一中国铁路运输收入清算制度存在的问题

虽然铁道部已正式走入历史，但是原来存在于各铁路局、专业运输公司、合资铁路、地方铁路之间的运输收入清算制度仍在照旧运行，制度的监督、协调与执行职能暂由新成立的中国铁路总公司承担。尽管铁路运输收入清算制度在从1950年建立至今的64年时间里几经改革，不断完善，但是，随着铁路部门政企分开和经济管理体制改革的深化，随着各铁路运输企业市场主体地位的确立和多元化投资的引入，中国铁路运输市场将会逐步形成适度竞争的局面。那么，就需要相应地建立更加符合市场规律，公平合理的铁路运输收入清算制度。目前正在实行的，2005年新修订完善的运输收入清算制度，虽然基本贯穿了运输生产的全过程，初步体现了“收入来自市场”，但是，由于很多运价仍是按照原来铁道部和国家发改委统一制定的标准执行，所以不可避免仍存在一些问题：

1未能真实反映市场供需

不同地区，由于经济发展水平、自然禀赋、人员流动特征的不同，对铁路运输产品和服务的需求也呈现出明显的地区差异。各个铁路运输企业由于基础设施、运输装备、员工素质和盈亏状况的不同，对运输产品和服务的供给能力、供给效率也会呈现一定差异。这种供给和需求的地区差异本应该通过不同的运价有所体现，并通过运价进行调节，开行列车的数量、车种、等级等也需要根据市场供需来确定，并与相应的运价匹配。但是，现行的由原铁道部规定统一运价的收入清算制度，几年调整一次，不但不能及时反映而且也不能真实反映运输市场的供求状况。比如运输淡季，很多线路列车空跑现象严重，但也不能取消列车和降价揽客，极大浪费了运输资源。

2未能真实反映运输企业成本

铁路运输企业若要成为真正独立的市场主体，就不仅要考虑日常运营，还要考虑未来发展，所以，其成本支出除了客货运输、管理运营、设施设备维护之外，还应该包括基本建设投资、生产规模扩大、人力资源开发、运输市场开发等等。因此，铁路运输收入清算所遵循的运价应该是包含了上述成本再加上适当利润。但是，目前所执行的运输收入清算制度包括为体现区域成本差异而制定的价格调整系数，仅是在全路平均运输成本的基础上，对各铁路运输企业所做的成本补偿，并未真实反映企业的实际成本，影响了铁路运输企业的经济效益和主动适应市场的积极性。在这种全路统一标准的清算制度下，铁路运输企业很难成为真正意义上的市场主体。

3未能有效激励

铁路运输企业兼顾运输数量与质量目前的铁路运输收入清算制度，是和运输周转量即工作量相挂钩的，但是缺乏和运输质量相挂钩的激励制度。原铁道部统一规定了大部分运输清算单价，尤其是直通运输清算单价，使得铁路运输企业完成的运输周转量越多，获得的收入就越多，这就大大激发了铁路运输企业通过增加运量来增加收入的积极性，但同时也导致了铁路运输企业间在争抢运量时的内耗竞争。管界相邻的各铁路运输企业在每天清算时间节点（18:00点）重复上报和抢报相同的分界口接入交出车辆，就是这种内耗性竞争的明证。现行清算制度也导致了在运输质量方面对铁路运输企业的负向激励，因为假如运输企业过多关注运输质量，就会提高运输成本，降低周转效率，从而降低运输收入。事实上，铁路运输企业在提供运输产品和服务时重数量轻质量的现象普遍存在，诸如野蛮搬运、野蛮装卸、缺乏对承运物品的保护措施等等现象，广受诟病。这使得铁路运输企业从事的大多是低附加值运输服务，而丧失了高附加值运输服务市场。这种重数量轻质量的现象，也是导致近年来铁路运输在整个运输市场中所占份额不断下降的重要原因之一。但是，由于原铁道部的政企不分和目前政企初步分开后仍然维持的垂直一体化及垄断经营的模式，使得现行铁路运输收入清算制度存在的上述问题对铁路运输企业造成的影响尚未显现。然而，随着铁路经营管理体制改革的深化，这些问题终将凸显。所以，未雨绸缪，提前着手研究适应市场化改革要求的中国铁路运输收入清算制度，显得尤为重要。因此，本文在已有的铁路运输收入清算制度基础上，针对前文总结出的三大问题，提出相应的政策建议。

