“你向我院递交的行政起诉状已收悉,现告知你如下:经审查,你尚不具备起诉条件,现将诉讼材料退回,请你正确行使诉权。”到底哪方面不具备起诉条件?该如何正确行使诉权?该通知书冠以“释明”名义却根本未给出一丝一亳说明、告知。如此释明,如何让人明白?如何让当事人信服?难怪当事人会大声激呼:“请把话说清楚好吗?和谐社会的法院不能这样混沌。”其三,释明过度。行政诉讼司法实践中也有个别行政审判法官违背了法官居中裁判之司法理念和基本原则,借“释明”之名对当事人进行违背其真实意思表示的“诱导性”指导,这必将严重干扰当事人的意思自治和处分权的自愿行使。比如,在行政审判活动过程中对当事人已经明确处分的实体性权利、程序性权利或业已明确承认的案件事实,审判法官还反复对当事人进行诱导式的发问、启发,意图让其不处分或不承认。上述各种纷乱的释明现象造成的危害后果是严重的,概而言之主要有:第一,个案裁判的公正性难以保证。行政诉讼中被告掌握着被诉行政行为的几乎全部证据材料,诉讼信息的不对称本就使原告处于劣势,再加上被告强大的行政权威,丰富的资源配备,更使原告无论是在诉讼能力,还是诉讼心理上都远远弱于被告。此时法官若是固守机械僵化的中立原则怠于释明或释明不足,就可能导致本来有理的原告不懂诉讼之道反而败诉,使得诉讼技巧和能力的差异成为案件裁判结果的决定性因素,如此案件的本身正义就被淹没了,当事人对如此裁判难言信服,往往会走上反复申诉、上访之路。第二,容易造成裁判突袭。毫无疑问,行政审判的法官和民事、刑事审判活动的法官一样也承担着认定案件事实、正确适用法律、作出公正裁判的职能或职责。若当事人的举证不足以使法官形成内心确信时,审判法官应该予以释明,提示当事人可补充举证和怎样补充证据,若没有释明,当事人很难判断所举证据是否足以证明其主张。同样,对影响裁判结果的法律的理解上,因为专业素养等方面的原因所限,有的案件的当事人可能忽略或与法官的认识不尽一致甚至大相径庭,此种情况下,如果行政审判的法官还是对此隐而不发,不予释明,不仅使当事人的举证、主张和辩论变得毫无意义,而且最终的裁判结果对当事人也是意外打击。这不仅损害了当事人的程序利益,有违程序保障之基本要求,也损害了当事人对司法的信赖。第三,违背裁判中立之司法原则。裁判中立原则要求法官在诉讼中应与当事人保持同等距离,不能毫无根据地或者基于某种不正当的原因或理由偏向或歧视任何一方当事人。纯粹地讲,“法官的事情就是听取证词。只有在需要澄清任何被忽略或不清楚的问题时,在需要排除与案情无关的事情与制止重复时,在需要通过巧妙的插话以确保法官明白律师阐述的问题以便作出估价时,以及最后在需要断定事情所在时,法官才能亲自询问证人,假如他超越此权限,就等于是自卸法官责任,改演律师角色。”故法官释明的结果总是意味着对一方当事人的援助,因此过分或明显地行使这种权力可能招致对审判公正性的怀疑。可以肯定的是,造成行政诉讼释明乱象的成因是多方面的,比如,法官认识方面的偏差、个体心理顾虑和自身实务能力、业务水平及法学知识局限等原因。但现行立法的缺失一定是行政诉讼释明权不当行使或怠于行使的重要原因。释明在我国《行政诉讼法》中没有作出规定,它仅散见于《若干解释》及《证据规定》的极个别条文中,一方面法律位阶较低,另一方面零星且不系统,现行立法对行政诉讼释明的主体、对象、范围、原则、方式、效力、释明责任等基本问题均缺乏明确、完整的规范和指引,因此造成法官对行政诉讼释明权的行使几乎无法可依,完全依靠个人的自由裁量或主观擅断予以决定,当然会出现释明随意性大、五花八门、纷繁混乱的现象。

二、行政诉讼释明程度的学理评析

虽然现行行政诉讼法律制度较为粗陋,其关于行政诉讼释明程度的规定是缺失的,但当下法学理论界关于行政诉讼释明程度的学术研究已经有了一定进展,简单介绍并评析如下:

1.为正确界定法官行使释明权的限度

有学者分析了行政诉讼释明权行使的方式,即行政诉讼释明权是只能应当事人申请而消极行使,法官无权主动行使,还是法官有权因情状主动行使释明权,无需当事人申请,提出了消极释明和积极释明的划分。消极释明指对当事人不清楚、不充分、不适当的请求、主张、陈述或举证等,法官通过释明使之明了、补充完备或者删除、更改。积极释明是指法官通过适当的提示提醒当事人提出新的诉讼资料或新的攻击、防御方法。当然这种分类只是一个大致的区分,实际上二者没有一个明确的界限。消极释明在司法实践中基本已达成共识,现在争议较大的是积极释明。因为积极释明突破了当事人主义所主张的辩论原则,介入了当事人诉讼权利处分范围,对此法官能否行使存有分歧。从国外情况来看,德国和我国台湾地区多鼓励法官积极释明,而美国则因其当事人发达的法律意识、完善的律师制度、陪审团制度的采用等原因而持否定观点。对比我国国情,行政诉讼中原、被告无论是在诉讼信息、诉讼能力,还是在诉讼心理上均存在明显差距,原告弱势地位突出,故在重视法官消极释明功能的基础上强调积极释明功能是行政诉讼释明权的特殊需要。瑏瑡另一方面,我国行政诉讼目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益以及维护和监督行政机关依法行政,我国行政诉讼审查核心是对具体行政行为的合法性进行审查,这些规定使行政诉讼不能仅局限于当事人主义诉讼模式,也决定了行政诉讼中法官释明不应局限于消极释明。正如日本著名学者谷口安平教授所言:把释明权的行使停留在消极的程度上就足以使信息交换和意思疏通顺利进行是理想的状态,然而在现实的诉讼场合中则不得不说这样的诉讼状态非常罕见。作为达到理想状态的前提是,诉讼参加三方在法律知识和辩论能力方面必须都不相上下,然而在当事人双方都未请律师而由自己出面进行诉讼时,大部分情况是法官不得不依据法的框架“教育启发”当事者来逐渐展开程序。要求释明权超出消极的程度而得到积极行使的观点正是以这样的实际情况作为背景的。瑏瑢在我国行政诉讼模式由职权主义向当事人主义演进过程中,倡导法官与当事人之间平等对话沟通、交流、协作推进诉讼程序,合作发现案件事实的协同主义诉讼模式,也使释明权的行使受到前所未有的强调。瑏瑣笔者赞同肯定积极释明的观点。

2.为了判断释明权行使限度的合理范围

有学者划分了一般规则和特殊规则。一般规则确立了两项衡量标准,一是因释明权的行使是否会使原判决发生重要变更乃至改变双方当事人的胜败关系,即如果因为未能行使释明权会使该败诉的没败诉,该胜诉的没胜诉,则应认定违反释明义务。二是法院的释明是否在当事人的真意或合理的期待范围内。特殊规则是指如果法官不释明,当事人因难以预测法官的判断导致参加诉讼的机会未能得到富有实质意义的保障。应该说一般规则与特殊规则的划分也没有一个明确的界线。总体而言,当是否释明影响到案件实体处理结果时,不予释明就是违法的。也有人主张将折中主义价值理念浸透到法官释明权之中,即由法官根据法律精神,依据程序正义与实体正义相结合的价值取向,据情决定个案中行使释明权的程度。瑏瑤还有学者主张法官应以当事人的请求、主张、陈述中有需要释明情形的线索存在为限,来判断是否应行使释明权。如果当事人的陈述中包含了某种对诉讼有意义的意思表示,但仅仅因当事人诉讼技巧或表述能力等方面的欠缺而无法明确表达出来,法官应当行使释明权加以指示。瑏瑥如果当事人的请求、主张、陈述中根本没有任何线索可循,则释明权的行使还是应受处分权原则和辩论原则的限制。即将释明权的限度控制在当事人主张的线索范围内,通过当事人主张中的线索去探寻其真实意图,而对于当事人主张或诉状、答辩状中没有涉及的线索,不足以引起法官的释明,或者在当事人已经不再可能或不愿再为主张、陈述时,法官就不宜滥用释明,反复提示当事人,干预当事人独立表达意思。总之,法官只能在当事人主张线索范围内为适度的释明,不能代替当事人主张、辩论和处分,也不得主动代替当事人攻击或防御,否则法官就变成了当事人的代理人。

三、行政诉讼释明程度的立法规制

释明是一把双刃剑,释明不足则难以发挥其指导作用;释明过度又有损法官中立原则。“法院进行释明在某一程序内是义务,在该程度以上成为权限,再过一定限度时(违反辩论原则)则为违法,如果不就释明权行使的程度施以一定规制,辩论原则就有名存实亡的危险”。瑏瑦释明程度确实难以把握,它又常与法官自由裁量权紧密相联,试图对法官的释明权精细规制、具体指引是不现实的,也是徒劳无益的,甚至可能导致实体结果的不公正,笔者认为,未来的立法在此方面应该明确行政诉讼释明权行使的原则,另一方面还需进一步规制释明行使的最低限度和最高限度。