二对铁路运输收入清算制度改革的政策建议

1使清算价格真实反映市场供求又要避免垄断高价

同时兼顾公益运输由于铁路网的自然垄断属性，铁路产业无论采用什么样的改革方式，终究无法完全避免垄断。政府部门只能通过一定的规制措施尽量限制铁路企业的垄断程度，尽量打破行政垄断，同时又要通过一定的财政补贴保障铁路完成政策性和公益性运输；既要使市场这只“看不见的手”正常发挥作用，又要能够弥补“市场失灵”，避免“政府失灵”。具体到铁路运输收入清算来讲，首先，要使铁路企业的客货运输收入直接来自市场，根据从市场上实际取得的运输收入和成本支出进行清算，而不再经过政府部门的二次调节平均分配。其次，政府价格规制部门应该制定合理灵活的铁路运输清算价格政策，使清算价格能够成为及时调节运输供给和需求的有效手段，使清算价格信号能够及时有效配置包括铁路运输在内的各种交通运输方式的运力资源。再次，政府部门还要通过一定的财政补贴，使铁路企业有能力完全保障军事国防、专运特运、节日运输、救援救灾、“老少边穷”地区、国土资源开发等公益性运输。最后，虽然中国铁路进一步改革的目标是让铁路企业成为真正的市场主体，收入直接来自市场，拥有较自由的定价权，但是政府也不能对铁路运输清算价格放任不管，仍要对清算价格上浮做出适当限制，在分区域基准清算价格的基础上，严格规定清算价格上限或浮动比例上限。因为中国地域辽阔，经济发展水平和自然资源分布的区域结构性矛盾非常突出，人员流动在各种节日前后呈现非常规律性的大规模跨区域迁徙特征，物资尤其是煤炭、石油、粮食、果蔬等大宗物资的运输需求总是呈现非常明显的季节性跨区域大增大减，所以，运量的波峰波谷差异非常大，同时区域经济发展水平不同也导致各地区交通运输资源供给能力的不同。因此，假如政府对铁路运输清算价格放任不管，则有可能出现部分铁路企业凭借垄断力量，形成垄断高价，提供低质服务，侵害服务对象利益（这里的服务对象包括旅客、货主和铁路承运企业），影响正常的人员物资流动，扰乱正常运输秩序，进而增加了整个社会的经济运行成本。

2使清算价格真实反映运输企业成本

营造公平竞争环境在原铁道部时代，各铁路局和铁路专业运输公司虽然是独立法人，但并不是真正“独立核算、自主经营、自负盈亏”的企业，并不享有真正企业应当拥有的市场权利，比如投资权和定价权等等。由于政企不分，使得中国铁路兼具自然垄断和行政垄断的特点，但同时，各铁路运输企业也承担了大量的政策性和公益性运输任务；虽然历经多次清算价格调整，但都是服从和服务于国家宏观调控的需要，却忽视了对铁路运输成本的合理补偿和各铁路企业成本的个性化差异。中国幅员辽阔，由于自然条件、经济状况等客观因素和运输服务水平等主观因素，导致各地区铁路运输成本差异很大，越是偏远落后的地区，自然地理条件就越恶劣，铁路基础设施的维护成本和铁路运输成本就越高，但服务质量意识相对较弱，越是经济发达地区，自然地理条件相对优越，维护和运输成本相对就越低，但服务质量意识相对较强。要让改革之后的铁路企业成为真正的市场主体，除了要让铁路企业在政府规制下拥有相对自由的定价权之外，还要保证其拥有对运输基础设施、机车车辆等资产进行投资的自主权，便于铁路企业因地制宜，满足日常运营服务、市场竞争和企业发展的需要。因此，铁路运输收入清算价格，不能由政府统一定价，而要充分考虑不同铁路企业的成本特征。建议本着“涵盖成本，合理留利，政府监管，避免垄断”的原则，采用成本加成的定价机制，市场定价和政府限价相结合。具体来说，首先，由政府规制部门根据各地区和线路的实际成本，分区域制定不同的基准清算价格，基准清算价格要足以弥补各区域铁路公司的运输成本，为其他铁路公司跨区运输提供服务的成本，基本建设和运营成本；政府规制部门还要在基准价格的基础上对利润加成比例和价格浮动区间做合理限定，便于铁路企业根据市场供求情况和服务的差异化需求，制定相应价格，合理配置资源，同时避免垄断高价。其次，政府要制定合理、严格的规制政策，兼顾网运一体区域铁路公司、专业运输公司、合资铁路、企业专用铁路等多元化投资主体、多类型铁路运输企业之间相互提供服务清算价格的公平合理，保障各铁路企业在不同区域都享有公平公正的通路权，避免铁路企业尤其是拥有铁路网络基础设施的企业凭借区域垄断和路网垄断优势设置接入瓶颈，哄抬路网接入价格，扰乱正常运输秩序，破坏市场公平竞争环境。再次，对于政策性和公益性运输要实行分类补贴。最后，对于新建铁路项目实行分类负责，经营性铁路由企业投资建设和管理；公益性铁路由政府投资，企业组织建设和管理；兼具经营性和公益性的铁路由政府政策和适度财政支持，企业具体负责筹融资和建设管理；继续保留铁路基本建设基金，由各铁路承运企业代为收取上缴国库，其中半数以上返还中国铁路总公司，用于非公益铁路项目的建设，少数由国家铁路局安排，用于公益性铁路的建设。

3完善清算体系

细化服务标准，激励企业兼顾运量与质量要激励铁路运输企业在提升运量的同时提升服务质量，同时减少内耗性竞争，就需要进一步完善清算体系，细化服务标准，让市场和参与交易的双方直接决定铁路运输收入清算分配，改变“统收统分”的清算方式。具体来讲，就是本着“运输收入直接来自市场，服务收入直接来自被服务对象”的原则对整个铁路运输市场的总收入进行两次分配。首先，整个铁路运输市场的总收入都由组织发送、承运和到达作业的铁路企业分别直接从买方即旅客或货主方得到。这样买方手中的货币就是“选票”，买方会根据市场口碑和消费意愿将“选票”投给中意的卖方并选择相应的服务标准，这里的卖方包括铁路、公路、民航乃至水运等各种可能的运输市场竞争主体。这样整个铁路运输市场的总收入不仅取决于组织发送、承运、到达作业的各铁路公司的服务水平和接纳能力，而且取决于铁路运输整个环节中各个服务提供方的服务水平和接纳能力，整个铁路运输市场将由此形成一个整体同其他交通运输方式展开竞争，同时多个铁路运输企业之间也会展开竞争。其次，铁路运输市场的总收入将由直接取得收入的组织发送、承运、到达作业的铁路公司根据参与运输各中间服务环节的铁路企业的工作量和服务水平进行再次分配，经由路网使用费由铁路承运企业根据经由里程和线路畅通情况，分段清算给其经由的铁路企业，避免经由铁路企业之间相互扯皮内耗。这样就会形成铁路运输市场内外竞争的良好格局，实现优胜劣汰，激励铁路企业同时兼顾运量与服务质量，增加铁路在整个运输市场的份额和高附加值运输产品的比重。因为铁路运输“全程、全网、全天候”的特点，为保证上述清算规则的有效执行，还需对应改进和完善现有的运输收入清算信息管理系统，加强收入清算的信息化、自动化、网络化水平，同时保持现有铁路资金清算中心的独立性，保证铁路运输收入清算规则制定和执行的公开、公平、公正。

作者：马晓飞王欣单位：北京邮电大学北京交通大学