1.行政诉讼释明的原则

笔者认为,法官中立和诚实信用是行政诉讼释明权行使的两项不可或缺的基本原则。法官中立原则是现代程序正义的基本要求,也是实现实质正义的重要保障,它要求法官与双方当事人保持平等接触,不能毫无根据地或基于不恰当的原因或理由而偏向或歧视任何一方当事人。对抗主体各置一端,法官居中的法庭几何组合结构,直观而形象地表明了法官的中立立场。瑏瑧但理想中平等对抗的诉讼基本构造在现实中遭遇到了行政诉讼中双方当事人诉讼力量严重不对等的打击,此时若法官仍保持超然的消极与中立,那么天平的平衡就难以保证。随着法治进程的推进,法官中立已由过去完全的消极被动转变为有限的积极主动。具体释明过程中,法官遵循中立原则,同等情况同等对待的同时,对存在诉讼能力差异的当事人,特别是对诉讼能力较弱的一方当事人应给予较多释明,使双方获得基本平等的攻击防御能力,充分、实质地参与到辩论中,通过程序正义实现最大限度的实质正义。因此,法官之中立不是形式之中立,而是实质意义上的中立,是在当事人双方诉讼能力平衡基础上之中立。瑏瑨法官行使释明自由裁量权遵循中立原则应坚持立场中立、观点中立和方法中立。立场中立是指法官要站在法律公正的立场,站在双方当事人的立场,切忌站在单方当事人立场,成为单方的代理人。观点中立是指法官要有平等对待双方当事人的观点,要有衡平双方当事人权益的观点。方法中立是指法官要采用中立方式释明,如一般应在双方当事人均在场时公开释明;可以采用列举式代替单一明确式的释明等,达到让双方当事人都能接受的释明效果。诚实信用原则一直被誉为民法领域的“帝王条款”。它要求人们在日常交往及经济往来时恪守信用,诚实无欺,在不损害他人利益的前提下追求自身利益的最大化。现在诚信原则已逐渐扩展到公法领域。它不仅适用于诉讼中所有诉讼参与人,也同样适用于审判案件的法官。对法官强调诚信释明,就是要求法官应本着诚实、善良的态度,了解当事人的真实意图,着眼于维持当事人之间及其与社会公共利益的平衡。诚信原则一方面授予法官一定的司法裁量权,另一方面又是对其司法裁量权的一种制约。瑏瑩因为法律对释明无明确规定,实践中必须依靠法官自由裁量权予以实施,但法官的自由裁量权又不能完全放任自流,其中必定依靠法官良心、诚信、善良及认真的态度。所以法官诚实信用的职业素养与释明的正当行使关联重大,也无处不与当事人的程序及实体利益相联系。法官行使释明自由裁量权遵循诚信原则包括对释明对象的诚信、释明内容的诚信和释明心态的诚信。对释明对象的诚实是指法官释明不是只针对某一方当事人,当他方当事人,甚至包括证人、鉴定人、翻译人员等需要释明时,法官也应平等予以释明,法官不得以不正当手段形成有利于或不利某一方当事人的诉讼态势,应以诚实、善良之心平等对待各方当事人。对释明内容的诚信是指法官释明应对当事人没在意的影响裁判结果的事实主张、举证及法律适用诚意地提示当事人,坦诚地适度地公开法官心证和法律见解,给当事人充分举证、质证和辩论机会,以实现诉讼实质公平正义,而不能弄虚作假,或者对当事人明显不当、忽视或误解的事实、法律问题隐忍不发,造成突袭裁判给当事人以不意打击,让当事人产生被法官欺骗之感。对释明心态的诚信除了要求法官应保持诚实、善良、公正的态度外,还要求法官对当事人的应诉、答辩等行为也要采诚实善意的态度。特别是当事人对其自认反悔时,法官除了询问其反悔的理由外,更应强调诚信原则。

2.释明的最低限度

明确释明程度确实是个困难的问题,我们可以从界定释明的最低限度,即明确法官必须释明的情形,从而把握其程度之一极,这也不失为一良策。笔者赞同释明程度一般规则中以释明权的行使与否会使原判决发生重要变更乃至改变双方当事人的胜败关系作为释明权行使的最低义务标准。因为在这种情形下不行使释明权,就有可能使该败诉的没败诉,该胜诉的没胜诉,就有可能使真正有理的一方未得到法律公正的保护和救济,这种不正义不是法律的追求,也难以为广大社会公众所接受。结合行政诉讼司法实践,笔者认为以下情形必须释明:

(1)可能造成失权后果的程序性事项必须释明

如当事人主体不适格,包括原告不适格、被告不适格或第三人不适格的,法官应向当事人明释,以便其及时变更,诉讼才能延续下去,又如原告向无管辖权的法院提起诉讼,此时立案法官即应及时向原告释明,告知其向有管辖权的法院起诉,以免超过起诉期限丧失救济机会。

(2)自设的规则必须释明

法官在法律授权范围内设定的具体裁判规则,直接影响裁判结果的,必须释明。如法官根据个案案情,征求当事人意见后设定的举证期限应明确告知各方当事人,否则当事人仅依据法律规定的举证期限举证可能逾期造成失权后果;又如法官在法律规定的举证责任分配一般原则指引下,根据案件具体情形确定分配的举证责任必须向当事人明示。还有上级法院制定的内部裁判规则直接影响诉讼后果的,也应向当事人释明。

(3)不利的推定必须释明

法官在根据当事人的行为作出对其不利的推定前,必须对推定的规则及其后果充分释明。如对当事人拟判自认和妨碍举证的释明,就属于这种情况。因为当事人受诉讼利害关系影响,可能会故意既不承认又不否认,或者隐瞒案件真相。为体现对这种行为的惩罚,法律规定了对其不利的法律后果。但当事人可能是出于对行为后果认识不足,心存侥幸以为可蒙混过关,故法官此时必须详细释明,使其明白行为后果。

(4)当事人与法官对案件事实证据与法律适用的认识存在差距,影响诉讼结果的必须释明

如对当事人举证不足以证实其事实主张的,法官应当提示其继续举证;当事人对案件法律关系性质理解有误时,法官也应当向其释明,以利当事人重新调整攻击防御方式;另对当事人忽略或误解的法律适用,法官也应释明,以避免突袭裁判给当事人造成不意打击。

(5)当事人的诉讼请求、主张抗辩意见不明确、不充分、不恰当时,法官必须释明

诉讼是居中裁判解决纠纷,行政诉讼日益重视对原告诉讼请求的回应,在探求当事人真实意图基础上依法作出公正裁判,实质解决纠纷。故促使当事人作出明确、充分、适当的主张和陈述,是法官探究当事人真实意思的首要途径。

3.释明的最高限度

释明的最低限度是界定释明程度的一极,其最高限度又是界定释明程度的另一极。有人认为法官行使释明权的最高要求是释明权的行使维护司法中立。瑐瑠笔者认为,法官行使释明自由裁量权遵循裁判中立原则,既不是过去完全消极、被动的中立,也不能走向完全积极、主动的另一面,而应是有限的积极主动的中立原则。笔者赞同释明应在当事人真意或合理期待范围内,法官只能在当事人主张线索范围内为适度释明,不能代替当事人主张、辩论和处分,也不得主动代替当事人攻击或防御。这就是释明的最高限度。司法实践中有的法院在其释明规范性文件中已有这样的明确规定。瑐瑡当下中国,应该在立法上赋予行政审判法官较大的释明权,理由如下:其一,我国政法律、法规、规章等规范性文件种类繁多,错综复杂,不仅各部门重复规定多,而且法律规范之间冲突、矛盾也频繁,所以,有必要赋予法官对法律适用问题有权释明。其二,行政诉讼法律制度政策性强,再加上,行政诉讼当事人之间诉讼能力差异大,社会公众对寻求司法公正、实质解决行政争议的诉求强烈,况且我国行政诉讼目的并非是单一的,其既需要维护公民、法人和其他组织的合法权益,又必须监督和维护行政机关依法行政,我国行政诉讼以审查被诉行政行为的合法性为核心,同时在对具体行政行为是否合法进行司法审查时要坚持全面审查而不受制于当事人诉讼主张、诉讼要求局限的审查原则,我国行政诉讼的这些特点决定了在我国行政审判中法官必须发挥一定的主动性、能动性,只有相对积极才可以完成行政审判的任务,实现行政诉讼制度确立的目的宗旨,这也决定了我国行政审判法官的释明程度和范围应该广泛一些,不能局限于消极释明,立法上应鼓励行政审判的法官积极释明。当然,作为一项操作性、政策性、政治性都较强的制度,行政诉讼释明程度无疑和特定国家和地区人权状况及其发展趋势、社会流行的正义观念以及诉讼理念关系密切,所以,行政诉讼释明程度制度应该是一个开放而并非一成不变的制度,它必将随着社会的发展而因势改变。

作者:刘泉 单位:中南财经政法大学法学院

 


     参考文献:/lunwen/xinzhen/ggxzyjlw/201312/757412.html

  发布时间:2013-12-2 16:59:01  阅读人次
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